Conclusões: A inaplicabilidade prática da desapropriação para reforma urbana.
O advento do Estatuto da Cidade, indubitavelmente, trouxe avanços nunca antes alcançados no Direito Urbanístico Brasileiro, o qual desde a Constituição Federal de 1988 clamava por mais destaque e regulamentação adequada. De fato, tanto os institutos inéditos, como aqueles já constantes do Texto Constitucional, visam a conformar a estrutura hoje existente nas grandes cidades ao planejamento e à ordenação do solo urbano, reduzindo os entraves causados por problemas como déficit habitacional e a conseqüente favelização, além de questões referentes à infra-estrutura e ao meio ambiente.
É certo, também, que dentre os meios de que dispõe hoje o Poder Público para implementação de sua política urbana, o procedimento expropriatório é o mais drástico, porquanto impõe ao particular a efetiva perda de seu bem. Porém, diante de casos como a necessidade premente de regularização populacional e o combate à acumulação de bens com fins meramente especulativos, além das hipóteses de simples ordenação urbana, a desapropriação será, claramente, o instrumento mais eficaz a serviço do efetivo cumprimento da função social da propriedade urbana. Mesmo em países onde a política urbana é bastante desenvolvida, como na Espanha, o instituto da desapropriação tem importância crucial para a conformação da propriedade privada ao planejamento urbano.
No entanto, não obstante os avanços efetuados pelo Estatuto da Cidade, o regime da desapropriação para reforma urbanística existente atualmente, restringe consideravelmente sua aplicabilidade aos casos concretos de descumprimento da função social da propriedade urbana.
Um primeiro entrave a sua utilização consubstancia-se na necessidade de prévia produção legislativa e de adoção de procedimento preliminar, quanto à obrigação de apresentação de projeto e posterior imposição do IPTU progressivo. De fato, verifica-se que, antes de se utilizar da desapropriação em comento, o Município deverá editar plano diretor e, depois, lei específica determinando o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios. Deverá, então, notificar o proprietário para apresentar projeto em até um ano e, depois, aguardar outros dois anos para o início das obras. Desatendida a obrigação dentro desses prazos, deverá impor a cobrança do IPTU progressivo no tempo por, no mínimo, cinco anos. Só então, restando ainda inerte o proprietário, poderá o ente municipal efetuar a desapropriação do bem.
Maria Sylvia Zanella Di PIETRO, verificando tal situação, critica-a, afirmando que "sem considerar os prazos para aprovação do plano diretor e da lei específica, os demais prazos previstos no Estatuto da Cidade estão a indicar que o decreto de desapropriação não poderá ser expedido antes do transcurso de aproximadamente oito anos" [63].
Outro obstáculo à sua aplicação reside no fato de que o Constituinte vinculou a emissão de títulos da dívida pública municipal à prévia autorização do Senado Federal e este, por sua vez, editou a Resolução n.º 78, de 01/07/1998, que vedou aos Municípios a emissão de títulos da dívida pública, salvo para financiamento do principal de suas obrigações existentes representadas por essa espécie de título, até dezembro de 2010. Assim, os Municípios estão impossibilitados de emitir títulos para a finalidade da desapropriação por pelo menos sete anos [64].
De tudo que foi demonstrado e comentado nesse trabalho, verifica-se que só o tempo dirá se a desapropriação para reforma urbana será efetivamente adotada pelos adminstradores municipais como parte de implementação do planejamento urbano instituído pelo plano diretor.
A princípio, somente após o transcurso de aproximadamente 10 anos poderemos nos deparar com algum caso de desapropriação por descumprimento da função social da propriedade privada. Tal previsão é, de fato, lamentável, tendo em vista o papel que esse instituto poderia apresentar na solução dos problemas habitacionais enfrentados hoje por todas as grandes cidades brasileiras.
No entanto, é imprescindível, ainda, uma maior regulamentação do instituto com vistas a inibir administradores inescrupulosos de utilizarem-se da desapropriação como forma de retaliação política, ou mesmo como instrumento para privilegiar seus apaziguados.
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Notas
1 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 32.
2 SILVA, José Afonso da. Op. cit. p. 359.
3 "Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (...) § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais." (Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).
4 Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001.
5 "Art. 8ºDecorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública. § 1º Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano. § 2º O valor real da indenização: I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2º do art. 5º desta Lei; II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios. § 3º Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos. § 4º O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público. § 5º O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório. § 6º Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5º as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5º desta Lei.
6 SALLES, José Carlos de Moraes. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência. 4. ed., São Paulo: RT, 2000 p. 82. A esse respeito acrescenta ainda o mesmo autor: "em determinada época da vida de um povo, a propriedade privada é tida como condição indispensável ao progresso social; noutra, submetido esse mesmo povo aos influxos de um novo sistema econômico e político (como o socialismo, por exemplo), passa o direito de propriedade a ser limitado ou até suprimido, encarado como obstáculo que emperra a produção e impede a justa distribuição da riqueza".(SALLES, José Carlos de Moraes, ob cit., p. 87).
7 Acerca da natureza absoluta ou não do direito de propriedade na Roma Antiga, conferir SALLES, op. cit., p. 61.
8 SUNDFELD, Carlos Ari. "Função social da propriedade". In DALLARI, Adilson Abreu; FIGUEIREDO, Lúcia Valle (coord.). Temas de Direito Urbanístico. V. 1, São Paulo: RT, 1987, p. 04.
9 DUGUIT, Leon. Las Transformaciones generales del Derecho privado desde el Código de Napoleón. Trad. Carlos G. Posada. 2. ed. Madrid: Beltran, 1920, p. 37.
10 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 12. ed., São Paulo: Malheiros, 1996, p. 273.
11 "Art 113 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: [...] 17) É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija, ressalvado o direito à indenização ulterior."
12 "Art 157 - A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios: I - liberdade de iniciativa; II - valorização do trabalho como condição da dignidade humana; III - função social da propriedade; IV - harmonia e solidariedade entre os fatores de produção; V - desenvolvimento econômico; VI - repressão ao abuso do poder econômico, caracterizado pelo domínio dos mercados, a eliminação da concorrência e o aumento arbitrário dos lucros."
13 "Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores."
14 "Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. [...] § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor." (Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).
15 FERNÁNDEZ, Antonio Carceller. Introducción al Derecho Urbanístico. 3. ed., Madrid: Tecnos, 1997, p.38.
16 Na verdade, o urbanismo transcende os limites estritos do Município, pois, conforme nos ensina Hely Lopes Meirelles, "[...] prescreve impõe normas de desenvolvimento, de funcionalidade, de conforto e de estética da cidade, e planifica suas adjacências, racionalizando o uso do solo, ordenando o traçado urbano, coordenando o sistema viário e controlando as construções que vão compor o agregado humano, a urbe". MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 12. ed., São Paulo: Malheiros, 2001, p. 483.
17 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 491.
18 SUNDFELD, Carlos Ari. Desapropriação. SÃO PAULO: RT, 1990
19 LAUBÉ, Vitor Rolf. Desapropriação Urbanística. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 29, n. 114, p. 205/229, abr./jun. 1992, p.227.
20 COSTA, Regina Helena. "O Estatuto da Cidade e os novos instrumentos da política urbana". Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 24, n. 51, jul./dez . 2001, p. 81.
21 COSTA, Regina Helena. Ob. Cit., p. 87.
22 Note-se que, conforme dispõe o art. 156, § 1º, I, da CF/88, o IPTU pode apresentar alíquotas progressivas também em razão do valor do imóvel, com o que não se confunde a progressividade prevista no art. 182, §4º , II, do Texto Constitucional. Aquele preceito autoriza o aumento da alíquota em função do aumento da base de cálculo do imposto (progressividade fiscal), enquanto que este artigo em comento disciplina a progressividade em função do tempo, como sanção pelo descumprimento da função social da propriedade urbana (progressividade extra-fiscal).
23 Os dispositivos contidos nos §§ 1º e 2º do art. 7º do Estatuto têm gerado certa discussão doutrinária posto que alguns, como Maria Helena Costa (Instrumentos Tributários para a Implementação da Política Urbana. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (coord.). Estatuto da Cidade: Comentários à Lei Federal 10.257/2001, São Paulo: Malheiros, 2003, p. 111) sustentam o caráter confiscatório de uma alíquota de 15%, bem como da manutenção por prazo superior a 5 anos dessa alíquota máxima. Há autores, porém, que fundamentando-se no caráter sancionatório e na função extrafiscal do IPTU nesse caso, entendem-no perfeitamente constitucional. Nesse sentido, ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Comentários: arts. 4º. a 8.º. In: MEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando dias Menezes de (coord.). Estatuto da Cidade: Lei 10.257, de 10.07.2001: Comentários. São Paulo: RT, 2002, p. 63.
24 Acerca da caracterização dos conceitos de necessidade ou utilidade públicas e interesse social, consulte-se MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 735.
25 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit., p. 735.
26 ENTERRÍA, Eduardo García; e FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Cuarta Edicion, Madrid: Civitas, 1996, p. 339-340.
27 ENTERRÍA, Eduardo García; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, op. cit., p. 340.
28 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 12. ed., São Paulo: Malheiros, 1996, p. 749.
29 Acerca da diferenciação entre desapropriação comum e desapropriação-sanção, consultar MELLO, Celso Antônio Bandeira de, op. cit., p.735.
30 NOBRE JR., Edílson Pereira. Desapropriação para fins de reforma urbana. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 39, n. 156, out./dez. 2002, p. 83.
31 NOBRE JR., Edílson Pereira, op. cit., p. 84.
32 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, 7. ed., São Paulo: Saraiva, 2002, p. 654.
33 NOBRE JR., Edílson Pereira, op. cit., p. 84.
34 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro, 2 ed. rev.e atual., São Paulo: Malheiros, 1997, p. 358.
35 ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Comentários: arts. 4º. a 8.º. In: MEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando dias Menezes de (coord.). Estatuto da Cidade: Lei 10.257, de 10.07.2001: Comentários. São Paulo: RT, 2002, p. 69.
36 BEZNOS, Clóvis. Desapropriação em Nome da Política Urbana. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (coord.). Estatuto da Cidade: Comentários à Lei Federal 10.257/2001, São Paulo: Malheiros, 2003, p. 130.
37 COSTA, Regina Helena. "O Estatuto da Cidade e os novos instrumentos da política urbana". In Revista de Direito Imobiliário, São Paulo, v. 24, n. 51, jul./dez. 2001, p. 94.
38 BEZNOS, Clóvis, op. cit., p. 126.
39 BEZNOS, Clóvis, op. cit., p. 129.
40 Nesse sentido, NOBRE JR., Edílson Pereira, op. cit., p. 84.
41 Sobre esta questão afirma Regis Fernandes de OLIVEIRA que "as parcelas vencidas e caso não resgatadas pelo Poder Público, evidentemente que adquirem poder liberatório, pelo só não pagamento no tempo" ( OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Comentários ao Estatuto da Cidade. São Paulo: RT, 2002, p. 49). No entanto, trata-se de matéria controvertida na jurisprudência, cujo deslinde dependerá de cada caso.
42 Op. cit., p. 85. Porém, adverte o referido autor: "Havendo, no entanto, omissão legal nesse sentido, forçosa a incidência do art. 29 do Decreto-lei 3.365/41, na condição de norma genérica a disciplinar a matéria, estabelecendo que a imissão definitiva na posse, juntamente com a transcrição no registro imobiliário, somente ocorrerá com o pagamento da indenização, ou consignação de seu preço."
43 BEZNOS, Clóvis, op. cit., p. 132.
44 BEZNOS, Clóvis, op. cit., p. 133.
45 NOBRE JR., Edílson Pereira, op. cit., p. 85.
46 NOBRE JR., Edílson Pereira, op. cit., p. 86.
47 No sistema espanhol o valor da indenização não é o valor de mercado. Consoante ensina García de ENTERRÍA, "la base de cálculo es, pues, siempre el valor fiscal [...], como para el valor urbanístico (aplicable al suelo urbanizable una vez urbanizado y adquirido, por lo tanto, po sus titulares el derecho al aprovechamiento urbanístico), que se fijará por aplicación al aprovechamiento adquirido del valor básico unitario de repercusión establecido por la Administración tributaria para cada polígono, corregido en función de la concreta situación de los terrenos dentro de éste (art. 53). (ENTERRÍA, Eduardo García; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, op. cit. P. 350.
48 Ainda a esse respeito, interessante é a lição de Fernando Dias Menezes de Almeida, para quem o inciso I, ao dispor que o valor da indenização "refletirá o valor da base de cálculo do IPTU", quis apenas sugerir um parâmetro. Segundo ele, "isso significa que o valor da indenização levará em consideração o valor da base de cálculo do IPTU; e não que o valor da indenização será o mesmo que o valor da base de cálculo do IPTU". (ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de, op. cit., p. 73.)
49 BEZNOS, Clóvis, op. cit., p. 134.
50 ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de, op. cit., 74.
51 Nesse sentido, conferir ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de, op. cit., 75 e NOBRE JÚNIOR, Edílson Pereira, op. cit., p. 86. Em sentido contrário, entendendo inconstitucional a exclusão dos lucros cessantes do valor da indenização, BEZNOS, Clóvis, op. cit., p. 134.
52MELLO, Celso Antônio Bandeira de, op. cit., p. 729.
53 BEZNOS, Clóvis, op. cit., p. 135.
54 NOBRE JR., Edílson Pereira, op. cit., p. 87.
55 ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de, op. cit., p. 78.
56 NOBRE JR., Edílson Pereira, op. cit., p. 88.
57 BEZNOS, Clóvis, op. cit., p. 135.
58 MELLO, Celso Antonio Bandeira de, op. cit., p. 760.
59 ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de, op. cit., p. 79.
60 NOBRE JR., Edílson Pereira, op. cit., p. 88.
61 Nesse sentido, MELLO, Celso Antônio Bandeira de, op. cit., p. 771.
62 No mesmo sentido, NOBRE JR., Edílson Pereira, op. cit., p. 84. Em sentido diverso, entendo que deve ser aplicável o procedimento ordinário em face do art. 271 do Código de Processo Civil (BEZNOS, Clóvis, op. cit., p. 135).
63 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 16. ed., São Paulo: Atlas, 2003, p. 155.
64 A esse respeito, conferir BEZNOS, Clóvis, op. cit., p. 131.