RESUMO: Este trabalho científico abordou a questão das dificuldades na concretização dos direitos fundamentais à população em situação de rua no Brasil. A despeito do reconhecimento do caráter fundamental dos direitos sociais pela Constituição Federal de 1988 e da instituição de uma Política Nacional específica para este grupo populacional através do Decreto nº 7.053/09, tais atos normativos ainda carecem de medidas concretizadoras de suas disposições. O objetivo desta pesquisa consistiu na realização de análise crítica a respeito do atual estágio do ordenamento brasileiro no que tange ao reconhecimento e efetivação dos direitos fundamentais da população em situação de rua. Para sua a realização, foi empregado o método dialético e os métodos auxiliares da pesquisa bibliográfica e legislativa. A partir de todo o estudo realizado, foi possível concluir que a legislação brasileira relativa ao tema se reveste de grande simbolismo, porém pouca efetividade, sendo necessária uma atuação conjunta dos entes federativos e a participação da população diretamente interessada, no sentido de ampliar o alcance da proteção estatal.
Palavras-chaves: Direitos humanos. Direitos sociais. Universalidade. Situação de Rua. Inefetividade.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho cientifico abordará o atual estágio do ordenamento jurídico brasileiro no que tange à efetivação dos direitos fundamentais da população em situação de rua. Toda pessoa é titular de direitos pela simples condição de ser humano. Essa é a premissa elementar do estudo dos Direitos Humanos reconhecida nas ordens interna e internacional. A partir de tal premissa, constata-se que o reconhecimento dos direitos humanos assume função instrumental no intuito de se alcançar um fim maior, qual seja, a própria tutela à pessoa.
A realidade tem mostrado, no entanto, que nem todos gozam da qualidade de sujeito de direitos que lhe é inerente. Prova disso é a existência de significativo contingente populacional que, no atual estágio de evolução da humanidade, não dispõe de condições mínimas necessárias a uma vida digna e, ainda, são excluídos do processo de tomada das decisões políticas fundamentais que diretamente lhes atinge.
A situação de rua em que se encontra considerável número de pessoas acaba por conduzir-lhes a uma posição de hipervulnerabilidade perante o corpo social, como se essa circunstância tivesse o condão de levá-las à invisibilidade, com a subtração da própria condição de ser humano. Não se ignora o peso de tal afirmação, todavia, o reconhecimento das dimensões do problema deve servir para despertar para a urgência no seu combate.
A despeito do reconhecimento pela Constituição brasileira de 1988 do caráter fundamental dos direitos sociais e da instituição pelo Brasil, em 2009, de uma Política Nacional para População em Situação de Rua, tais medidas tem se mostrado ineficientes, a ponto de se ventilar o caráter meramente simbólico dessa normatização, desprovida de efetividade.
A relevância do presente estudo resta, destarte, evidente, haja vista que a universalidade dos direitos humanos impõe o alcance da sua proteção a todas as pessoas, indistintamente. Nesse passo, a presente pesquisa ter por escopo a realização de análise crítica a respeito do atual estágio do ordenamento brasileiro no que tange ao reconhecimento e efetivação dos direitos fundamentais da população em situação de rua.
Em sua realização será adotado o método dialético, com a pesquisa voltada para a compreensão dos problemas e contradições que envolvem a efetivação dos direitos fundamentais quando se tem como destinatária população em situação de rua, mediante o emprego dos métodos auxiliares da pesquisa bibliográfica e legislativa.
1 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA: INTOLERÂNCIA, INVISIBILIDADE E OMISSÃO ESTATAL
A situação de rua constitui fenômeno fático cujo marco existencial coincide com a própria existência humana. Estar nas ruas, inclusive, já consistiu em prática comum na história da humanidade, em momento caracterizado pelo nomadismo e transitoriedade de ocupação dos espaços físicos. Todavia, tal situação fática assume diferentes contornos a partir da sedentarização da espécie humana, da construção de moradias e da instituição de modos de reprodução social mais elaborados.
Pesquisas apontam que o reconhecimento do fenômeno da situação de rua teve lugar na Grécia Antiga, com a organização do estado e da cidade, afirmando-se que o aumento do número de “mendigos” e “indigentes” se deu com as desapropriações de terras para o crescimento das cidades (BRASIL, 2013, p. 14). A a situação de rua, então, começa a ser encarada como um estado de contrariedade à ordem, seguida de estigmatização e marginalização.
Didaticamente, pode-se dizer que o período compreendido entre a Antiguidade e o século XVIII marcam uma fase de intolerância e segregação das pessoas em situação de rua. Mesmo a partir do século XVIII, conhecido como o “século das luzes”, símbolo do início das lutas na Europa pelo reconhecimento de direitos inatos ao homem, nota-se verdadeira omissão estatal em relação ao reconhecimento e tutela das pessoas em situação de rua.
A doutrina de FERRO (2012, p. 36) aponta para dois modelos de políticas para a população em situação de rua, que podem ser nitidamente identificados nos períodos históricos retromencionados:
“Um primeiro tipo de política, que remonta à origem das ruas, é a criminalização e repressão dessas pessoas por agentes públicos. O uso da violência tem sido prática habitual para afastar essas pessoas dos centros urbanos e levá-las para áreas remotas ou para outros municípios, em nítidas políticas de higienização social. Esse tipo de ação estatal reflete, é claro, a cultura dominante em nossa sociedade de discriminação e culpabilização do indivíduo por estar e morar nas ruas, visão que é projetada e estimulada por diversos meios de comunicação. O segundo tipo de política consiste na omissão do Estado e, como consequência, na cobertura ínfima ou inexistente das políticas sociais para este segmento em todos os três níveis de governo (municipal, estadual e feeral), ou seja, a invisibilidade do fenônemo para o poder público. Nesse sentido, a ausência de políticas sociais também é uma política".
Com a consagração do Estado do Bem-Estar Social, e o reconhecimento de direitos humanos de natureza econômica e social, é possível verificar uma preocupação em tom crescente com a tutela das pessoas em situação de rua, embora não se possa concretamente reconhecer a superação das fases supramencionadas.
Insta ressaltar, nesse ponto, que, até o momento, não existe no Sistema Global ou no Sistema Interamericano de proteção aos direitos humanos, tratado ou convenção a tutelar especificamente esse grupo social vulnerável. Nessa esteira, não se questiona que a ausência de pressão internacional a cobrar medidas efetivas dos Estados contribui, ainda que indiretamente, para a preterição do tema em relação a outras matérias consideradas urgentes na defesa, proteção e promoção dos direitos humanos.
2 DA POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
No Brasil, antes da Constituição Federal de 1988, não há registros de políticas efetivas nessa seara. As ações de que se tem notícia na história brasileira, em geral, decorriam de obras de caridade por igrejas ou associações de senhores de viés assistencialista em favor dos pobres (SPOSATI, 1985) que, em certa medida, alcançava pessoas em situação de rua.
Com a Constituição Federal de 1988 inaugurou-se uma nova ordem jurídica no Estado brasileiro, marcada por ideais de redemocratização e proteção aos direitos e garantias fundamentais. Os dispositivos iniciais da Carta Magna explicitam de maneira incontestável o seu propósito protetivo ao cidadão, sendo a dignidade da pessoa humana alçada ao status de fundamento da República brasileira. Nesse contexto, os direitos sociais adquiriram caráter de fundamentalidade, em consonância com a sua disciplina na ordem internacional.
Não obstante, diferentemente do quanto verificado em relação a outros grupos sociais vulneráveis – a exemplo da crianças e adolescentes, mulheres, idosos e pessoas com deficiência – o legislador constituinte não previu medidas específicas de proteção às pessoas em situação de rua. Também, na legislação infraconstitucional, por mais de duas décadas após a promulgação da Constituição Federal, não havia disciplina específica de proteção a esse segmento social.
Somente em 2009 foi instituída, por intermédio do Decreto nº. 7053, a Política Nacional para a População de Rua. O Decreto criou, ainda, o Comitê Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento, integrado por representantes da sociedade civil e por representantes do governo.
Com fundamento na recém instituída Política Nacional, atos legislativos esparsos foram editados com o objetivo de concretizar a sua diretriz de integração das políticas públicas em cada nível de governo (art. 6º, inciso IV). Nesse sentido a Lei nº 12.435/2011 alterou a Lei Orgânica da Assistência Social (Lei nº 8.742/93), de modo a fazer constar expressamente em seu art. 23, §2º, que “na organização dos serviços da assistência social serão criados programas de amparo, entre outros: […] II - às pessoas que vivem em situação de rua” (BRASIL, 1993).
Na mesma linha, o Ministério da Saúde, em 21 de outubro de 2011, editou a Portaria nº 2.488, que, dentre outros, previu a criação de “equipes de Consultórios na Rua”, que consistem em “equipes da atenção básica, compostas por profissionais de saúde com responsabilidade exclusiva de articular e prestar atenção integral à saúde das pessoas em situação de rua” (BRASIL, 2011).
Ademais, através da Resolução nº 20 do Conselho Nacional de Assistência Social, de 24 de abril de 2012, foram instituídos Centros de Referência Especializados em População em Situação de Rua – Centros Pop – unidades públicas voltadas para o atendimento especializado à população em situação de rua, em âmbito individual e coletivo (BRASIL, 2015).
Finalmente, não se pode olvidar que por toda a extensão do país, órgãos e entidades públicas adotam iniciativas com o intuito de combater e prevenir a situação de rua no âmbito de suas funções institucionais, assumindo o Ministério Público e a Defensoria Pública papel destacado nessa atuação. Todavia, até o momento, as políticas efetivamente implementadas se revestem de alcance restrito material e territorialmente. É imperoso, destarte, o debate a respeito da uniformização das ações e integração nacional das entidades e órgãos públicos, com o propósito de concretizar o quanto conclamado pela Política Nacional.
3 DO RECONHECIMENTO À EFETIVIDADE: ANÁLISE CRÍTICA DOS RESULTADOS DA INSTITUIÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL PARA A POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA
O Decreto nº 7.053/09, em seu art. 1º, parágrafo único, conceituou população em situação de rua como:
“[...] o grupo populacional heterogêneo que possui em comum a pobreza extrema, os vínculos familiares interrompidos ou fragilizados e a inexistência de moradia convencional regular, e que utiliza os logradouros públicos e as áreas degradadas como espaço de moradia e de sustento, de forma temporária ou permanente, bem como as unidades de acolhimento para pernoite temporário ou como moradia provisória.” (BRASIL, 2009).
Resta patente a hipervulnerabilidade desse grupo social que, privado do exercício dos direitos humanos mais básicos de que são titulares, tem subtraído, por via reflexa, até mesmo o exercício da sua cidadania em manifesta exclusão social e política. A despeito da premente necessidade de solução que o problema exige, passados mais de sete anos da instituição da Política Nacional, o que se verifica é que as ações preventivas e de combate a essa circunstância ainda são incipientes.
Impende acentuar a grande dificuldade em se traçar um panorama nacional da questão diante da inexistência de uma pesquisa oficial e específica desse contingente populacional. Não obstante constitua objetivo da Política Nacional, nos termos do art. 7º, inciso III do Decreto nº 7.053/2009, a instituição de contagem oficial da população em situação de rua, até os dias atuais, não se tem registros por órgãos oficiais nesse sentido.
Em 2014, o Instituto Brasileiro de Geografia Estatística – IBGE – realizou pesquisa experimental, por amostragem, na cidade do Rio de Janeiro, com o propósito de desenvolver métodos para incluir essa parcela da população no censo demográfico nacional (BRASIL, 2014). Contudo, até o corrente ano, tal inclusão ainda não foi concretizada, de modo que a única pesquisa de âmbito nacional relativa à matéria em questão de que se tem notícia foi realizada no ano de 2008 pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à fome (BRASIL, 2008).
A carência de efetividade dos atos normativos especificamente voltados para a população em situação de rua traz como consequência o debate quanto ao caráter puramente simbólico da legislação brasileira nessa seara. A legislação simbólica é conceituada pela doutrina como o "predomínio, ou mesmo a hipertrofia, no que se refere ao sistema jurídico, da função simbólica da atividade legiferante e do seu produto, a lei, sobretudo em detrimento da função jurídico-instrumental" (NEVES, 2007, p. 1).
Tal simbologia legislativa esbarra frontalmente com a crescente tendência de adoção pelos constitucionalistas da “Doutrina brasileira da efetividade”, teoria fortemente influenciada pelo constitucionalismo romano-germânico, sobretudo pela Teoria da Força Normativa da Constituição, de Konrad Hesse. A partir daquela corrente de pensamento, é possível concluir que as normas consagradoras de direitos fundamentais, dentre os quais se situam os direitos sociais, têm aplicabilidade imediata, sendo, portanto, oponíveis frente ao Poder Público, independentemente de regulamentação específica.
A resolução do caso em exame, a princípio, pode parecer simples, tendo em vista que o obstáculo da ausência de regulamentação sequer está presente. No entanto, mesmo já superada a difícil barreira do reconhecimento de direitos a esse grupo populacional hipervulnerável, sua tutela ainda carece de efetividade.
Hodiernamente, não se verifica no Brasil uma atuação integrada dos entes federativos. Em verdade, a grande maioria dos estados tem adotado medidas de alcance regional, sem aderir formalmente aos termos da Política Nacional. Apenas os estados de MINAS GERAIS (2013) e BAHIA (2014) possuem leis estaduais relativas a essa matéria.
A fim de concretizar os direitos fundamentais da população em situação de rua e, via de consequência, afastar a crítica quanto ao caráter meramente simbólico da legislação pertinente à matéria, cumpre a adoção, pelo poder público, de medidas integradas com os demais entes da federação, respeitada a autonomia federativa. O desmembramento das ações pelos estados não se apresenta como via adequada para o combate do problema.
Não se pode olvidar, nesse processo, da necessidade de oitiva da população diretamente interessada, sobretudo mediante a realização de audiências públicas, de modo que a elaboração das estratégias de atuação envolva o levantamento dos fatores considerados por esses indivíduos como encadeadores de qualidade de vida e bem-estar. O que não se pode admitir é a perpetuação de um estado fático violador da Constituição Federal, mediante o esvaziamento do direito da população em situação de rua de desfrutar do mínimo indispensável a uma vida com dignidade.