Resumo:Este artigo visa analisar a resposta do Tribunal Superior Eleitoral à consulta nº 20.887 - elaborada por Jean Wyllys - a respeito da possibilidade de implantação da modalidade de financiamento coletivo (crowdfunding) no contexto eleitoral brasileiro. De fato, será apresentada uma alternativa de financiamento de campanha baseada na teoria dos 3Cs (Custo, Conectividade e Concordância) e o que será necessário para a implantação eficaz na legislação eleitoral nacional. O financiamento coletivo cresce nas demais democracias do mundo e, no Brasil, ainda engatinha, portanto exige das cortes jurídicas um pensamento inovador e livre das amarras do pensamento tradicional.
Palavras-chave: Crowdfunding. Crowdsourcing. Consulta.
Introdução
Adla Youssef Bourdoukan[1], cientista política da Universidade de São Paulo (USP), afirma que um modelo adequado de financiamento político para um determinado país pode não ser o melhor para outro. Ao longo da história das democracias contemporâneas, a adoção de determinado financiamento focou-se em três modelos: privado de forma exclusiva, misto (público e privado) e matching funds[2]. Não há consenso entre as democracias modernas quanto à adoção de determinado financiamento político, ou qual deles é o melhor para afastar práticas ilícitas (corrupção). Para comprovar essa tese, observa-se países que adotam teto máximo para os gastos com campanhas eleitorais (Reino Unido, Portugal, Espanha, Argentina e México); outros não autorizam as doações de empresas com finalidade lucrativa (Estados Unidos, México e Israel), e também aqueles que impedem doações feitas por associações sindicais ou patronais, como o próprio Brasil.
No Brasil, o financiamento privado sempre foi adotado, associado a um financiamento público, exceto no período militar (1964-1985), quando esse modelo de doações de pessoas jurídicas foi prontamente excluído do ordenamento. Chama-se esse tipo de financiamento de misto, ou seja, aquele que os recursos vêm tanto do setor privado quanto do setor público.
A discussão sobre o melhor modelo de financiamento de campanhas eleitorais trava-se a partir do momento que se vincula a adoção de um modelo à corrupção da máquina pública – questão essa que se tornou relevante a partir do início da década de 1990. A questão do financiamento dos partidos transferiu nos últimos anos para o centro da agenda política em vários países e regiões do mundo, como afirma Fogg[3] (2003, p. 169-178).
Especificamente, no Brasil, a arrecadação total das candidaturas ao longo dos anos ultrapassou cifras estratosféricas, atingindo somente no segundo turno das eleições presidenciais de 2014 a marca de 800 milhões de reais, valor este, superior em duas vezes ao mesmo período das eleições presidenciais de 2010. Foi preponderante para este aumento a influência do poder econômico na estrutura partidária, parlamentar e do próprio governo, pois grande parte das doações eram de pessoas jurídicas.
A partir dessa constatação, iniciou-se uma discussão no Brasil sobre a ameaça da democracia brasileira pela contaminação do poder econômico, uma vez que democracia e dinheiro não podem coexistir sem que haja tensão eles. Desta maneira, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4650, discute sobre o futuro do financiamento eleitoral, optando pela desintoxicação eleitoral, proibindo as doações de pessoas jurídicas no processo político-eleitoral. Segundo os próprios requerentes da ação, a relação entre eleições e o poder econômico é uma “mistura tóxica”[4].
Uma vez bloqueada as doações de pessoas jurídicas – principal financiadora das campanhas eleitorais atuais – como as eleições brasileiras serão financiadas?. A possível solução estaria nas mãos da abertura eficiente do chamado crowdfunding[5] (espécie de crowdsourcing). Fenômeno relativamente novo – porém com excelentes resultados, principalmente nas eleições americanas de Barack Obama em 2008 - designando uma prática de financiamento coletivo pela qual uma pessoa física ou jurídica arrecada recursos de forma amplamente pulverizada (doações de menor vulto), em geral valendo de plataformas na internet (social medias), a fim de financiar algum tipo de projeto.
O Tribunal Superior Eleitoral não tem enxergado essa tendência com bons olhos, pois respondendo a Consulta nº 20.887[6], proposta pelo deputado federal Jean Wyllys (PSol-RJ), decidiu que não é possível arrecadar recursos de campanha por meio de páginas na internet de financiamento coletivo (FC).
A partir desse introito, discutiremos nesse artigo: (i) a incongruência da justificativa dada pelo Tribunal Superior Eleitoral, com base na própria legislação eleitoral vigente; (ii) argumentos pró e contra do crowdfunding na política; (iii) alternativas desse modelo de financiamento coletivo aplicado ao contexto político nacional.
Crowdsourcing e Crowdfunding: diferenças conceituais
Primeiramente, precisamos diferenciar crowdsourcing de crowdfunding. A expressão crowdsourcing foi utilizada pela primeira vez por Jeff Howe e Mark Robbinson em junho de 2006 na revista Wired Magazine (Howe, 2008). Conceitualmente, crowdsourcing ocorre quando uma empresa com fins lucrativos terceiriza tarefas específicas, por meio da internet, para a fabricação ou a venda de seu produto ao público geral[7].
Para Estellés-Arolas e Gonzáles (2012), Crowdsourcing é:
(…) a type of participative online activity in which an individual, an institution, a non-profit organization, or company proposes to a group of individuals of varying knowledge, heterogeneity, and number, via a flexible open call, the voluntary undertaking of a task. The undertaking of the task, of variable complexity and modularity, and in which the crowd should participate bringing their work, money, knowledge and/or experience, always entails mutual benefit.” (ESTELLÉSAROLAS e GONZÁLEZ, 2012, pp. 197)
No entanto, crowdsourcing não é especificamente uma estratégica una, mas sim um termo mais amplo que engloba uma variedade de abordagens comum aspecto em comum, todos eles dependendo da contribuição do público para acontecer. Encontra-se na literatura quatro categorias básicas de crowdsourcing: (i) a inteligência coletiva, a (ii) criação pelo público, (iii) preferências do público e o (iv) financiamento coletivo (ou o crowdfunding) (HOWE, 2008). Sendo assim, o conceito de crowdfunding encontra a sua raiz no conceito mais amplo de crowdsourcing, que se refere ao uso do público para obter ideias, feedback, soluções para problemas e o aprimoramento de atividades empresariais.
De acordo com Howe[8] (2009), alguns motivos provocaram a ascensão do crowdsourcing no mundo:
Quatro desdobramentos criaram um terreno fértil para o surgimento do crowdsourcing. O nascimento de uma classe amadora, acompanhado pela criação de um modo de produção – software de código aberto – que fornece inspiração e direcionamento prático. A proliferação da internet e de ferramentas baratas deram aos consumidores um poder antes restrito às empresas providas de vastos recursos financeiros. Mas foi a evolução das comunidades online, com capacidade de organizar pessoas de modo eficiente (...) que transformou os três primeiros fenômenos em uma força irrevogável.
O foco deste trabalho estará para a categoria do financiamento coletivo (crowdfunding). O Financiamento coletivo (FC) é uma ferramenta que tem como pilares centrais a construção e o fortalecimento da rede, a transparência e a autonomia. Um modelo de financiamento que objetiva concretizar projetos variados, podendo ser cultural, emergencial (para ajudar regiões atingidas por desastres), pessoal, ambiental, entre outros[9].
O conceito de crowdfunding - crowd que, em inglês, significa “multidão”; e funding, que significa “financiamento”-, possui como objetivo arrecadar dinheiro de um número grande de pessoas, por meio da internet, para concretizar um determinado projeto, no qual cada indivíduo fornecerá uma quantia pequena do total ambicionado[10]. O intuito é que várias pessoas contribuam com o valor que podem para viabilizar algo que não seria possível individualmente. Portanto, fazer MAIS com MENOS.
Segundo Ordanini (2009) é uma iniciativa realizada para que pessoas consigam dinheiro para realizar um projeto através da arrecadação de pequenas e médias quantias de várias outras pessoas. A partir do crowdfunding, o dono do projeto ou da ideia atrairá somente aqueles indivíduos mais interessados em seu projeto. Portanto, as pessoas que contribuem para que um projeto aconteça estão se autoescolhendo, contribuindo para uma relação mais rica entre empresa e cliente. O que importa é a confiança entre as partes. O contato é percebido como uma relação entre pares e não uma relação profissional.
Destacam Schwienbacher e Larralde[11] (2010), as pessoas não apoiam projetos de crowdfunding porque são obrigadas, elas apoiam porque querem, é uma participação voluntária[12].
Cabe citar nesse artigo a existência de quatro modelos de crowdfunding: o baseado em recompensas (reward based), em doações (donation based), os pequenos empréstimos (lending based) e o de compra de ações de uma empresa nascente (equity)[13].
O objetivo deste trabalho é associar esse modelo de financiamento coletivo às possibilidades de inserção na política. E quando fala-se em política através de financiamento coletivo, historicamente o crowdfunding surge na política norte-americana em 1885 quando Joseph Pulitzer através do seu Jornal The World levantou fundos suficientes para a construção do pedestal da Estátua da Liberdade[14]. Após mais de 100 anos, Barack Obama revoluciona o sistema de financiamento coletivo, pois através de sua página na internet angaria mais de 200 milhões de dólares oriundos de mais de 2 milhões de pequenos doadores (micro-donations[15]). A campanha de Barack Obama teve uma influência da campanha de Howard Dean em 2004, portanto muitos players de Dean participaram da campanha de Obama posteriormente[16].
O modelo de financiamento coletivo adotado na campanha de Obama em 2008 estimulou não somente o número de micro-donations em alta escala, mas também influenciou o crescimento da atividade midiática, como afirma Alexander[17]:
The Obama campaign was able to both have a huge number of volunteers in a traditional sense, but also to spark a creative interest in a big crowd of online activists, creating blogposts, videos and even fan-art sold on internet auctions.
Häyhtiö and Rinne[18] (2007) afirmam que as ações individuais dos políticos terão atenção especial nesse tipo de financiamento, uma vez que suas ações serão baseadas na própria identidade, hobbies e interesses pessoais, causando, portanto, uma maior reflexão dos atores políticos.
Esse modelo, a partir das eleições americanas, tem sido alvo de inúmeros elogios e críticas. Elogios, pois poderá estimular grupos de doadores a acompanhar a campanha dos seus candidatos; o número de voluntários aumentará e o próprio candidato conseguirá espalhar a imagem nas redes sociais. Críticas, uma vez que os países que adotarem essa modalidade de financiamento deverão adequar suas legislações eleitorais.
Podemos trazer a relevância do estudo do financiamento coletivo aplicado ao contexto eleitoral brasileiro. Primeiramente, discutiremos como o órgão máximo da Justiça Eleitoral (TSE) tem entendido essa modalidade de financiamento (FC) e quais as justificadas dadas pela negativa a esse modelo.
Crowdfunding no Brasil: Consulta 20.887 ao Tribunal Superior Eleitoral
A instância máxima da Justiça Eleitoral Brasileira – Tribunal Superior Eleitoral – é competente para responder consultas elaboradas em tese por autoridade com jurisdição federal ou órgão nacional de partido político[19]. Jean Wylls, consulente e deputado federal, elaborou o seguinte questionamento à corte:
O financiamento coletivo consiste na obtenção de capital para iniciativas de interesse coletivo através da agregação de múltiplas fontes de financiamento, em geral pessoas físicas interessadas na iniciativa. Traduz-se por ações na Internet (websites) com o objetivo de arrecadar dinheiro para diversos fins. Destarte, indaga: 1- Considerando a jurisprudência deste Tribunal Superior Eleitoral, bem como a legislação eleitoral vigente, a arrecadação de recursos através de websites de financiamento coletivo mostra-se lícita no que tange às campanhas eleitorais? 2- Tendo em vista que o financiamento coletivo prevê a figura de um organizador, que é o responsável pelo repasse dos recursos arrecadados ao destinatário final, como seria operacionalizada a emissão de recibos eleitorais? É permitida a emissão de somente um único recibo em nome do organizador, ou são exigidos tantos recibos quantos os participantes do financiamento coletivo e em nome destes? 3- Permite-se a divulgação do financiamento coletivo? Se sim, por quais meios de comunicação e de que forma?
Em relação ao primeiro questionamento, a corte, utiliza-se dos dispositivos da Resolução TSE nº 23.406/2014, asseverando que não é permitida a utilização de websites de financiamento coletivo na campanha eleitoral em domínio que não os próprios dos candidatos, comitês financeiros (termo excluído pela Lei 13.165/2015) e partidos. Quanto ao segundo questionamento, ressaltou a necessidade de que sejam emitidos recibos individualizados, à medida que forem ocorrendo doações por meio de mecanismo criado especialmente para este fim na página de internet criada pelo candidato, partido político ou comitê financeiro. Por fim, no que concerne ao questionamento terceiro, pode-se diferenciar a divulgação do método de arrecadação e do resultado da arrecadação.
O Tribunal Superior Eleitoral nega a possibilidade de uso do financiamento coletivo como alternativa para o processo eleitoral brasileiro e justifica com base em um tripé: (i) impossibilidade fática-jurídica de arrecadação de recursos intermediado por terceiros; (ii) não gratuidade do serviço de financiamento coletivo e (iii) possibilidade de recompensa (troca de favores) pelas doações feitas.
Todos os argumentos de negativa dados pelo TSE cabem uma análise mais aprofundada. O primeiro argumento da corte refere-se à impossibilidade jurídica de arrecadação de recursos tendo terceiros como intermediários. O artigo que embasa tal postura da corte é o previsto na Lei das Eleições (Lei 9.504/1997), Art. 23, § 4º:
Art. 23, § 4º As doações de recursos financeiros somente poderão ser efetuadas na conta mencionada no art. 22 desta Lei por meio de:
I - cheques cruzados e nominais ou transferência eletrônica de depósitos;
II - depósitos em espécie devidamente identificados até o limite fixado no inciso I do § 1o deste artigo.
III - mecanismo disponível em sítio do candidato, partido ou coligação na internet, permitindo inclusive o uso de cartão de crédito, e que deverá atender aos seguintes requisitos:
a) identificação do doador;
b) emissão obrigatória de recibo eleitoral para cada doação realizada.
Observando o inciso III, concluímos que a legislação eleitoral somente autoriza doações através de mecanismo disponíveis nos sites do próprio candidato, partido ou coligação, no entanto para que essa doação seja lícita deverá obedecer a alguns requisitos: ser identificado o doador e emitido obrigatoriamente um recibo eleitoral para cada doação realizada. A legislação, portanto, não figura terceiros na relação eleitor-candidato, porém ela própria autoriza que as doações sejam realizadas através de cartões de crédito. Aqui está a primeira incoerência, pois quando se fala em intermediários na relação lojista-consumidor o cartão de crédito possui gateways[20], adquirentes, bandeiras e emissores. Como, então, a corte veda que tenhamos meios de doações em sites de terceiros, mas permite em contrapartida que elas possam ser realizadas por cartões de crédito?
O segundo questionamento, também negado, versa sobre a necessidade da figura de um organizador para a emissão dos recibos eleitorais, haja vista que se trata de um terceiro que intermediaria as doações realizadas. As técnicas e serviços de financiamento coletivo envolvem a figura de um organizador, ou seja, uma pessoa - jurídica ou física - que é responsável pela arrecadação e posterior repasse dos valores recebidos ao financiado (partido, coligação ou candidato). Tais serviços podem ser realizados gratuitamente, mas, geralmente, são remunerados em percentuais relevantes.
Vamos à segunda incoerência. O artigo 26 da Lei das Eleições determina os chamados gastos eleitorais, e permite que sejam utilizados para propaganda e publicidade direta ou indireta, por qualquer meio de divulgação, destinada a conquistar votos (inciso II) e para custos com a criação e inclusão de sítios na internet (XV). Dessa feita, o Tribunal Superior Eleitoral permite que valores arrecadados em campanhas sejam utilizados para a criação e inclusão de sites na Internet, mas veda a figura de um intermediário que repassaria os valores doados ao destino final. O artigo 57-B trata das possíveis modalidades de propaganda na internet e uma delas é por meio de blogs, redes sociais, sítios de mensagens instantâneas e assemelhados, cujo conteúdo seja gerado ou editado por candidatos, partidos ou coligações ou de iniciativa de qualquer pessoa natural. A pessoa natural, aqui colocada, nada mais que seria um intermediário entre o candidato, partido ou coligação com o eleitorado. A figura do intermediário está, portanto, distorcida, segundo entendimento da corte. Veda-se que haja intermediário nas doações, mas permite-se que haja “pessoas naturais” responsáveis por gerar o conteúdo dos sites.
O terceiro questionamento aborda a divulgação do método de arrecadação e do resultado de arrecadação das doações realizadas mediante financiamento coletivo. Em relação à divulgação do método de arrecadação, o Tribunal Superior Eleitoral deixou assente que deve ficar restrita ao mecanismo próprio a ser disponibilizado por candidatos e partidos políticos. Aqui não há incongruências nas respostas dadas pela corte eleitoral. Quanto ao resultado da arrecadação, como já imaginado, deverá ser público, pois ressalvados os sigilos impostos pela legislação vigente, os processos de prestação de contas são públicos e podem ser consultados, após autorização da Justiça Eleitoral, por qualquer interessado, que poderá obter cópia de suas peças e documentos, respondendo pelos respectivos custos de reprodução e pela utilização que deles fizer, desde que as referidas consultas não obstruam os trabalhos de análise das respectivas contas.
A justificativa do Tribunal Superior Eleitoral de que as doações eleitorais devem ser revestidas da maior transparência possível, não torna a modalidade de financiamento coletivo inócua, mas sim apenas afasta do ordenamento jurídico eleitoral brasileiro uma inovação. A emissão de recibos eleitorais – que caberia ao intermediário do FC – não deixaria de ser fiscalizada pela Justiça Eleitoral, caso a mesma quisesse. De fato, seria mais complexo e trabalhoso, porém usar como argumentos a não transparência das doações é trocar “seis” por “meia dúzia”, como diz o ditado popular.
Analisada a consulta elaborada pelo deputado federal Jean Wyllys, passaremos agora a discutir sobre os argumentos favoráveis a essa modalidade de financiamento coletivo.