Introdução.
A Constituição de 1988 manteve a tradição federalista do estado brasileiro, com a consequente repartição das competências delimitando o campo de atuação de cada ente federado.
O direito à meia-entrada, desconto conferido por lei a determinada categoria de pessoas em eventos culturais, artísticos, desportivos, etc., está inserido na competência legislativa concorrente e relacionado ao direito constitucional de acesso à cultura, à educação, ao desporto e ao direito econômico, os quais podem ser normatizados por todos os entes federados à luz da preponderância de interesses (art. 24, incisos I, V, IX e §§; art. 30, inciso II; art. 205; art. 215 e art. 217, §3º, todos da CRFB/88).
Desde dezembro de 2015 está em vigor o decreto presidencial n.º 8.537/15, regulamentador do direito à meia-entrada, o qual consolida a aplicabilidade das leis federais de âmbito nacional n.º 12.852/13 e 12.933/13. Ocorre que, a maioria dos entes federados, anteriormente à medida provisória 2.208/01 e as posteriores leis n.º 12.852/13 e 12.933/13, já regulava questões atinentes ao direito à meia-entrada em suas respectivas circunscrições.
Como veremos, ao final deste estudo, há uma infinidade legislativa da qual surgem problemas jurídicos de solução complexa. Iremos analisar a essência do federalismo na Constituição de 1988, a repartição constitucional de competências, os planos jurídicos da legislação editada pelos entes federados (existência, validade e eficácia) e os respectivos conflitos.
I – Federalismo.
O federalismo é um modelo de Estado composto, marcado pela descentralização do poder político dentro do seu espaço territorial, atribuindo aos Estados-membros autonomia e a consequente repartição de competências para o exercício de suas atividades. Apesar da concessão de autonomia aos entes federados, estes estão inseridos dentro do Estado Federal que tem a soberania perante a comunidade jurídica internacional (art. 1º CRFB/88).
De acordo com a lição de Jose Afonso da Silva (2005, p. 100) no “Estado Federal há que se distinguir soberania e autonomia e seus respectivos titulares. Houve muita discussão sobre a natureza jurídica do Estado Federal, mas, hoje, já está definido que o Estado Federalismo, o todo, como pessoa reconhecida, pelo Direito Internacional, é o único titular de da soberania, considerada poder supremo consistente na capacidade de autodeterminação. Os Estados federados são titulares tão só de autonomia, compreendida como governo próprio dentro do círculo de competências traçadas pela Constituição Federal”. E conclui o eminente jurista que o ponto nuclear da noção de federalismo está na distribuição do poder.
Assim, o funcionamento da Federação depende da concessão de autonomia aos entes federados (art. 18, CRFB/88), identificadas pelo: (i) autogoverno: eletividade de seus representantes políticos; (ii) auto-organização: edição das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas; (iii) capacidade normativa própria ou autolegislação: edição de leis próprias; e (iv) autoadministração - administração para a prestação e manutenção de serviços próprios (DA SILVA, 2005, p. 608/609).
É importante não confundir o Estado Federal, soberano, com a União Federal, autônoma, pois, apesar de terem o mesmo domínio territorial físico e órgãos de atuação, são pessoa jurídicas distintas. A União Federal é pessoa jurídica de direito público interno, autônoma e regida pelo Direito Constitucional – entidade federativa inserida na organização político-administrativa da República Federativa do Brasil; enquanto o Estado Federal é pessoa jurídica de direito público externo, regulada pelo Direito Internacional Público, sintetizada pela associação da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, dotada de soberania. Esta distinção da personalidade jurídica fica bem exemplificada no Código Civil de 2002 ao conceder à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o status de pessoas jurídicas de direito público interno; e à República Federativa do Brasil a natureza de pessoa jurídica de direito público externo (arts 41 e 42 do CC/02).
Em sentido jurídico, o território brasileiro do Estado Federal é mais amplo do que o da União, pois a ordem jurídica do Estado Federal abrange também as ordens jurídicas particulares, representando a vontade nacional (da própria União, Estados, Distrito Federal e Municípios – lei federal de incidência nacional). Já a ordem jurídica da União Federal é exclusiva para si – lei federal de incidência à União (DA SILVA, 2005, p.493).
Concluindo, os órgãos federais, de acordo com as normas constitucionais de repartição da competência legislativa, poderão criar atos normativos voltados apenas para a União ou voltados para a ordem jurídica nacional. Explica-se. O Congresso Nacional, órgão do Poder Legislativo federal, poderá editar lei federal de incidência apenas para à União, tais como como a Lei do Processo Administrativo Federal (lei n.º 9.784/99) ou a Lei sobre o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais (lei n.º 8.112/90); mas também, poderá criar atos normativos federais de âmbito nacional, voltados para a União e para os demais entes federados, tais como o Código Civil[1] (lei n.º 10.406/02) ou o Código de Processo Civil[2] (lei n.º 13.105/15). Inclusive, haverá casos em que editarão normas federais de âmbito nacional e para a União, como ocorreu, por exemplo, na Lei de Parceria Público-Privada[3] (lei n.º 11.079/04), que tem diversas disposições nacionais, exceto dos art. 14 até art. 22, normas voltadas exclusivamente para a União. Frise-se que, aos demais entes federados (Estados, Distrito Federal e Municípios) também é atribuída a autonomia para editar leis, conforme a repartição de competências discriminadas na Constituição.
I.I – Federalismo Dual e Federalismo Cooperativo.
O federalismo dualista é o modelo clássico, caracterizado pela predominância da repartição de competências no plano horizontal (exclusivas e privativas), ou seja, com distribuição rígida de atribuições entre os entes federados baseado na colaboração mínima e indispensável. Por outro lado, no federalismo cooperativo há uma intensa colaboração entre os entes federados para a consecução das finalidades constitucionais. É parte da própria concepção de federalismo esta colaboração mútua (BERCOVICI, 2007, p. 20/22).
Na verdade, o federalismo cooperativo não uma é inovação, mas sim a difusão e melhor compreensão da própria essência desta forma de estado (cooperação entre os entes federados autônomos), se comparada com o federalismo dual. Esta cooperação parte do pressuposto de uma interdependência em inúmeras matérias e programas de interesse comum, o que torna quase impossível conferir sua atribuição exclusiva a um determinado ente.
A Constituição de 1988, principalmente nos art. 22, incisos XXI, XXVII, art. 23 e art. 24, demonstra a adoção do federalismo cooperativo, mas sem abandonar características do federalismo dual (arts. 22; 25, §1º; e art. 30, I da CRFB/88).
II – Repartição Constitucional de Competência.
São diversos os critérios de classificação de competências e iremos seguir, em parte, a classificação sugerida por José Afonso da Silva.
As competências podem ser divididas em 2 (dois) grandes grupos:
(A) Competência material ou administrativa:
(A1) Exclusiva (art. 21 da CRFB/88);
(A2) Comum ou cumulativa (art. 23 da CRFB/88); e
(B) Competência legislativa:
(B1) Exclusiva (art. 25, §§1º e 2º; art. 30, I da CRFB/88);
(B2) Privativa (art. 22 da CRFB/88);
(B3) Concorrente (art. 22, XXVII e art. 24 da CRFB/88),
(B3.1) Concorrente suplementar (art. 24, §§1º e 2º; art. 30, II da CRFB/88); e
(B3.2) Concorrente supletiva (art. 24, §4º da CRFB/88).
Ainda podemos classificar a repartição de competência no plano horizontal, pela atribuição a cada ente federativo de matéria reservada, cabendo-lhe disciplinar o tema em toda a sua extensão (são as competências exclusivas e privativas, como nos arts. 21, 22; 25, §§1º e 2º; 30, I, CRFB/88); e a repartição no plano vertical, a qual distribui uma mesma matéria em diferentes níveis federativos (são as competências comuns e concorrentes, como nos arts. 22, IX, XXI, XXIV, XXVII; 23; 24 e §§; 30, II, CRF/B88).
A normatização do direito à meia-entrada está inserida na competência legislativa concorrente (repartição vertical) suplementar e supletiva.
III – Competência Legislativa Concorrente: Suplementar e Supletiva Plena.
A atribuição de competência legislativa simultânea a mais de uma esfera de poder, acarreta a inevitável discussão acerca dos planos da existência, validade e eficácia das normas editadas acerca de um mesmo tema. Então, surge a necessidade de fixar mecanismos que compreensão, fixação e controle da competência legislativa de cada ente.
Os parágrafos do art. 24 da Constituição de 1988 traçaram algumas diretrizes a serem observadas, trazendo limites para o exercício desta competência legislativa. Um destes limites regentes do “condomínio legislativo” é a preponderância dos interesses, isto é, a União legislará sobre normas gerais; os Estados sobre normas regionais; e os Municípios sobre normas locais.
A norma federal nacional geral, editada pela União, prevalecerá porque a Constituição reconhece e impôs a necessidade de uniformização de certas questões em prol do interesse nacional. Atenção, não há que se presumir uma hierarquia da norma federal, pois seria incompatível com a própria natureza do federalismo.
III.I – Competência Legislativa Concorrente Suplementar.
Dentro da competência legislativa concorrente suplementar já há norma federal nacional geral anterior editada pela União com o objetivo de uniformizar a atuação dos poderes estatais no território nacional (§2º do art. 24 da CRFB/88). As normas estaduais e municipais deverão guardar coerência e harmonia com a norma geral, suplementando-a para atender as especificidades regionais e locais. Não há controle-conflito de normas infraconstitucionais, pois, seja a lei federal nacional geral, seja a lei estadual e/ou municipal, retiram seu fundamento de validade direito na Constituição Federal (atos normativos primários em planos jurídicos distintos).
Assim, constando-se que as normas regionais e/ou locais dispõem contrariamente às diretrizes instituídas pela norma federal nacional geral anterior, haverá verdadeira inconstitucionalidade por invasão da competência constitucional atribuída à União, tornando-as inválidas e ineficazes. Neste sentido, Fredie Didier (2009, p. 300) defende a inexistência de hierarquia entre lei local e lei federal nacional, pois o conflito que porventura exista será somente quanto à competência legislativa, determinada por normas constitucionais (art. 22 e 24 da CRFB/88).
III.II – Competência Legislativa Concorrente Supletiva Plena.
A competência legislativa concorrente supletiva plena atribui aos entes federados, na ausência de lei federal nacional geral editada, a possibilidade de preencher esta lacuna normativa, dispondo sobre normas gerais necessárias ao atendimento de suas especificidades. Neste caso poderão dispor sobre normas gerais no que for necessário para exercer sua competência sobre normas específicas. Estas normas serão limitadas à autonomia e circunscrição do ente federado (§§ 3º e 4º do art. 24 da CRFB/88).
Agora, é importante ressaltar que o exercício eficaz da competência supletiva plena só se manterá até a edição de norma federal nacional geral, a qual suspenderá a eficácia da norma estadual e/ou municipal no que lhes forem contrárias e nas especificidades incompatíveis. Portanto, não há revogação, pois, como já afirmado, são atos normativos que estão em planos jurídicos distintos. A não revogação é corolário da inexistência de hierarquia entre os Estados-membros.
Em outros termos, as leis estaduais e/ou municipais contrárias a lei federal nacional geral permanecerão existentes, válidas, mas ineficazes. Caso a lei federal nacional geral seja revogada ou declarada inconstitucional, a norma estadual e/ou municipal voltará a ser eficaz.
A constitucionalidade de norma estadual no exercício da competência legislativa concorrente supletiva plena já foi ratificada pelo Supremo Tribunal Federal, na ADI 1.950/SP[4], proposta em face da lei do Estado de São Paulo sobre o direito à meia-entrada (lei n.º 7.844/92). No caso, o Supremo consignou a existência de 2 (dois) postulados constitucionais em conflito, de um lado a livre iniciativa e, de outro, a intervenção estatal no domínio econômico para consecução do direito à cultura, à educação e ao desporto. Ao final, o Plenário, por maioria, entendeu pela constitucionalidade da referida lei editada no exercício da competência legislativa concorrente supletiva plena, pois inexistia legislação federal sobre o tema (§3º do art. 24 da CRFB/88).
É neste segundo item que se enquadra a questão do direito à meia-entrada, pois enquanto não houve norma federal nacional geral sobre o tema, os demais entes federados[5] exerceram sua competência concorrente supletiva plena e editaram normas gerais para viabilizar o atendimento de suas peculiaridades regionais e locais.
Antes de enfrentamos os conflitos, precisamos compreender os conceitos de normas gerais e específicas dispostas no art. 24 da CRFB/88.
VI – Normas Gerais vs Normas Específicas.
A formulação do conceito de normas gerais e específicas é complexa e já enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal. Segundo o magistério do ex-ministro do Supremo, Carlos Mário da Silva Velloso[6], as normas gerais são as que apresentam grau maior de generalidade e abstração. Assim, positivam diretrizes, princípios gerais, conceitos que condicionam a ação legiferante dos demais Estados-membros, não se prestando a minúcias ou filigramas sobre o tema. Conclui o ex-ministro que a norma federal nacional geral seria uma “moldura do quadro a ser pintado pelos Estados e Municípios no âmbito de suas competências”.
É pertinente lembrarmos também a contribuição do eminente professor Tércio Sampaio Ferraz Jr. (1995, p. 249) sobre o tema, segundo o qual, com a adoção do federalismo, é necessário a uniformização de certos interesses para que possa viabilizar uma efetiva cooperação entre os entes. Por consequência, toda a matéria que ultrapasse o interesse de uma unidade federativa ou que seja comum a todas (conceitos, tipologias), deve ser uniformizado para evitar conflito ou dificuldade no intercâmbio nacional, interestadual e intermunicipal, constituindo tema de norma geral. Assim, estar-se-á assegurada a estabilidade e segurança jurídica, reduzindo os conflitos normativos.
Podemos afirmar, então, que são 3 (três) os principais critérios definidores para o conceito de norma geral: (a) normas que demandam aplicação federativa uniforme; (b) normas detentoras de maior abstração (princípios, conceitos, diretrizes, etc.); (c) normas que proíbem ou admitem certas condutas (TAVARES, 2007, p. 91).
Já enfrentado as normas constitucionais aplicáveis, os planos de existência, validade e eficácia dos atos normativos editadas dentro do condomínio legislativo entre os entes federados, e os conceitos sobre normas gerais e específicas, passaremos as questões práticas sobre o tema e os mecanismos de controle da harmonia do ordenamento jurídico.
V – Planos Jurídicos da Legislação Estadual e Municipal a partir de Casos Práticos e Mecanismos de Tutela contra Atuação Ilegal do Poder Público.
A partir de todo o exposto, resta evidente que a legislação referente ao direito à meia-entrada foi editada pelos Estados, Distrito Federal e Municípios no exercício regular de suas competências legislativas concorrentes supletivas, incidindo a regra dos §§ 3º e 4º do art. 24 da CRFB/88. Portanto, com o vigor das leis n.º 12.853/13, 12.933/13 e do decreto n.º 8.537/15, aquela legislação de âmbito regional e local anterior, no que for contrária a legislação federal nacional geral, terá sua eficácia suspensa.
Não há dúvida de que a sistematização pretendida pela norma federal nacional concederá maior segurança e estabilidade jurídica às atividades empresariais, às entidades de defesa do consumidor, às associações educacionais, ao Ministérios Público e ao próprio cidadão. Entretanto, o tema não é tão simples e deve ser analisado caso a caso.
A título exemplificativo, vamos citar alguns casos de incompatibilidade da norma regional anterior com a norma federal nacional geral e, portanto, suspensas em sua eficácia:
(1) O §2º, art. 2º da lei do Estado de São Paulo n.º 7.844/92[7] dispõe: “A Carteira de Identificação Estudantil será válida em todo o Estado de São Paulo, perdendo a sua validade apenas quando da expedição de nova carteira no ano letivo seguinte”. O citado §2º do art. 2º da lei não estipula prazo certo para o fim da validade da carteira de identificação estudantil, afirmando que apenas ocorrerá no ano letivo seguinte após a expedição de nova identificação.
Entretanto, a redação do §2º, art. 2º da lei paulista é contrária a regra federal nacional geral e está suspensa, pois o §6º, art. 1º da lei n.º 12.933/13 dispõe que “A Carteira de Identificação Estudantil (CIE) será válida da data de sua expedição até o dia 31 de março do ano subsequente”, corroborado pelo art. 3º, §2º, inciso V do decreto 8.537/15.
Isso porque a validade da carteira de identificação estudantil é norma que demanda aplicação federativa uniforme, já que regula a produção dos efeitos do documento em âmbito nacional, o qual poderá ser utilizado pelo beneficiado em outros entes federados.
(2) O §2º, art. 2º da lei do Estado do Rio de Janeiro n.º 2.519/96, alterada pela lei n.º 4.816/06 positiva que “Na falta de ingresso de meia-entrada, o ingresso comum deverá ser colocado à venda no valor de meia-entrada, para os estudantes beneficiados pela presente Lei”[8].
Ocorre que o art. 2º, §10 da lei n.º 12.933/13, e seu respectivo decreto, impõem apenas a reserva de 40% do total de ingressos para o benefício da meia-entrada, os quais esgotados só poderão ser adquiridos pelo valor integral.
Portanto, o §2º, art. 2º da lei estadual está suspenso, pois o quantitativo de ingressos a ser disponibilizado é norma que impõe uma determinada conduta de modo uniforme a todas as empresas, concedendo a previsibilidade para o planejamento econômico-jurídico, e permite aos beneficiários a exigência do cumprimento de seus direitos.
(3) O art. 1º da lei do Distrito Federal n.º 3.520/05[9] dispõe que fica “assegurado o pagamento da metade do valor efetivamente cobrado, ainda que praticado a título promocional, ou de eventual desconto para ingresso em casas de diversão, boates, casas de espetáculos, praças esportivas, carnavais, carnavais fora de época, bailes e outras festas de cunho popular, ao estudante devidamente matriculado e frequente em instituição de ensino público ou particular do Distrito Federal ou da União, na conformidade da presente Lei”. (grifo nosso)
Todavia, a lei n.º 12.933/13, em seu §1º do art. 1º, corroborado pelos §§1º e 2º do art. 7º do decreto n.º 8.537/15, asseveram que o benefício não será cumulativo com quaisquer outras promoções e convênios, estando suspenso o caput do art. 1º da lei distrital.
A definição sobre qual o valor incidirá o benefício é, igualmente, norma impositiva que demanda aplicação uniforme em âmbito nacional, admitindo certas condutas pelos organizadores do evento e esclarece aos beneficiários os seus direitos, concedendo-lhes segurança jurídica.
(4) Por outro lado, a lei do Estado do Espirito Santo n.º 7.737/2004[10] instituiu a meia-entrada aos doadores de sangue regular, declarada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 3.512/ES. Esta lei estadual permanecerá válida e eficaz, aplicando-se, no que couber, a norma nacional geral, como a disponibilização para a meia-entrada de 40% do total de ingressos do evento. Isso porque não há qualquer incompatibilidade entre a norma estadual específica e a norma geral, sendo um aperfeiçoamento da legislação nacional.
Na prática, os operadores do direito deverão analisar a legislação regional e local à luz da norma federal nacional e das regras de conflito positivadas pela Constituição de 1988.
Desta forma, quais seriam os mecanismos jurisdicionais para a tutela dos direitos de uma empresa de eventos autuada pelo Poder Público em razão de suposta violação da norma regional ou local com a aplicabilidade suspensa? Imaginemos que o Procon do Estado do Rio de Janeiro, com base no §2º, art. 2º de lei estadual n.º 2.519/96, autue determinada empresa exigindo-lhe a disponibilização dos ingressos comuns no valor de meia-entrada, mesmo após esgotados os 40% destinados ao benefício. O que a empresa poderá fazer para impedir a incidência de sanção administrativa e manter a venda dos demais ingressos pelo preço normal?
No caso, entendemos que deverá ser impetrado mandado de segurança, com pedido de medida liminar, contra o ato estatal inconstitucional lastreado em dispositivo de lei regional com eficácia suspensa, violando a norma positivada no §4º, art. 24 da CRFB/88. Neste sentido é a jurisprudência dos Tribunais de Justiça do Estado de Minas Gerais[11], do Estado de São Paulo[12], por exemplo, e do Superior Tribunal de Justiça[13].