RESUMO
Após longos anos de debate e de uma produção legiferante de normas ambientais das mais diversas espécies, verificar-se-á que os avanços em relação à proteção ambiental carecem da criação de instrumentos mais eficazes ao combate deste mal. Diante da imperiosa necessidade de se criar ferramentas hábeis a frear a destruição ambiental, demonstrar-se-á a possibilidade de se utilizar da extrafiscalidade das normas tributárias como ferramenta capaz de induzir e direcionar os comportamentos dos agentes que se utilizam dos recursos não renováveis, e assim obter deles atitudes ecologicamente responsáveis e conscientes. O presente estudo buscará demonstrar, por meio de pesquisa eminentemente bibliográfica, que a utilização das normas tributárias, notadamente a partir da sua função extrafiscal, poderá auxiliar o poder público e a coletividade no intento de fomentar o desenvolvimento sustentável e resguardar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, citando-se, com base em exemplos extraídos da doutrina, alguns dos tipos de tributos que poderão ser utilizados para esse fim.
Palavras-chave:1. Meio ambiente. 2. Tributos. 3. Direito tributário ambiental. 4. Desenvolvimento sustentável. 5. Extrafiscalidade.
1. INTRODUÇÃO
A população urbana cresce diariamente, a Administração Pública não consegue acompanhar e oferecer a par e passo a necessária estrutura para esse crescimento, assim, a qualidade de vida encontra-se diariamente ameaçada e, o meio ambiente, por sua vez, paga a conta de um crescimento irresponsável e desordenado.
Entre os principais temas das agendas dos países por todo o mundo, está o desafio de conseguir implementar o desenvolvimento e o crescimento de forma sustentável. Esse tem sido, atualmente, o cerne da preocupação de grande parte dos governantes e da população mundial.
Diante de tais constatações, faz-se imperativo que medidas de urgência sejam tomadas no sentido de auxiliar o desenvolvimento sustentável.
Após longos anos de intenso debate e da produção diversificada de espécies normativas para proteger o meio ambiente, propôs-se a utilização de um instrumento de intervenção econômica e social capaz de atingir tal fim.
Surgia, então, a possibilidade da tributação figurar como ferramenta para auxiliar o Poder Público, em todas as esferas da Federação, no intento de fomentar o desenvolvimento sustentável. A utilização desse mecanismo para o caso ora proposto, todavia, ver-se-á tem função distinta da que normalmente se destina, cuja finalidade é meramente arrecadatória, visa, de outra banda, atingir o comportamento tanto dos particulares como dos segmentos empresariais e governamentais, induzindo-os, por meio da imposição da exação, à adoção de comportamentos que se coadunam com o desenvolvimento consciente e ecologicamente equilibrado, em detrimento de políticas que objetivam somente o desenvolvimento a qualquer custo, como se o meio ambiente fosse inesgotável. Isso é o que se denomina de função extrafiscal dos tributos.
Mas não é só pela imposição da exação que o Administrador Público pode incentivar o desenvolvimento aliado à sustentabilidade, os benefícios fiscais também servem de incentivo para tal intento.
Para comprovar a possibilidade de se utilizar das normas tributárias como instrumento fomentador de boas práticas para realizar o desenvolvimento consciente e ecologicamente correto, o presente trabalho propõe, inicialmente, uma breve exposição a respeito da importância hodierna do bem meio ambiente, e o status de direito transindividual que acabou por atingir.
A ideia de desenvolvimento sustentável é imprescindível para a elucidação deste estudo, portanto, de um breve apanhado de lições doutrinárias buscar-se-á traçar a acepção para esta locução.
Em seguida, far-se-á uma exposição a respeito do caráter extrafiscal dos tributos, apresentando-se, na oportunidade, a forma como esse expediente pode ser empregado em prol da proteção do meio ambiente.
Para concluir, serão apresentados alguns exemplos práticos de tributos que podem auxiliar na promoção do desenvolvimento sustentável.
2. MEIO AMBIENTE SADIO E EQUILIBRADO COMO DIREITO FUNDAMENTAL
Com o passar dos anos, dos séculos, o direito lapida-se, amolda-se, modifica-se, movimenta-se, em decorrência, preponderantemente, do dinamismo das relações presentes no seio da sociedade. Assim, em virtude das mudanças provocadas pela dinâmica das relações sociais, direitos podem adquirir supremacia em detrimento de outros direitos.
Atualmente, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado tem despontado como um novo direito, um direito de terceira geração, ou, ainda, um direito de interesse difuso, de titularidade coletiva.
Bobbio (2004, p. 84) prenunciara a característica do direito ao meio ambiente como direito do homem, quando afirmou estar surgindo, através dos movimentos ecológicos, um direito da natureza a ser respeitada ou não explorada, onde as palavras “respeito” e “exploração” são exatamente as mesmas usadas tradicionalmente na definição e justificação dos direitos do homem.
O filósofo Bobbio erigiu ainda o direito de viver num ambiente equilibrado e sadio, como o mais importante dos direitos de terceira geração:
Ao lado dos direitos sociais, que foram chamados de direitos de segunda geração, emergiram hoje os chamados direitos de terceira geração, que constituem uma categoria, para dizer a verdade, ainda excessivamente heterogênea e vaga, o que nos impede de compreender do que efetivamente se trata. O mais importante deles é o reivindicado pelos movimentos ecológicos: o direito de viver num ambiente não poluído (BOBBIO, 2004, p. 25).
No Brasil a proteção ao meio ambiente foi guindada ao seu patamar mais elevado com a promulgação da Constituição Federal de 1988 que, por meio do seu artigo 225, proclamou que:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988).
Segundo Emin et al. (2005, p. 135) a característica metaindividual desse direito fica muito clara quando, no caput do artigo 225, o legislador fez uso da expressão “todos” para designar o sujeito desse direito.
Saliba (2005, p. 44) festeja o advento da Constituição da República de 1988 por entender que o preceptivo do prefalado artigo 225 reconheceu que o bem ambiental não se insere nas categorias de bem público nem de bem privado, uma vez que transcende o indivíduo sem constituir interesse público, tratando-se, em verdade, de um interesse transindividual.
A ilação, portanto, é que da regra estampada no artigo 225 da Carta Magna brota o bem fundamental meio ambiente, cuja característica primordial é a de transcender a particularidade dos indivíduos, uma vez que a “todos” foi outorgado esse direito, e que ainda tem como marca indelével a tutela da vida em todas as suas formas.
Para Machado (2005), o meio ambiente está umbilicalmente ligado à qualidade de vida e à saúde dos seres humanos, pois não basta viver ou conservar a vida, é preciso que os elementos do ambiente em que se vive ofereçam aos indivíduos boas condições para sua formação e vivência.
Em reforço, reproduz-se o pensar de Saliba:
O meio ambiente ecologicamente equilibrado é uma garantia reconhecida constitucionalmente, é sem sombra de dúvida alguma um Direito fundamental que deve ser amplamente prestado para a manutenção da dignidade da pessoa humana, considerada aqui em seu sentido difuso (2005, p. 103).
Destarte, por ser o desenvolvimento econômico essencial à manutenção da vida humana assim como o bem ambiental também o é, o desafio então é conjugar, de forma sustentável, o progresso econômico sem descurar da proteção à dignidade da pessoa humana e ao meio ambiente, pois, como visto, o bem ambiental está intimamente ligado à condição do ser humano.
3. ACEPÇÃO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Como é cediço, os recursos naturais não são inesgotáveis, assim como também é sabido que gerações futuras habitarão o mesmo espaço que hoje habitamos, o Planeta Terra. Diante desse fato, é imprescindível que a utilização dos recursos não renováveis aconteça de forma consciente, ressalvando-se, entrementes, que a estagnação do desenvolvimento é também prejudicial, pois é necessário prover os meios de subsistência da grande massa populacional que habita o planeta. É preciso, portanto, estabelecer a harmonia entre o desenvolvimento e a preservação ambiental.
Da dicotomia entre desenvolvimento econômico e preservação do meio ambiente, surge a necessidade de se construir um novo modelo desenvolvimentista, denominado de desenvolvimento sustentável, cuja acepção faz-se imprescindível para compreensão do presente estudo.
A acepção ora proposta tem início no princípio do desenvolvimento sustentável, o qual se encontra cristalizado no artigo 225 da Constituição Federal de 1988, mais precisamente na parte que impõe “[...] ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo (meio ambiente) e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 1988).
Nessa vereda, Fiorillo (2005) ressalta a substancialidade do princípio reportado, salientando que o desenvolvimento é sem sombra de dúvida importante para sociedade, porém, segundo o autor, parâmetros hão de ser traçados para que esse desenvolvimento não empurre o planeta para o caos ambiental, isto é, desenvolvimento e preservação ambiental devem coexistir, de modo que um não anule o outro.
Ponderosos, nesse propósito, os ensinamentos de Freitas:
Trata-se do princípio constitucional que determina, independentemente de regulamentação legal, com eficácia imediata, a responsabilidade do Estado e da sociedade pela concretização solidária do desenvolvimento material e imaterial, socialmente inclusivo, durável e equânime, ambientalmente limpo, inovador, ético e eficiente, no intuito de assegurar, preferencialmente de modo preventivo e precavido, no presente e no futuro, o direito ao bem-estar físico, psíquico e espiritual, em consonância homeostática com o bem de todos (2011, p. 40-41).
Do Relatório denominado Nosso Futuro Comum, produzido pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, é possível extrair o conceito de desenvolvimento sustentável, que é descrito como “aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das gerações futuras atenderem suas próprias necessidades” (1991, p. 46).
Vê-se, pois, que a intenção não é extirpar a sociedade do desenvolvimento, mas fazê-lo caminhar paralelamente com a preservação ambiental, evitando assim, o risco de privar as futuras gerações do acesso aos recursos naturais, pois estagnação do desenvolvimento é tão prejudicial quanto a degradação ambiental.
4. A EXTRAFISCALIDADE DOS TRIBUTOS COMO FORMA DE AUXILIAR E FOMENTAR O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Sabe-se que o Estado, na sua mais ampla acepção, tem o dever de regular as relações da vida em sociedade, seja evitando e solucionando conflitos, ou promovendo e gerindo políticas públicas de desenvolvimento e de infraestrutura, o que, certamente, só é viabilizado mediante a disponibilidade de recursos.
Diante da necessidade de auferir recursos para a efetivação dessas atividades, a tributação despontou como meio financeiro imprescindível à viabilidade da atuação estatal.
Para tanto, a Carta Magna do Brasil, no seu artigo 145 e incisos, garantiu:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas (BRASIL, 1988).
Bottallo, ao discorrer sobre as funções do tributo, vaticina:
Dentro do sistema da economia de mercado, eles são, na verdade, os mais importantes meios de que as pessoas políticas dispõem para obter os recursos de que necessitam. Esta função arrecadatória é a que se convenciona denominar fiscalidade (2002, p. 57).
Domingues (2007, p. 47) perfilha desse entendimento, afirmando, em resumo, que a imposição tradicional tem como finalidade exclusiva a arrecadação de recursos financeiros para prover o custeio dos serviços públicos.
Não obstante os tributos, a rigor, possuam função eminentemente arrecadatória, cuja finalidade é a de financiar as atividades acima reportadas, paralelamente ao plano da fiscalidade, tem-se admitido a função extrafiscal dos tributos.
Carvalho, em breves palavras, bem resume a possibilidade dos tributos ostentarem tanto o caráter fiscal como extrafiscal:
Há tributos que se prestam, admiravelmente, para a introdução de expedientes extrafiscais. Outros, no entanto, inclinam-se mais ao setor da fiscalidade. Não existe, porém, entidade tributária que se possa dizer pura, no sentido de realizar tão só a fiscalidade, ou, unicamente, a extrafiscalidade. Os dois objetivos convivem, harmônicos, na mesma figura impositiva, sendo apenas lícito verificar que, por vezes, um prodomina sobre o outro (2012, p. 291).
A extrafiscalidade brota quando, ao manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos, o ente público responsável pela imposição da exação almeja atingir objetivos distintos dos meramente arrecadatórios, ou seja, a partir da análise da legislação de regência de um tributo, imprime-se traços no sentido de prestigiar certos acontecimentos de relevo social, como, por exemplo, quando o legislador dispensa tratamento menos gravoso ao contribuinte, com vistas a obter um comportamento direcionado (CARVALHO, 2012, p. 290).
Modé (2007, p. 70) trata a extrafiscalidade como “mecanismo de indução”, através do qual o Estado conduz os agentes econômicos a um comportamento que na sua visão é desejavel, utilizando para tanto, os instrumentos de intervenção em consonância com as leis que regem o funcionamento dos mercados.
Shoueri (2005, p. 235) adverte que, em meio as ferramentas que possui à disposição para atingir tal preceito, dispõe o constituinte da opção de inserir na lei tributária normas de indução, que incentivem ou desestimulem o comportamento desejado.
Dentro desse contexto, pode-se afirmar que os instrumentos tributários para fins não arrecadatórios são utilizados com o escopo de modelar o comportamento do contribuinte e, assim, direcioná-los à realização de comportamentos ou práticas que representem benefícios à sociedade.
Mas não é só pela imposição da exação que o legislador pode compelir o contribuinte a adotar condutas que entenda adequadas, a sutileza de conceder benefícios fiscais também serve de incentivo para tal intento.
Nesse desiderato, percucientes as lições de Carrazza quando assinala que:
há muito se percebeu que a lei tributária é melhor obedecida quando, em lugar de determinar condutas, vale-se do meio mais sutil de influenciá-las, outorgando aos contribuintes subvenções, isenções, créditos presumidos, bonificações etc. Com tal artifício, as pessoas ficam com a sensação de que são livres para conduzir seus negócios, e tendem a fazer o que delas a Nação espera (2011, p. 754).
Visto no que consiste e como se dá o instituto da extrafiscalidade, passa-se a análise de sua aplicação no âmbito ambiental, suas formas de implementação, finalidades e sugestões pertinentes à utilização deste instrumento como forma de controlar o comportamento humano frente ao meio ambiente.
A extrafiscalidade no que tange à matéria ambiental pode, de acordo com Costa (2005, p. 321), ser efetivada “mediante a instituição e graduação de tributos, a concessão de isenções e outros incentivos fiscais, como a possibilidade de dedução de despesas efetuadas pelos contribuintes referentes a recursos empregados na preservação do meio ambiente”.
Peixoto (2002, p. 490), por sua vez, entende que a tributação ambiental pode ser conceituada como “o emprego de instrumentos tributários para orientar o comportamento dos contribuintes a proteção do meio ambiente, bem como para gerar os recursos necessários a prestação de serviços públicos de natureza ambiental”.
Já para Domingues (2007, p. 288), a tributação ambiental caracteriza-se por seu caráter regulatório ou extrafiscal, que deve ser considerado instrumento de política ambiental, indutora de comportamentos ambientalmente amistosos.
Amatucci (apud SCHOUERI, 2005, p. 252-253), visando exemplificar o vasto campo de oportunidades de emprego de normas tributárias indutoras em matéria ambiental, traça uma linha cronológica da produção de um bem, mostrando que estas normas podem ser inseridas, tanto no aspecto material da hipótese de incidência do tributo quanto em outros momentos. Um dos exemplos citados pelo referido autor refere à tributação do próprio ciclo produtivo, o que, segundo ele, conduziria os produtores a empregarem tecnologias menos poluidoras.
Amatucci defende, ademais, a tributação gradativa em relação aos bens cujo uso provoca danos ambientais. Nesse desiderato, o autor lança mão ainda da utilização dos tributos gradativos tomando por base o descarte dos produtos. Ressalta, nessa extensão, a possibilidade de se tributar de forma diferenciada os produtos cuja eliminação possa causar danos ao meio ambiente, como por exemplo, os que não são biodegradáveis. Por fim, referindo-se ao instituto do incentivo fiscal, propugna o favorecimento da produção com a isenção de impostos sobre operações relativas à produção ou circulação de bens que auxiliem no combate à degradação ambiental, tais como os filtros antipoluentes.
A utilização da tributação da forma como pretendida por Amatucci, encontra o necessário esteio no artigo 170, inciso VI, da Constituição da República Federativa do Brasil que, dentre os princípios a serem observados pela atividade econômica, elegeu “a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação” (BRASIL, 1988).
Ao tratar da questão, Domingues (2007, p. 51) apregoa que o contribuinte deve ser tributado na medida em que busca atenuar os níveis de agressão ao meio ambiente, ressaltando, para tanto, que a progressividade tributária constitui ferramenta indispensável nessa missão extrafiscal.
A seletividade também é muito valiosa para atingir esse desiderato, pois quando se trata da extrafiscalidade tributária na defesa do meio ambiente, esse expediente pode ser utilizado, por exemplo, para aplicar diferentes alíquotas ao tributo incidente sobre produtos industrializados, sopesando-se, para tanto, a finalidade a que se destina o produto e a durabilidade, bem como os recursos e os meios empregados na fabricação. Nessa linha, o legislador tem se valido largamente, no campo tributário, da alíquota zero, que, a bem da verdade, gera os mesmo efeitos da isenção tributária, uma vez que impossibilita o surgimento da obrigação tributária (BOTTALLO, 2002, p. 63-64).
Nunes bem sintetiza o objetivo que se almeja com a tributação ambiental:
A ação tributária ativa a que ora se alude é o incremento e cobrança de tributos que visem inibir os avanços da produção sobre o meio ambiente sem controle adequado, os quais têm gerado um quadro desolador de destruição e desigualdade social, já que os ganhos da produção não conseguem ser repartidos de modo justo dentro das regras inerentes ao mercado. As perdas sociais com um meio ambiente poluído, por sua vez, soa repartidas entre todos (2005, p. 120).
Em arremate, infere-se que a nobre e, porque não dizer, eficaz intenção do constituinte em introduzir no ordenamento tributário brasileiro normas extrafiscais que induzam, na sua abrangente aplicação, o contribuinte a se comportar e manter uma salutar relação entre a sua atividade econômica e o meio ambiente, pode, em breve espaço de tempo, surtir efeitos benéficos ao meio ambiente. Em outras palavras, isso significa que a utilização de normas indutoras também pode ser utilizada como instrumento capaz de alcançar o almejado direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, garantido pelo artigo 225 da Constituição Federal.
5. EXEMPLOS DE TRIBUTOS QUE PODEM SER UTILIZADOS NO AUXÍLIO E NA PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
No intento de fazer o desenvolvimento econômico caminhar paralelamente com a preservação ambiental, surge, então, a possibilidade da tributação figurar como ferramenta para auxiliar o Poder Público em todas as esferas da Federação, e assim propiciar e fomentar o desenvolvimento sustentável. Nestes casos, no entanto, a sua função seria diversa da forma como normalmente é utilizada – mero instrumento arrecadatório. Por meio da sua função extrafiscal, os tributos podem ser utilizados como meio para atingir o comportamento tanto dos particulares como dos segmentos empresariais e governamentais, induzindo-os, por meio da imposição da exação – ou isentando-os da sua cobrança –, à adoção de comportamentos que se coadunam com o desenvolvimento consciente e ecologicamente equilibrado, em detrimento de práticas que objetivam somente o desenvolvimento a qualquer custo.
Previamente estabelecido o conceito de desenvolvimento sustentável e delineada a possibilidade de se fazer uso da extrafiscalidade das normas tributárias para induzir os agentes que exploram os recursos naturais a adotarem comportamentos ecologicamente conscientes, passa-se, então, a citar exemplos práticos de tributos que eminentemente volvem-se para esse fim, o de tutelar e proteger o meio ambiente.
Antes, contudo, faz-se mister apresentar o princípio do poluidor-pagador, cujo significado para a pesquisa em testilha é imprescindível, não por ser um tipo de preceito jurídico que auxilia na qualificação de um pretenso cidadão como contribuinte ambiental, mas exatamente pelo fato de ser um instrumento dentro do campo econômico que pode auxiliar sobremaneira na tutela ambiental, considerando inclusive, para tanto, a utilização das normas de direito tributário (SALIBA, 2005, p. 236).
Princípio de origem econômica, surgiu para intervir e regular a degradação descomensurada, atribuindo ou imputando aos agentes poluidores, a responsabilidade de integrar o valor das medidas de proteção ambiental nos seus custos de produção (DOMINGUES, 2007, p. 25).
Cumpre salientar, ademais, que o princípio vertente tem o intuito não só de impor um ônus pela degradação gerada, mas principalmente fazer com que o agressor pague pela usurpação de um bem de titularidade difusa, pois não é justo que um indivíduo, ou até mesmo um grupo de indivíduos, se aproprie de um bem coletivo, dele usufrua os lucros, e deixe que a reparação ou os ônus da degradação sejam sustentados pela coletividade (ANTUNES, 2005).
Afirma-se, portanto, que o objetivo a ser alcançado por meio do princípio do poluidor-pagador não é o de permitir a degradação ou a poluição mediante uma paga, e tampouco buscar compensação aos danos causados, mas, sim, prevenir e reparar o dano, fazendo com que os agressores assumam esse ônus.
Segundo Domingues (2007, p. 31), juridicamente, o princípio do poluidor-pagador concretiza-se tanto através do licenciamento administrativo, da imposição de multas, da determinação de limpeza ou recuperação ambiental, como também pela imposição de tributos – ponto este que interessa ao estudo em apreço.
Pois bem, visto que o princípio do poluidor-pagador pode ser concretizado inclusive pela cobrança de tributos, calha trazer à baila alguns exemplos de tributos que no seu bojo buscam proteger o meio ambiente.
Por oportuno, importa destacar, previamente, a opinião de Ferraz no que se refere à política fiscal ambientalmente orientada no Brasil:
A melhor opção para uma política fiscal ambientalmente orientada é a adoção de tributos que internalizem o custo ambiental dos produtos, com necessária vinculação do produto da arrecadação a essa tarefa.
Sua flexibilidade, própria de um instrumento de mercado, tem a virtude de ser tão ágil quanto qualquer evento econômico, sendo portanto adequada ao tratamento de uma questão econômica.
Sua permanência, por compor o preço, tem a efetividade que a regulação e fiscalização não tem (2005, p. 351).
Primeiramente, aborda-se as taxas que, como cediço, têm o seu fato gerador no exercício regular do poder de polícia, ou na utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição – art. 77 do CTN (BRASIL, 1966).
Em matéria de direito tributário ambiental, as taxas podem ser exigidas em função da atividade de fiscalização ambiental assim como pela prestação obrigatória de serviços de caráter ambiental (FERRAZ, 2005, p. 351).
Apesar das dificuldades em editar leis para criar taxas ambientais, dado que muitas das vezes a espécie tributária em questão ostenta feições de impostos, o Distrito de Fernando de Noronha vem com sucesso cobrando taxa de preservação ambiental desde 1989, por meio da Lei n. 10.430, com alterações promovidas pela Lei n. 11.305/95 (FERREIRA e FIORILLO, 2009, p. 122). Neste caso, os valores cobrados – base de cálculo – referem-se aos dias de permanência do turista/visitante no arquipélago, seguindo a progressividade de uma tabela.
Consoante as disposições legais, a aludida taxa é destinada a garantir a manutenção das condições ambientais e ecológicas, incidindo sobre o trânsito e a permanência de pessoas na área de abrangência do Distrito, e tem como fato gerador a utilização, efetiva ou potencial, por parte dos visitantes, da infraestrutura física implantada no arquipélago e do acesso e fruição do patrimônio natural e histórico (FERREIRA e FIORILLO, 2009, p. 123).
Este é um exemplo de utilização de espécie tributária para promoção do desenvolvimento sustentável do turismo.
Por sua vez, sabe-se que a contribuição de melhoria é uma espécie do gênero tributo (artigo 5° do CTN), cuja característica principal é a cobrança em razão de obra pública da qual resulte valoração de imóvel (BRASIL, 1966).
A contribuição de melhoria, segundo ensina Ferraz, também é passível de ser utilizada em prol do meio ambiente e, consequentemente, do fomento ao desenvolvimento sustentável:
O Poder Público, ao decidir criar áreas de preservação ambiental, como praças, parques e reservas, particularmente junto a aglomerações urbanas: a) avaliaria a área e suas redondezas, como manda a lei relativa à contribuição de melhoria; b) exigiria a contribuição correspondente à valorização dos imóveis circunvizinhos à área de preservação (obra pública); c) indenizaria o proprietário do imóvel sobre o qual a preservação obrigatória, pelo valor real do imóvel, com os recursos advindos dessa arrecadação; d) teria condições de arcar com novas desapropriações semelhantes. Também a utilização da contribuição de melhoria como tributo ambientalmente orientado traza possibilidades infindáveis. Não se trata aqui de induzir comportamentos mas de viabilizar economicamente, e com justiça fiscal, a efetivação de políticas públicas ambientais (2005, p. 351-352).
Utilizando-se dessa espécie tributária, o administrador público pode promover, inclusive com a participação financeira dos contribuintes que, em razão das obras de melhoria, auferiram a valorização dos seus respectivos imóveis, o desenvolvimento ordenado da cidade, o que também se traduz na preservação do meio ambiente urbanístico.
Ainda a respeito do meio ambiente urbanístico, calha tratar da aplicação do IPTU que, consoante dicção do artigo 32 do Código Tributário Nacional, é o imposto de competência dos Municípios, que recai sobre a propriedade predial e territorial urbana e tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, localizado na zona urbana do Município (BRASIL, 1966).
No desiderato de fazer com que a propriedade urbana cumpra adequadamente sua função social, estabeleceu o legislador constituinte nos artigos 156, § 1º, inciso II, e 182, § 4º, inciso II, da Constituição Federal:
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
(...)
§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:
(...)
II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.
(...)
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
(...)
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
(...)
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo (...) (BRASIL, 1988).
Segundo Saliba (2005, p. 292) o IPTU também serve para tutelar o meio ambiente no que diz respeito à função social da propriedade, quando a Constituição da República autoriza a fixação de alíquotas diferenciadas de acordo com a localização e o uso do imóvel. Para o autor, isso é um claro exemplo de que este imposto pode ser utilizado de maneira interventiva para auxiliar no desenvolvimento da política urbana, já que o efetivo exercício da função social da cidade é que vai garantir o bem estar dos seus munícipes.
Peixoto, reconhecendo a possibilidade de se utilizar do caráter extrafiscal do tributo em comento para incentivar o desenvolvimento saudável do meio ambiente urbanístico afirma:
A função social da propriedade urbana, além de atender as exigências constantes em lei municipal que tenha instituído o “Plano Diretor”, deverá ter aproveitamento racional e adequado, inclusive quanto aos recursos naturais e preservação do meio ambiente assegurando assim, o bem-estar de todos (2002, p. 200).
Logo, a inobservância dos aspectos que condizem com o cumprimento da função social da propriedade urbana, autoriza o poder público a aplicar a progressividade das alíquotas do IPTU em desfavor do proprietário ou possuidor que se mantiver inerte em realizar esse fim.
O ITR, outro tributo cujo fato gerador recai sobre a propriedade, há muito vem sendo utilizado no sentido de preservar o meio ambiente. Ferreira e Fiorillo (2009, p. 114) fazem alusão à aplicação desse tributo da forma como proposto na Lei n. 9.393/96, cujas disposições permitem a exclusão da base de cálculo do referido imposto as áreas de floresta nativa ou ainda das áreas consideradas pela legislação como de preservação permanente.
A aplicação do ISS para o fim em questão, conforme defende Saliba (2005, p. 292), deve contar com a imposição de alíquotas reduzidas quando os serviços prestados estiverem ligados ao meio ambiente, dando o autor como exemplo, o ecoturismo.
Na seara de incidência do IPI, extrai-se da regra insculpida no artigo 153, § 3º, I, da Constituição Federal, que suas alíquotas poderão ser diferenciadas conforme a essencialidade dos produtos – seletividade (BRASIL, 1988).
Para Carrazza (2011, P. 756), ao estabelecer esse critério de diferenciação, o legislador ordinário poderia, nos casos de incidência do IPI, fixar alíquotas maiores para os produtos supérfluos, enquanto para os produtos industrializados que ostentam essencialidade e aliaram ao seu processo de fabricação tecnologias ecologicamente corretas, a tributação deveria ao menos ser aplicada com alíquotas mínimas, senão com isenção.
O critério de seletividade, de igual sorte, também pode ser aplicado ao ICMS, conforme propugna Saliba (2005, p. 290), dada a semelhança entre os tributos. Nesse caso a circulação de mercadorias que não sejam consideradas supérfluas e que no seu processo de fabricação utilizaram mecanismos ecologicamente corretos deveriam ser taxadas com alíquotas reduzidas.
Ferreira e Fiorillo (2009, p. 115-117) perfilham desse entendimento e admitem que o ICMS é tributo próprio ao fomento de atividades voltadas à preservação do meio ambiente natural. Porém, dão mais ênfase ao ICMS Ecológico ou Ambiental. Em linhas gerais, explica-se no que consiste o ICMS Ecológico: como sabido, nos termos do art. 158, inciso IV e parágrafo único, e inciso I e II, da Constituição Federal, os Estados devem repassar aos Municípios parte dos valores arrecadados com o ICMS. Esse repasse sofreria alteração para maior, na medida em que os Municípios comprovassem a existência ou criação de unidades de conservação ambientais, reservas ecológicas, parques estaduais, mananciais de abastecimento, coleta seletiva de lixo, saneamento ambiental, preservação do patrimônio histórico local entre outros.
No que diz respeito à tributação ambientalmente orientada com aplicação no âmbito do Imposto de Renda, a legislação pertinente autoriza o abatimento de determinados investimentos, no caso aqueles considerados como de interesse social, tal como o reflorestamento, justamente com o fito de estimular a formação de reservas florestais no Brasil (CARVALHO, 2012, p. 291).
Esses são alguns dos exemplos de tributos aplicados em prol do meio ambiente, porém o rol não se exaure aqui, as normas estão postas, logo, cabe ao legislador usar da criatividade para reinterpretá-las e aplicá-las na propositura de práticas que importem, ao menos, em solução de parte da equação desenvolvimento econômico em compasso com a proteção do meio ambiente equilibrado.
CONCLUSÕES
A proposição do presente estudo é demonstrar, que diante da premente necessidade de resguardar e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, é necessário criar novos instrumentos para tal intento.
Após expor a opinião de alguns doutrinadores no sentido de caracterizar o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado como direito fundamental, procurou-se comprovar, então, que a tributação, principalmente pela sua função extrafiscal, pode servir como ferramenta para auxiliar o Poder Público na finalidade de fomentar o desenvolvimento sustentável.
Por conseguinte, verificou-se que a extrafiscalidade é um instrumento eficaz nesse intento pois, aplicada de maneira de inteligente, é capaz de induzir o comportamento dos agentes para condutas ambientalmente responsáveis.
Como visto, o que se pretende com a tributação ambiental, notadamente em razão da plena aplicação do princípio do poluidor-pagador é, além de conduzir o poluidor a um comportamento não gravoso ou menos gravoso ao meio ambiente, contemplar, outrossim, por meio da redução de alíquotas ou incentivos fiscais, aqueles que adotam condutas ambientalmente responsáveis, como, por exemplo, beneficiando os particulares que fazem o uso da propriedade urbana atendendo sua função social ou da propriedade rural preservando áreas nativas; ou incentivando os produtores que utilizam tecnologias ecologicamente corretas no fabrico; ou até mesmo o poder público, como é o caso dos Municípios que gozam do benefício de auferir porções maiores da receita do ICMS Ecológico, quando promovam a proteção de áreas verdes ou implementam políticas para o desenvolvimento sustentável. Em contrapartida, evidentemente, onera-se aqueles que possuem um comportamento indesejado.
Calha frisar, por fim, que os exemplos de tributos aplicados em prol do meio ambiente não se exaurem naqueles expostos no trabalho em apreço, as normas tributárias estão postas, cabe ao legislador usar da criatividade para reinterpretá-las e aplicá-las com o escopo de atingir práticas que importem, ao menos, em solução de parte da equação: desenvolvimento econômico versus proteção do meio ambiente equilibrado.
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