3. A propriedade e o MST.
3.1 Breve histórico do Instituto.
Desde Roma havia uma preocupação dos seres humanos em garantir e dar segurança às suas terras através de um meio legal. Ao direito foi dada a tarefa de criar um instituto que convergia uma série de direitos aos donos de terras. Garantir a propriedade ao dono significava lhe dar tranqüilidade no exercício dos seus direitos, de usar, fruir, dispor e reivindicar a coisa, com a tutela do César e a assistência do exército para sua defesa. É claro que quem acumulava propriedades era o César que em nome de Roma detinha todo o território e a elite que o circundava, escrivães, militares, entre outros [13]. Os escravos e o povo de Roma pouco ou nada tinham. Na História oriental o semelhante ocorria, mas de forma particular.
Com a vitória dos bárbaros a antiguidade se extingue e o mundo se fecha na Idade Média. Os feudos eram propriedade dos senhores e os vassalos seus subalternos, submetiam pessoas aos trabalhos em benefício destes. Produziam e uma boa parte iria para as mãos do Senhor, proprietário do feudo em troca de moradia e da posse de sua casa, desde que honrassem suas obrigações.
A necessidade de um controle social mais eficaz que mantivesse essa ordem de funcionamento fez com que os senhores instituíssem a religião e passassem a aceitar os domínios da Igreja que na Baixa Idade Média era dona das terras na Europa. Os dez por cento obrigatórios proporcionaram o enriquecimento da Igreja Medieval que passou a comprar propriedades.
No fim da Idade Média as relações entre Igreja, Rei e Nobreza novamente modificavam a estrutura social. Fechados em seus castelos continuavam a viver dos impostos advindos do trabalho do povo. Em seguida o período das grandes navegações. O desenvolvimento do comércio fez surgir na França os burgos e uma nova classe: a burguesia. Comerciantes que se especializaram em trazer as especiarias do oriente que complementavam o cardápio, mais a vinda de conhecimentos sobre a cerâmica antes desconhecida marcaram a passagem da burguesia neste período da história. A burguesia passou a contestar o Absolutismo e a partir das idéias iluministas e da Independência dos Estados Unidos, após cem anos de discussões derrubou o Rei e a Nobreza na Revolução.
Após a Revolução Francesa, a propriedade passa a ter novos donos: O Estado Francês e os comerciantes. Estes últimos após conterem os ânimos populares com a criação da polícia, onde gente do povo continha o próprio povo que os ajudaram na Revolução e com a consagração formal da Carta dos Direitos do Homem e do Cidadão passavam a buscar seu principal objetivo com a utilização da propriedade: os ganhos com o comércio.
A Revolução Industrial na Inglaterra proporcionou com a maior produção um novo aumento no comércio. Para os Ingleses a propriedade serviu para alcançar os objetivos dos comerciantes de algodão e industriais que alavancaram as primeiras industrias têxteis.
O Mestre ORLANDO GOMES [14] caracteriza a história em três grandes momentos: No sistema Romano prevalecia o caráter individualista; na propriedade medieval há a ocorrência de proprietários, onde o titular do domínio eminente concede o direito de utilização econômica do bem (domínio útil) e recebe em troca, serviços ou rendas. No regime capitalista há a exaltação da concepção individualista. Mas lembra o autor que desde algum tempo vem se desenvolvendo forte tendência para a estatização da propriedade.
Atualmente, EDUARDO TAKOAKA [15] entende que o individualismo é substituído pelo personalismo: "De um individualismo selvagem, acompanhado de uma exegese, que debuxava um fetichismo da lei exacerbado, passa-se à dignidade da pessoa humana, com importantes resultados práticos".
Sob a perspectiva brasileira têm-se claramente desde quinhentos anos atrás a existência de proprietários, nas figuras primeiramente dos índios que foram quase dizimados. Em seguida, os donatários que se fizeram donos com o uso do direito externo instituído utilizando-se de meios como a persuasão e o encantamento da sua chegada endeusada com seus metais apresentados aos indígenas.
Outros institutos como a herança e o casamento foram utilizados para garantir os laços de confiança com os novos familiares o que trouxe como conseqüência a perpetuação da propriedade para aquele rol de pessoas que ocupavam o ápice da pirâmide social.
As diferentes utilizações da terra ocorreram por necessidades comerciais. A variedade nas utilizações não afasta o caráter da propriedade e do exercício de seus direitos pelos proprietários. Dos donatários aos senhores de minas, engenhos de cana e café, até hoje os grandes proprietários são legitimados pelo direito real de propriedade, o que garante a perpetuação do domínio das grandes propriedades.
No outro pólo os não proprietários. Assim como na Europa haviam os vassalos, no Brasil, pelos mais variados motivos, de sobrevivência ou falta de outra perspectiva, mantiveram-se como contra-regras os índios, escravos, imigrantes que totalizavam a maioria da população.
Através do direito brasileiro a propriedade foi instituída. O antigo código civil de 1916 estabelecia quatro limitações para a aquisição da propriedade imóvel: Nos incisos I e IV do artigo 530 via transcrição do título de transferência e pelo direito hereditário. Estas duas formas mantiveram a propriedade nas mãos dos poucos proprietários e as transferiam segundo a vontade do particular. Nos incisos II e III ocorrem a acessão, onde por algum evento da natureza será mantido ao antigo proprietário a nova terra formada, salvo casos pontuais, e a usucapião.
Na usucapião a posse continuada por um lapso de tempo (entre dez e vinte anos) estabelecia a aquisição da propriedade por aquele que a ocupasse. Este critério objetivo restringe os casos da usucapião a um número irrisório frente à quantidade dos não proprietários.
Ainda sim, este critério é reforçado pelo STJ na súmula 119 quando estabelece o período de vinte anos para a prescrição da ação de desapropriação pelo proprietário. Já o STF complementa a lei na súmula 340 onde veda a usucapião para bens públicos.
Aqueles não proprietários possuem grandes limitações oriundas da própria lei para conseguirem adquirir uma propriedade. Os casos previstos no art. 589, de perda de propriedade imóvel por: alienação ou renúncia que dependem da transcrição de título pelo proprietário; abandono que também por um lapso de tempo (três anos para imóveis rurais e dez anos para urbanos) passam a ser de domínio do Estado, e por fim o perecimento do imóvel, juntos passam a limitar mais ainda as possibilidades de que um não proprietário possa vir a ser dono de um imóvel.
Mesmo com a existência do art. 590 que prevê a desapropriação por necessidade de utilidade pública se observa um dissenso na lei. Em um século em que as grandes propriedades na sua maioria possuem uma função de gerar riquezas para seus proprietários estes mais do que nunca buscam manter estas propriedades. Ao indenizar o proprietário e recolher para si a propriedade, o Estado não está redestinando para os não proprietários este bem. Pelo contrário, podem até estar enriquecendo os ex-proprietários.
Se foi assim durante todo o século vinte, em 1988 com a Constituição Federal algo se acrescentou na lei máxima para se mudar esta realidade. Primeiro, o disposto no art. 5º, caput e inciso XXII foi reforçado: a garantia da propriedade; Mas no inciso seguinte dispõe que a propriedade atenderá a sua função social, mantendo o entendimento do art. 157, II da Carta de 1967 [16].
A Magna Carta cumula à realização deste objetivo com a reforma agrária e a política agrícola nos artigos 186 e 187. Amplia a visão da desapropriação para interesse social no inciso XXIV do art. 5º. No inciso XXVI elenca que sobre a pequena propriedade rural a lei deve dispor sobre meios financiar o seu desenvolvimento.
Ao mesmo tempo em que dispõe sobre um capítulo acerca da política agrícola e fundiária, e da reforma agrária, estabelecendo no art. 184 a desapropriação do imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, traz no artigo seguinte a guarda da propriedade produtiva e da pequena e média propriedade rural.
No código civil de 2002, Lei 10.406/02, o legislador pátrio traz da constituição maior para a lei os dois casos de usucapião: a especial rural, advinda do art. 191 criando o art. 1239 e a especial urbana oriunda do art. 183 gerando o art. 1240 para somarem-se aos casos de usucapião extraordinária do art. 1238 e usucapião ordinária do art. 1242. Os lapsos temporais foram diminuídos para um período de cinco à quinze anos. Todavia, conserva-se o critério territorial para aquisição de pequena propriedade nos artigos 1239 e 1240.
3.2 Alcance do atual direito de propriedade.
O legislador reforça no art. 1228 do novo código civil que o proprietário deve seguir os princípios de direito [17]: Manter a finalidade econômica e social; Preservar o meio ambiente; Respeitar o direito alheio; Poderá ser privada a coisa por desapropriação de interesse público ou social, estando ainda sujeita à Usucapião coletiva.
SÍLVIO RODRIGUES [18] constata o objetivo que pretende o legislador com estes princípios: "Ao ver de Duguit, a propriedade não é um direito subjetivo do proprietário, mas a função social do detentor da riqueza. Assim sendo deve ele gerir a coisa, tendo em vista o seu melhor rendimento e no interesse de todos".
O proprietário figura como pólo ativo do exercício do direito de propriedade com a observância destes critérios de valores, mas o que não é óbvio é a omissão governamental quanto aos direitos dos não proprietários. A lei não assiste à estes, somente cuida dos protagonistas econômicos. O proprietário que cumpra os objetivos elencados em lei faz jus à propriedade que possui e dificilmente irá cedê-la para não proprietários.
Para constatação de que a perspectiva sobre os não proprietários não é uma novidade, evoca-se a antiga Teoria da obrigação passiva universal [19]. Por esta nota-se a existência do "sujeito passivo do direito de propriedade, por exemplo, são todas as pessoas do mundo, exceto o proprietário, que é o sujeito ativo. E a prestação devida pelos sujeitos passivos desta relação é puramente negativa – consiste em se abster de qualquer atitude que possa perturbar a posse pacífica que a lei quer assegurar ao proprietário".
Pensar em novas alternativas para que não proprietários adquiram a terra é meio para o atendimento econômico e social destes que figuram como parcela da população. TEPEDINO [20] observa que "a relevância, o emergir dos direitos dos omnes que colocou em crise a perspectiva proprietária clássica, encontram o aspecto da inserção do sujeito proprietário na sociedade".
Para tanto vem sendo intensamente sobrealimentada a função social da propriedade. Mas a pergunta a ser feita é quando a propriedade cumpre a sua função social. Em uma primeira análise da lei temos a aplicação de um conceito aparentemente extenso que deveria regular a propriedade, mas que deixa um grande espaço para diferentes interpretações [21].
A primeira é de que a propriedade cumpriria uma função quando utilizada pelos proprietários dispondo dos direitos e obrigações em lei. Porém o dono do título utilizando sua propriedade estaria cumprindo o objetivo social de que forma? Entendemos o social como algum valor agregado à população, à sociedade, à coletividade.
Um grande produtor rural estaria cumprindo sua função social ao gerar produtos que quando vendidos iriam lhe proporcionar um retorno financeiro? Ou estaria cumprindo uma função individual de benefício? Mais adiante percebemos um maior alcance da função social, quando fossem assistidos pela produção desta propriedade, um certo número de trabalhadores que cooperaram com a produção na própria propriedade. Ainda sim, percebemos os efeitos da função social desta propriedade a uma coletividade de consumidores, com poder aquisitivo, de uma certa localidade que consomem os produtos advindos desta.
Para GUSTAVO TEPEDINO [22] foi superado o entendimento de uma relação restrita entre sujeito e objeto. Prossegue entendendo que "a determinação do conteúdo da propriedade, ao contrário, dependerá de certos interesses extraproprietários. Tal conclusão oferece suporte teórico para a correta compreensão da função social da propriedade".
Todavia o que importa é o alcance da função social de tal propriedade. Esta quando tida como privada inculta os objetivos constatados pelo mestre ORLANDO GOMES [23]: "mais não serve do que para embelezar e esconder a substância da propriedade capitalística. É que legitima o lucro ao configurar a atividade do produtor de riqueza, do empresário, do capitalista, como exercício de uma profissão no interesse geral. Seu conteúdo essencial permanece intangível, assim aos seus componentes estruturais. A propriedade continua privada, isto é, exclusiva e transmissível livremente".
Sobre o tema, ANDRÉ GONDINHO [24] conclui acerca dos valores a serem alcançados na Magna Carta: "a constituição procedeu clara opção pelos valores existenciais que exprimem a idéia de dignidade humana, em superação do individualismo tão marcante em nosso ordenamento anterior a ela. Os interesses patrimoniais devem se adequar à nova realidade, pois a pessoa prevalece sobre qualquer valor.
Arremata o raciocínio TEPEDINO [25]: "a despeito, portanto, da disputa em torno do significado e da extensão da noção de função social, poder-se-ia assinalar, como patamar de relativo consenso, a capacidade do elemento funcional em alterar a estrutura do domínio, inserindo-se em seu profilo interno e atuando como critério de valoração do exercício do direito, o qual deverá ser direcionado para um "massimo sociale".
Já ANDRÉ FONTES [26], lembra que o Brasil é adepto da Teoria da Utilidade Social Mitigada, onde coexistem a utilidade social e a soberania, sendo que a primeira predomina sobre a segunda. Conclui que a propriedade precisa ser mais abrigo e produção e menos exclusão e especulação.
ORLANDO GOMES [27] agrega uma série de interesses que devem ser alcançados pela função social: da coletividade, os difusos e os sociais. Mas, quanto mais se estaria praticando a função social de uma propriedade? Exatamente quando o maior número de pessoas pudessem ser beneficiadas a praticá-la.
Segue o autor entendendo que "só o proprietário pode executar uma certa função social". Sendo assim, concluir-se-á que há muito que se fazer pela função social da propriedade, haja vista a existência do grande número de não proprietários.
Por fim arremata que "a propriedade do imóvel rural se exerce como uma função social quando fornece o bem estar dos seus proprietários e trabalhadores, mantém níveis satisfatórios de produtividade, assegura a conservação dos recursos naturais e observa a regulamentação legal do trabalho".
Longe de ter uma origem socialista como o próprio autor ressalta, a função social surge em meio ao mundo capitalista dando nova denominação e atribuições à propriedade: de que esta passe a ter a função social como mais um "incentivo a um determinado uso que se revele mais útil segundo o interesse social. Podendo-se portanto, falar em intervenções limitadoras e impulsionadoras".
É o Estado o responsável em atuar na propriedade pública e privada para concretizar o real alcance da função social: tornar o indivíduo um cidadão de direitos concretos.
GUSTAVO TEPEDINO [28] observa que se "por um lado, permanece viva ainda hoje a resistência à excessiva ingerência do Estado na economia, não se pode deixar de registrar certa dose de temor da doutrina em relação à publicização do direito privado. Por outro lado, alguns entrevêem na ordem econômica e social da Constituição com perfil corporativista e conservador. A garantia constitucional da propriedade privada representaria uma ameaça aos projetos de reforma social".
É neste impasse que se pretende a conversão dos não proprietários em proprietários, vista por EDUARDO KATAOKA [29], para este, a função social "torna-se um instrumento de realização de interesses não proprietários" e "passa a ser garantia de realização do grande princípio da dignidade da pessoa humana, agora central".
Desta forma visualizamos intervenções eficazes do Estado [30]tentando conciliar interesses de proprietários e não proprietários visando o real alcance da função social que é a valorização do ser humano.
3.3. O MST sob a perspectiva do Direito e da História.
O Movimento dos Sem Terra compreende a mobilização de agricultores que reivindicam o direito à terra, à uma propriedade onde possam viver e tirar seu sustento. Muitos de seus componentes são agricultores que trabalhavam nas terras de grandes proprietários ou possuíam pequenas propriedades e não tiveram suporte para mantê-las [31].
Historicamente figuram como não proprietários. São os descendentes dos índios, escravos, imigrantes e da população servidora dos grandes proprietários. Observou-se que a lei tem pouca repercussão prática para esta parcela da população que luta por uma propriedade. Não só porque não foram editadas leis, objetivando resultados de inserção social dos não proprietários com a aquisição de terras aliadas a um suporte agrícola, mas também pela falta de vontade política governamental que priorizasse o atendimento a sua população como um objetivo do Estado.
O Estado possui uma dívida com estes não proprietários. Gerencia a economia dando suporte e direitos aos grandes proprietários em detrimento da assistência à população não proprietária. Não se trata de devolver as terras aos reais proprietários que eram os índios, hoje representados por uma minoria de não proprietários, mas sim de se encontrar uma forma de viabilizar a propriedade àqueles desasistidos.
Como observa TEPEDINO [32]: "assim considerada, a propriedade (deixa de ser uma ameaça e) transforma-se em instrumento para a realização do projeto constitucional", onde "a disciplina da propriedade constitucional, a rigor, apresenta-se dirigida precipuamente, à compatibilidade de situação jurídica de propriedade em situações não proprietárias. De tal compatibilidade deriva (não já o conteúdo mínimo mas) o preciso conteúdo da (situação jurídica de) propriedade, inserida na relação concreta".
3.4 A reforma agrária como meio de desenvolvimento econômico e social.
Os objetivos da Reforma Agrária são nobres e de extrema importância para o país. Porém, necessita de vontade política para que seja realizada. Ou seja, o Estado deve tomar para si que a reforma agrária deve se tornar um objetivo real a ser alcançado. Para tanto, estabelecer um cadastro de não proprietários dentro do MST e procurar meios de assisti-los significa um grande avanço.
A Lei 4504/64, ou Estatuto da terra [33] se limitou a definir e vislumbrar uma nova organização para futuros assentamentos, porém não deixou clara a forma com que seria alcançada sua realização, tão pouco a atribuição ou estipulação de prazos e metas a serem cumpridos pelos órgãos para a realização do seu fim [34].
Um levantamento de terras mais criterioso nos Estados pode revelar uma grande quantidade de propriedades a serem destinadas aos não proprietários. Mas não é somente o título que se faz importante e sim o suporte a ser dado a estes, por uma política agrícola nos termos constitucionais do art. 187.
A realidade da quantidade de pessoas não proprietárias que vem aumentando o Movimento dos Sem Terra, enseja-nos à conclusão de que falta uma maior eficiência na atuação do Estado em realizar a Reforma Agrária que está definida na Constituição Federal. Enquanto não realizada, constata-se um panorama desfavorável no país [35].
Procurar novos meios de realizar a reforma agrária deve se tornar o objetivo do Estado de forma a alcançar a eficiência e realização de transformação dos não proprietários em proprietários, quitando sua dívida social histórica social. Para tanto finca-se a proposta para que o governo implemente cooperativas sociais na forma da lei [36] complementando o art. 187 da Constituição, anexado a este trabalho, estabelecendo abertura de créditos através dos bancos do governo, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil, BNDES, a fim de suprir o campo de uma infra estrutura inicial de incentivo com equipamentos de trabalho e matérias primas para que estes pequenos proprietários possam através dos assentamentos efetivos em propriedades visivelmente sem ocupação, alcançar juntos e em cooperação mútua os seus objetivos.
Em consonância com o aqui exposto, SÍLVIO RODRIGUES [37] vislumbra que "o legislador constitucional determinou que o uso da propriedade fosse condicionada ao bem estar social". Prosseguindo em nota: "Toda a legislação sobre a Reforma Agrária se inspira no princípio de que o direito de propriedade deve ser exercido de acordo com a sua função social. De fato, a grande linha da reforma agrária é em síntese uma só: combater os latifúndios e minifúndios improdutivos, a fim de proporcionar o surgimento e a difusão de uma propriedade agrícola de produção adequada".
Em relação à forma de desapropriação [38] das propriedades, mais do que nunca, se devem conciliar interesses de proprietários e não proprietários, objetivando-se a priorização dos valores mais importantes ao direito e ao país.
Quanto ao objeto, não vemos maiores problemas quando as propriedades a serem ocupadas pertencerem ao Estado. No entanto quando se tratarem de grandes propriedades de particulares, visualizamos duas alternativas; Uma aquisição pelo governo baseando-se na aplicação da função social coletiva da propriedade, indenizando o proprietário pela parte da terra concedida ou por uma espécie de quitação progressiva aos grandes proprietários, onde os componentes da cooperativa pagariam pela terra de forma financiada, sem prejudicar o balanço financeiro da mesma.
Foi de imensa necessidade transpor o dizer de TEPEDINO [39]: "(Os novos direitos da sociedade contemporânea) representam em uma palavra, não já uma reedição da exaltação do individualismo possessivo e da autonomia privada, mas um instrumento de promoção dos princípios do ordenamento".