2 – INELEGIBILIDADE DECORRENTE DA REPROVAÇÃO DE CONTAS
2.1. Evolução histórica
Ao tratar do tema em deslinde, se torna necessária a apresentação da sua evolução. Percebe-se, assim, que as discussões sobre o assunto das inelegibilidades a cada ano vem evoluindo, principalmente no período eleitoral, quando gera inúmeros questionamentos e preocupações para aqueles que, de alguma maneira, participam do pleito eleitoral, seja na disputa por mandato político, seja na árdua tarefa de eleitor consciente.
Com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, os legisladores trouxeram, no bojo da Carta Magna, mais especificamente em seu art.14, os requisitos necessários para caracterizar a capacidade eleitoral ativa e passiva, a saber: a nacionalidade brasileira, pleno exercício dos direitos políticos, alistamento eleitoral, domicílio eleitoral na circunscrição, filiação partidária e idade mínima, dependendo do cargo concorrido.
Estabeleceu, ainda, as causas de inelegibilidade, descrevendo como tais os inalistáveis e os analfabetos (art. 14, § 4° da CF/88), os inelegíveis, de acordo com o art. 14, § 7°, da Constituição Federal de 1988, deixando, também, uma porta aberta para que o assunto em análise seja regulado através de Lei Complementar futura, como observado no texto da Constituição, em seu art. 14, § 9º, já com a redação inserida pela Emenda Constitucional de revisão nº, 4, de 7 de junho de 1994, como observado abaixo:
“Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.”
Dessa maneira, o parágrafo citado, deixa expresso o cabimento de outros preceitos infraconstitucionais, pelos quais seria possível a elaboração de regramentos, que viessem regulamentar e ampliar as causas decorrentes de inelegibilidade.
Como é cediço, a Constituição Federal outorgou, à Lei Complementar, a função de criar outras espécies de inelegibilidades, além das já proclamadas no texto constitucional que são consideradas taxativas.
No entanto, somente por meio de Lei Complementar, que possui sua estrutura inicial retirada de uma norma superior, responsável pela regulamentação de toda a sua criação, é que a Lei Complementar nº 64 de 18 de maio de 1990, mais conhecida como “lei das inelegibilidades”, foi editada, em obediência a um regulamento supremo que no presente caso, foi o § 9º do art. 14 da Constituição Federal.
A partir de então é que se pode perceber, concretamente, que a Constituição Federal resguardou a possibilidade de que leis infraconstitucionais viessem a regular outras causas de inelegibilidade, que não estão inseridos no texto constitucional, fazendo com que se alargue ainda mais o leque de abrangência, no intuito de proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato político, considerando a vida pregressa do candidato, de modo a resguardar a integridade das eleições, contra as influencias daquelas pessoas que já detém algum poder político, e o usufrui em interesse próprio.
2.2 Aplicabilidade da Lei Complementar 64/90, em sua alínea “g”, inciso i, do art.1º
A inelegibilidade descrita na alínea “g”, inciso I, do art. 1º da Lei Complementar 64/90, é uma das causas mais aplicáveis dentre as descritas pela referida Lei, e até mesmo entre as contidas na Constituição da República.
Não poderia ser diferente a sua aplicabilidade, tendo em vista o dever de fiscalização efetuada pelos Tribunais de Contas, a respeito daquelas pessoas que estão exercendo cargo ou função pública, seja na Administração direta ou indireta e, que de alguma forma, são gestores de recursos oriundos do Poder Público.
Dessa maneira devem, os Conselhos de Contas, tornar disponível à Justiça Eleitoral, a relação de todos os agentes que tiverem as contas rejeitadas relativas ao exercício de suas atividades, por motivo de irregularidade insanável ou por decisão irrecorrível do órgão regulador.
É de ser observado, ainda, o prazo contido no § 5º, do art. 11 da lei nº 9504/97, referente à data em que os Tribunais de Contas possuem para enviar todas as contas relativas ao período em que aquele gestor, futuro candidato, passou em poder do cargo ou função, como descrito abaixo:
“Art. 11. Os partidos e coligações solicitarão à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos até as dezenove horas do dia 5 de julho do ano em que se realizarem as eleições.
§ 5º Até a data a que se refere este artigo, os Tribunais e Conselhos de Contas deverão tornar disponíveis à Justiça Eleitoral relação dos que tiveram suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, ressalvados os casos em que a questão estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, ou que haja sentença judicial favorável ao interessado.”
Faz-se necessário, nesse instante, traçar um esboço a respeito do funcionamento e atuação dos Tribunais de Contas, na fiscalização daquelas pessoas que exercem cargo político, principalmente no Poder Executivo.
Estes agentes possuem um orçamento público, aprovado por lei específica destinado ao próximo ano, tendo como objetivo cumprir com todos os gastos, seja na educação, saúde, pagamento do funcionalismo público etc.
No decorrer do ano, na proporção em que o gestor for executando a distribuição dos recursos para as diversas Secretarias ou Ministérios, ele deverá seguir fielmente o orçamento ao qual está adstrito, cumprindo a lei manifestada pelo legislador, quando da aprovação orçamentária.
Não cumprindo o que ficou estabelecido na lei, mais especificamente no que se refere à distribuição do orçamento, o agente político, estará submetido à fiscalização, pelo Tribunal de Contas, que poderá, caso haja necessidade, emitir um parecer prévio ao órgão julgador competente, como bem orienta o art. 71, inciso I da Constituição Federal, adiante trascrito, o qual irá decidir se o administrador se tornará inelegível ou não, no que diz respeito à alínea “g”, do inciso I, do art.1º, da lei complementar nº 64 de 1990. Nesse sentido:
“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.”
Destarte, é certo que a Corte de Contas, analisará os gastos públicos no que se refere à realização de despesas efetuadas pelo administrador público, além das casas legislativas correspondentes, procederem a averiguações acerca das regularidades ou irregularidades quanto à execução orçamentária.
Dessa maneira, é necessário observar a existência da possibilidade de julgamento, e possível rejeição de contas pelos dois órgãos acima mencionados, possuindo eles a competência de decidir, administrativamente, de forma definitiva, se reprovam ou não as contas, tornando o agente impedido de exercer atividade política por determinado espaço de tempo.
Acerca das decisões dos Tribunais de Contas, Cândido (1999, p.188), ensina que:
“Embora órgãos constitucionalmente autônomos, sua atividade é técnico-administrativa – e não jurisdicional – e, assim, “administrativamente” suas decisões torna-se irrecorríveis, após esgotadas todas as instâncias que compõem o órgão.”
Sendo assim, as decisões exaradas pelos Tribunais de Contas, quando não existir mais recursos cabíveis na mesma esfera, são consideradas definitivas e irrecorríveis.
É importante ainda, se atentar ao conteúdo da referida alínea “g”, em sua íntegra:
“Art. 1º São inelegíveis:
I - para qualquer cargo:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição. (grifo nosso)”
Note-se que, parece ser insanável a irregularidade que gera a reprovação de contas do agente político, o tornando inelegível. Atente-se também, que a insanabilidade, a qual se faz referência, é a decorrente de improbidade administrativa, tendo em vista ser ela a principal causadora de prejuízo ao patrimônio público, indo dessa forma, de encontro dos princípios basilares da Administração. Ratificando o que foi exposto, mais uma vez é pertinente se recorrer dos ensinamentos do jurista Cândido (1999, p.185), que caracteriza a irregularidade insanável:
“Irregularidade insanável é aquela que, cometida, definitivamente não pode mais ser corrigida. Ela é insuprível e acarreta uma situação de irreversibilidade na administração pública e seus interesses, além de se caracterizar como improbidade administrativa.” É necessário, à conclusão do raciocínio, perceber que cabe ainda à Justiça Eleitoral, ao apreciar o registro de candidatura, quando do pedido efetuado pelo pretenso candidato, verificar se é insanável a irregularidade e, sendo, analisar se já decorreu o prazo da inelegibilidade, que é de 8 anos ou, se a decisão que rejeitou as contas por irregularidade irreversível foi questionada ao Poder Judiciário, no intuito de rebater os pontos apresentados pelo Tribunal de Contas, na tentativa de suspender a inelegibilidade, trazendo de volta o direito à participação do pleito eleitoral.
Outrossim, cabe a propositura de ação anulatória, ao Poder Judiciário, na busca de suspender a decisão que rejeitou as contas do agente público, no sentido de contestar alguma formalidade não cumprida, no decorrer do julgamento que recusou as contas, suspendendo a determinação e trazendo de volta o direito à elegibilidade.
2.3 Diferença entre Inelegibilidade e Improbidade Administrativa
Como já mencionado, inelegibilidade nada mais é do que a impossibilidade, restrição ou até mesmo a incapacidade de candidatar-se a cargo eletivo, seja por mandamento constitucional, seja por mandamento infra-constitucional, como por exemplo a inelegibilidade que decorre da reprovação das contas dos titulares da mandatos eletivos, tipificadas na Lei Complementar nº 64/90.
Adotando o conceito de inelegibilidade Costa (1998, p. 145), leciona que, para chegar à idéia central desse instituto deve-se pôr, o mesmo, em confronto com outro instituto, qual seja a elegibilidade, vejamos o que diz o professor:
“Assim como o conceito jurídico de incapacidade civil apenas tem densidade semântica quando confrontado com o conceito de capacidade civil, idêntica forma a inelegibilidade apenas pode ser profundamente conhecida se vista em confronto como conceito de elegibilidade. Sendo a elegibilidade o direito subjetivo de ser votado (= direito de concorrer a mandato eletivo), a inelegibilidade é o estado jurídico negativo de quem não possui tal direito subjetivo – seja porque nunca teve, seja porque perdeu”.
No que se refere à Lei Complementar n° 64/90, prevalecerá a idéia de que os Administradores Públicos, responsáveis por quantias, verbas ou bens públicos, devem prestar contas de sua administração junto ao órgão competente, sob pena de sanções administrativas, civis e penais.
É importante destacar a noção ampla de Administradores Públicos, uma vez que o dever de prestar contas não envolve somente os chefes do Poder Executivo (Presidente da República, Governador do Estado ou Prefeito do Município), mas também os demais responsáveis por administrar qualquer entidade mantida pelo Poder Público, incluídas aqui as entidades da Administração Pública Indireta como as autarquias e fundações públicas.
Superada essa discussão, destaque-se o que prescreve o artigo 1°, I, “h”, da Lei Complementar n° 64/90, com as devidas alterações da Lei complementar nº 135/ 2010:
“Art. 1º (...)
h) os detentores de cargo na administração pública direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder econômico ou político, que forem condenados em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, para a eleição na qual concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes; (Redação dada pela Lei Complementar nº 135, de 2010)”
A lei de Improbidade Administrativa (lei n° 8429/92), dentre outras funções, regula as sanções passiveis de serem aplicadas aos atos de improbidade administrativa.
Paulo e Alexandrino (2007, p. 73), conceitua agente público como sendo: “Todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vinculo, mandato, cargo, emprego ou função pública”.
Complementando essa definição, o art. 2°, em sua parte final, enquadra como agente público, no que se refere à prática de atos de improbidade, aqueles que exerçam cargo, mandato ou emprego nas empresas incorporadas ao patrimônio público, nas entidades para cuja criação ou custeio o Poder Público tenha concorrido ou ainda concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita atual, nas entidades que recebem subvenção, benefício ou incentivo fiscal ou creditício do Poder Público, ou nas entidades para cuja criação ou custeio o Poder Público concorra, ou haja concorrido, com menos de 50% do patrimônio ou receita bruta anual.
Ressalva deve ser feita ao art. 1° parágrafo único, nesse sentido:
“Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. (grifos nossos)”
Da leitura do artigo, tem-se que as entidades que recebem subvenção, beneficio ou incentivo fiscal ou creditício do Poder Público, além das entidades para cuja criação ou custeio o Poder Público concorra ou haja concorrido com menos de 50% do patrimônio ou receita bruta anual, estarão limitadas nas sanções patrimoniais à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos, ou seja, tais entidades terão que se valer de outros instrumentos, para obter o ressarcimento do dano causado por ato de improbidade.
Por outro lado, Agentes Políticos na lição dos eminentes Professores Paulo e Alexandrino (2007, p. 76), são os chefes do Poder Executivo (Presidente, Governador e Prefeito), seus auxiliares imediatos (Ministros, Secretários Estaduais e Municipais) e ainda os membros do Poder Legislativo (Senadores, Deputados e Vereadores): “Os agentes políticos são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, as quais incubem as funções de dirigir, orientar e estabelecer diretrizes para o poder público” (grifo não contido no original).
A lei em tela, ao estabelecer quais são os atos de improbidade administrativa, os divide em três grandes grupos: atos de improbidade que causem enriquecimento ilícito (art. 9°); ato de improbidade que causam lesão ao patrimônio público (art.10) e atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).
Vale ressaltar, por oportuno, que no conceito acima descrito de agente públicos, não se enquadram os agentes políticos. Trata-se de tema bastante discutido pela doutrina e jurisprudência, parte dela acredita que os agentes políticos por possuírem imunidades parlamentares, concernente ao foro, não estão sujeitos a lei de improbidade administrativa (Lei n° 8429/92), pois são regidos de forma especial pela lei de responsabilidade, qual seja Lei n° 1.079/50. Corroborando com esse entendimento o STF proferiu na Reclamação nº 2138/DF (Informativo 471 do STF) a seguinte decisão:
“Após fazer distinção entre os regimes de responsabilidade político-administrativa previstos na CF, quais sejam, o do art. 37, § 4º, regulado pela Lei 8.429/92, e o regime de crime de responsabilidade fixado no art. 102, I, c, da CF e disciplinado pela Lei 1.079/50, entendeu-se que os agentes políticos, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade, não respondem por improbidade administrativa com base na Lei 8.429/92, mas apenas por crime de responsabilidade (...).”
Com isso, infere-se que a improbidade administrativa é um pressuposto antecedente lógico para a formalização da inelegibilidade do agente público, e com esta não se confunde, pois é apenas uma das condições (stritum sensu) que impede a concorrência no pleito eleitoral.
No que diz respeito à análise das contas, esta exige um trâmite especial, que vai depender da esfera governamental a ser analisada. Dessa forma, o processamento ocorre da seguinte maneira: o Congresso Nacional, por determinação constitucional, analisa e julga as contas do Presidente da República, porém após parecer do Tribunal de Contas da União (TCU), ou seja, inicialmente, as contas presidenciais serão analisadas pelo TCU, que deve emitir parecer valorativo, de sua análise e, em seguida, encaminhar o mesmo ao Congresso Nacional, a quem compete o julgamento, segundo dispõem o art. 49, IX e o art. 71, I da Constituição Federal:
“Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República (...)
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento”
Pelo principio da simetria, as constituições estaduais adotam o mesmo procedimento, ou seja, a Assembléia Legislativa será o órgão competente para o julgamento das contas dos Governadores, depois de analisadas, e emitido o respectivo parecer pelo Tribunal de Contas do Estado.
No âmbito municipal o procedimento é um pouco diferenciado, pois, conforme o art. 31, § 1° e § 2° da CF/88, o controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxilio dos Tribunais de Contas do Estado, ou onde houver, dos Tribunais de Contas dos Municípios e dos Conselhos de Contas Municipal, cabendo-lhes emitir parecer sobre as contas dos respectivos prefeitos, que somente será desprovido por 2/3 dos membros da Câmara de Vereadores.
Diferentemente do que ocorre com o parecer elaborado pelo TCU, em análise das contas presidenciais, e do próprio TCE, em análise de contas governamental, o parecer do TCE ou do TCM ganha mais força na esfera municipal, somente poderá deixar de prevalecer por decisão de 2/3 de seus membros. Aliás, quorum bastante elevado, pois em se tratando dos Municípios do Estado de Alagoas, onde a maioria deles têm 9 (nove) vereadores, somente seria derrubado o parecer do TCE ou TCM por 6 dos vereadores.
Mesmo necessitando de quorum bastante elevado para desconsiderar o parecer emitido pelo TCE ou TCM, a Câmara municipal por 2/3 de seus membros poderá rejeitá-lo. Dessa forma, não há o que se falar em parecer com efeito vinculante. Sendo assim, a análise das contas feitas pelo TCE ou TCM, também não podem por si só condenar o agente político, ao passo que se isso ocorresse se estaria suprimindo uma fase do processo de prestação de contas, qual seja, aprovação ou desaprovação do parecer, emitido pelo órgão de contas, junto a Câmara Municipal.
Por fim faz necessário destacar o teor do art. 71, II da Constituição federal, vejamos:
“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.”
Conforme o artigo supracitado, é competência do Tribunal de Contas da União, na esfera federal, a análise e julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro ou bens públicos de propriedade da Administração Pública Direta e Indireta, incluídas todas as entidades federais mantidas pela União. Já na esfera Estadual, compete ao Tribunal de Contas do Estado.
É relevante mencionar, que os Administradores Públicos, que não prestem contas de sua administração, estarão praticando ato de improbidade administrativa que atenta aos princípios basilares da Administração Pública, sendo penalizados com a suspensão de seus direito políticos e posterior perda da função pública que desempenha, como prescrevem o art. 11, VI e art. 12, III, da lei 8.429/92.
2.4 Lei Complementar nº 135/2010 e suas alterações
A Lei Complementar 135/10, mais conhecida como “lei da ficha limpa”, surgiu através da iniciativa popular e pelo movimento de combate à corrupção eleitoral, e teve a sua aprovação nas duas casas do Congresso Nacional, ocorrendo em seguida a publicação no diário oficial do dia de 7 (sete) de junho de 2010, após sanção do Presidente da República, entrando imediatamente em vigor. Tem como principal objetivo modificar alguns dispositivos da Lei Complementar nº 64/90.
As mudanças mais significativas, trazidas pela redação da nova Lei Complementar 135/10, como bem menciona Bruno Barata Magalhães, no artigo intitulado “Lei das inelegibilidades deve fazer prevalecer princípios legais”, dizem respeito aos seguintes aspectos: 1) o aumento do lapso temporal em que o agente, que se tornou inelegível, irá permanecer impedido de participar do pleito eleitoral de forma passiva; 2) e a possibilidade de apenas uma decisão, sendo ela expressa por um órgão colegiado, impedir o candidato de concorrer a um mandato político.
Assim, com a nova redação introduzida pela Lei Complementar nº 135/10, o prazo da sanção àquele que cometeu crime eleitoral descrito na norma em estudo, passou de 3 (três) para 8 (oito) anos, além de não ser mais analisado se houve, ou não, o trânsito em julgado.
O que importa, nesse instante, é saber se já existe decisão proferida por órgão colegiado, não bastando apenas a sentença de primeiro grau, necessitando também a expedição de uma decisão colegiada exarada por um Tribunal, mesmo que não seja definitiva de mérito cabendo, neste caso, recurso aos Tribunais Superiores.
A nova redação da Lei Complementar nº 64/90, introduzida pela Lei Complementar nº 135/2010, modificou e ampliou alguns regramentos referentes à inelegibilidade, como observado no texto original da lei modificada em comparação com a atual escrita dada pela Lei Complementar nº 135/2010, em sua alínea “g”, inciso I, do art.1º, a seguir expostas.
A grafia original da Lei Complementar nº 64/90:
“Art. 1º - São inelegíveis:
I- Para qualquer cargo”:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5 anos seguintes, contados a partir da data da decisão.”
Com a alteração inserida pela Lei Complementar nº 135/2010:
“g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.”
Nesse sentido, ao analisar a alínea “g”, fica claro a alteração a regra da inelegibilidade decorrente de reprovação de contas. Antes da Lei Complementar nº 135/2010 era necessário que as contas do agente público fossem rejeitadas por inelegibilidade insanável, para o pretenso candidato se tornar inelegível.
Agora, após as mudanças, resta claro o entendimento de que será inelegível aquele que estiver com as contas rejeitadas, por irregularidade insanável e, que por ato doloso, configure a improbidade administrativa.
Então, as conseqüências geradas por culpa do agente público, decorrentes de negligência, imprudência e imperícia, não serão consideradas fato gerador da inelegibilidade, sendo assim consideradas apenas as de ato intencional e caracterizadoras de atos de improbidade administrativa.