INTRODUÇÃO
O avanço tecnológico e o crescimento populacional acarretaram no meio ambiente várias mutações e, por sua vez, motivaram o diálogo entre ambientalistas, políticos e juristas para a garantia da sustentabilidade nas variadas matrizes.
Entrementes, o direito ambiental possui princípios próprios que orientam as normas de proteção com vistas a amenizar os impactos ambientais inerentes às atividades degradadoras. Todavia, tais atividades são de suma importância no âmbito do desenvolvimento econômico do país, como é o caso da mineração, o que gera uma antinomia na questão proteção ao meio ambiente versus crescimento econômico, como observado no artigo 170 e seguintes da Constituição Federal de 1988, referente à ordem econômica e o no artigo 225, §2º, que se refere à ordem social e ao meio ambiente.
A Constituição Federal de 1988 assume papel importante na regulação da atividade minerária na medida em que norteia agentes econômicos submetidos às regras especificas, como por exemplo quais entes terão acesso à pesquisa, além de lavra de recursos minerais e a necessária autorização ou concessão da União, cuja competência legislativa é privativa em matéria ambiental.
Cabe, portanto, à União, por ser titular de tais recursos, a tutela de legislar sobre questões de obrigações e deveres do minerador, para que haja eficiência na extração e na utilização de seu empreendimento, fiscalizando e preservando a diminuição dos impactos ambientais gerados. Não obstante, essa atividade exerce forte influência na economia, mormente a geração de emprego e renda, a produção de matéria-prima necessária à infraestrutura urbana, e ao desenvolvimento das cidades.
Mesmo diante da tutela constitucional e infraconstitucional que estabelece ações por parte dos mineradores e do Estado no sentido de desenvolver gestão sustentável da atividade de mineração, em 05 de novembro de 2015, houve no Brasil a maior catástrofe ambiental da atualidade, conhecida como “O Desastre de Mariana”. Neste dia, uma barragem de rejeitos de mineração se rompeu, causando uma enxurrada de lama que desceu em direção ao distrito de Bento Rodrigues, Mariana-MG.
1. ATIVIDADE DE MINERAÇÃO: REGULAÇÃO E CARACTERÍSTICAS NO DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO[1]
A Constituição da República de 1988 estabelece objetivos diretos em função da preservação da harmonia ecológica, regras gerais e princípios norteadores da atividade, com a finalidade de assegurar a vida das presentes e futuras gerações, bem como a constância da relação entre as atividades econômicas, as potencialmente lesivas e o equilíbrio socioambiental inseridos na necessidade do desenvolvimento socioeconômico.
A atividade de mineração é regulada pela Constituição Federal de 1988, pelo Código de Mineração e Leis específicas, além de atos normativos do Departamento Nacional de Produção Mineral – (DNPM) e Ministério de Minas e Energia (MME). Esta atividade acarreta alterações das características ambientais da região que será explorada, não tendo como prever, nem tampouco mensurar os impactos que serão gerados pela atividade. Deve-se lembrar, ainda, que o minério que é extraído não retorna ao seu local de origem.
1.1. REPRESENTAÇÃO DA ATIVIDADE DE MINERAÇÃO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
O Código de Mineração está regulamentado pelo Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, que estabelece regras que estão voltadas à indústria de produção mineral, onde é de competência exclusiva da União administrar os recursos minerais, a indústria de produção mineral e a distribuição, o comércio e o consumo de produtos minerais. O Código de Mineração e seu regulamento são as leis especiais que regem a atividade[2].
O referido Código é submetido à fiscalização do DNPM e os agentes econômicos que estão sujeitos à regulação minerária são tanto as pessoas físicas como as pessoas jurídicas que realizem algum tipo de pesquisa ou beneficiamento mineral[3]. Os recursos minerais são de domínio da União, mas a Constituição Federal de 1988 não os conceituou.
No ano de 1934, a Constituição disciplina o regime de concessão para a exploração das minas, onde parte da União repassar a autorização para o particular, para o mesmo ter direitos à exploração das minas. Este direito de exploração de minas foi regularizado pelo Código de Minas (Decreto n. 24.642, de 10 de julho de 1934), e, após seu surgimento, é criado o Departamento Nacional de Produção Minerária, que é responsável pelas autorizações e concessões para a exploração das minas.
Verifica-se que, neste período, não existia uma preocupação com os recursos que estavam sendo utilizados. O que importava naquele momento, na atividade econômica da mineração, era apenas a obtenção do lucro. Os impactos gerados por tal atividade não eram mensurados e não existiam legislações e fiscalizações severas, tampouco específicas para desacelerar tais degradações.
2. LEGISLAÇÕES ESPECÍFICAS: CÓDIGO DE MINERAÇÃO; CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE (CONAMA); LEI DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE; PLANO NACIONAL DE MINERAÇÃO (PNM 2030)
A legislação no âmbito ambiental surgiu de forma retraída e veio ganhando força ao longo das décadas. Foram criadas leis específicas para atividades que, antes, não eram definidas. A tutela ambiental possui melhores definições e formas de proteção mais efetivas ao combate de atividades que se desenvolvam no retrocesso desse quesito. A mineração pode ser interpretada como uma atividade que produz riscos ao meio ambiente e altamente degradadora, contudo, a fiscalização por parte de órgãos que foram criados especificamente para essa função, como o caso do DNPM, auxilia na diminuição dos impactos que esta atividade traz em sua essência.
Tal atividade constitui-se na única atividade econômica a estar arrolada no art. 225 da CF, onde, em seu §2º, trata diretamente das obrigações de quem se utiliza desta atividade, deixando claro que quem se beneficia dos recursos minerais tem a obrigação de recuperar o meio ambiente que possa vir a ser degradado.
2.1 Código de Mineração
O Código de Mineração e seu regulamento são as leis especiais que regem a atividade e o Projeto de Lei 5.807/2013 (Novo Marco Regulatório da Mineração), que tem como principal interesse instituir novas bases para o crescimento da economia mineral no Brasil. Dessa forma, demonstra o entendimento do assunto pelo órgão responsável:
O Código de Mineração conceitua as jazidas e as minas, estabelece os requisitos e as condições para a obtenção de autorizações, concessões, licenças e permissões, explicita os direitos e deveres dos portadores de títulos minerários, determina os casos de anulação, caducidade dos direitos minerários e regula outros aspectos da indústria mineral. Dispõe, ainda, sobre a competência da agência específica do Ministério de Minas e Energia, o Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, na administração dos recursos minerais e na fiscalização da atividade mineral no País. (DNPM, 2010, on line).
Assim, a tutela mineral está representada em Código específico e por órgãos e departamentos, no intuito de promover o crescimento econômico sem deixar que hajam fiscalização e reparações, quando existirem os danos, os quais são eminentes para alguns setores.
2.2 Resolução CONAMA
Compete ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), estabelecer padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente, com objetivo de utilizar racionalmente os recursos ambientais, bem como a normatização das licenças ambientais e a homologação de acordos que tratem da transformação de penalidades relativas à pecúnia em obrigações de execução das medidas que tenham interesse na proteção ambiental. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem tutela específica para fixarem padrões de qualidade no âmbito ambiental, com o poder de editar normais restritivas, caso achem necessário, de acordo com os interesses de cada região.
As formas de punição aos infratores da legislação ambiental podem ser aplicadas por meio do CONAMA, após o devido processo legal administrativo, por meio da perda ou da restrição dos benefícios fiscais que são concedidos pelo Poder Público, podendo, também, ser por meio da perda ou da suspensão de participação em linhas de crédito e financiamento em estabelecimentos oficiais.
Segundo Frederico Amado (2012, p. 98), o CONAMA é um órgão consultivo e deliberativo, inserido na estrutura do Ministério do Meio Ambiente (MMA), que possui poder normativo e que tem por finalidade assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e seus recursos naturais e legislar sobre as normas que são necessárias para que haja um ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.
Quando existem hipóteses de extração de minério, esta Resolução exige a realização de estudo prévio de impacto ambiental, conforme já mencionado anteriormente, sendo este instrumento de avaliação parte necessária para que seja concedida a licença.
2.3 Política Nacional do Meio Ambiente
Com o advento de inúmeras catástrofes ambientais, do intenso processo de industrialização na década de 1970 e de tantas notícias acerca de danos ambientais gravíssimos ocorridos em zonas onde, anteriormente, eram exclusivamente da área da industrialização, foi que se deu início à criação de diplomas legais voltados ao Direito Ambiental. A Política Nacional do Meio Ambiente foi estabelecida em meados da década de 80 e, hoje, é considerada um dos mais importantes diplomas legais do Direito Ambiental Brasileiro.
O objetivo geral da Política Nacional do Meio Ambiente está elencado no art. 2º da Lei 6.938/1981, onde trata, também, dos princípios que norteiam suas ações e, em seu inciso I, considera o meio ambiente como um patrimônio público a ser protegido, pois é um bem de uso coletivo, onde prevalecem o interesse da coletividade na preservação ambiental e a melhoria e recuperação da qualidade ambiental voltada à saudável qualidade de vida. Esta lei nasceu com algumas limitações em seus conceitos e na parte operacional. Acredita-se que isso tenha ocorrido pelo fato de sua aprovação ter sido efetivada em meados de um período de autoritarismo político-administrativo.
Neste mesmo art. 2º, há os chamados princípios ou metas, que são utilizados pela Administração Pública como ferramentas para nortear suas ações e defendem a intervenção estatal para a defesa efetiva ao meio ambiente por entenderem que o patrimônio ambiental é um bem de uso comum da população.
Atualmente, a Lei nº 6.938/81 necessita ser interpretada em conjunto com a Lei Complementar 140/2011. Esta passou a disciplinar as competências materiais comuns de todos os entes federativos, previstas em seu artigo 23, da Constituição Federal de 1988. O artigo 9º desta lei está intimamente ligado aos instrumentos necessários para a realização dos seus objetivos. Esta Lei surgiu com o objetivo de solucionar controvérsias relacionadas ao tema das licenças ambientais e para que haja maior disciplina relacionada à utilização de forma racional.
2.4 Plano Nacional de Mineração (PNM 2030)
No ano de 2011, foi lançado, pelo então ministro de Minas e Energia, Edison Lobão, o Plano Nacional de Mineração 2030, cujo programa tem como maior finalidade nortear o setor minerário brasileiro pelos próximos 20 anos, abordando de forma agregada as diversas etapas da geologia, da mineração e da transformação.
O atual Código Minerário Brasileiro é do ano de 1967, sendo, por esta razão, a maior necessidade encontrada pelos profissionais que se utilizam dele, para que haja a sua atualização e a criação do novo marco regulatório da mineração. Dentre as ideias centrais de tal lançamento, estão a criação da Agência Nacional de Mineração (ANM) e do Conselho Nacional de Política Mineral (CNPM) e como mencionado anteriormente, a consolidação do Marco Regulatório da Mineração. (BRASIL, portal, on line). Conforme citação, in verbis:
O PNM 2030 tem como base três diretrizes: governança pública, agregação de valor e adensamento de conhecimento e sustentabilidade. De acordo com o ministério, este é o primeiro plano de longo prazo que contempla a primeira etapa de industrialização dos minérios: a transformação mineral. ‘Está claro que há uma necessidade de mudança na gestão dos nossos recursos minerais’, disse o ministro Lobão no lançamento do plano. (PORTAL BRASIL, 2011, on line).
Dentre os setores diversos da população, existem opiniões e perspectivas diversas sobre a criação do novo marco regulatório. Para o setor minerário, visam a uma flexibilização e celeridade na aquisição dos licenciamentos ambientais, que têm por objetivo central a ampliação da exploração minerária.
Para o setor público, a intenção advém de uma busca por um controle mais amplo e eficiente e uma fiscalização mais rígida para tal exploração, do bem público, e fixar aumento na Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), que, segundo o DNPM, pode ser conceituada da seguinte forma:
Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais – é uma contraprestação pela utilização econômica dos recursos minerais em seus respectivos territórios, uma vez que, como está definido na Constituição de 1988, o subsolo e os bens minerais em território brasileiro pertencem à União. A CFEM foi estabelecida na Carta Magna no Art. 20, § 1º, sendo devida aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios, e aos órgãos da administração da União. (MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA, on line).
Neste último grupo, deixa-se evidente a preocupação do legislador com a sustentabilidade dentro da atividade de extração de minérios, diretamente ligada aos que fazem parte do setor mineral, para que suas atividades sejam de menor impacto ambiental. Já o Poder Público fica com a responsabilidade da fiscalização efetiva dessas atividades, em prol do desenvolvimento, para que este seja no âmbito da sustentabilidade.
3. PROJETO DE LEI N° 5.807/2013 (NOVO MARCO REGULATÓRIO DA MINERAÇÃO)
Um Projeto de Lei, criado pelo Poder Executivo, que dispõe sobre a atividade de mineração, cria o Conselho Nacional de Política Mineral e a Agência Nacional de Mineração – ANM, bem como dá outras providências. É visto por alguns como um Projeto de Lei desastroso e de um conjunto normativo ruim por possuir algumas regras inconstitucionais.
Esse pensamento surge pelo fato da imposição feita para que este PL tenha regras inspiradas na legislação do petróleo. Tal projeto apresenta o Conselho Nacional de Política Mineral e transforma o DNPM em Agência. Este fato decorre por acreditarem que a criação de cargos e alterações na nomenclatura administrativa será suficiente para gerar qualidade na gestão pública.
Outrossim, além da fragilidade jurídica encontrada neste projeto, se o texto for realmente mantido, ainda existe uma previsão de que a Agência Nacional de Mineração (ANM) passe a ficar sobrecarregada. Acreditando que, caso isso aconteça, passe a haver um aumento na dotação orçamentária ou os diversos Estados que possuem sede da Superintendência do DNPM não mais contarão com as unidades administrativas da ANM.
Assim, surgem novos personagens na área de mineração e, segundo o jurista Bruno Feigelson, em seu livro Curso de Direito Minerário, aborda a criação de novos Conselhos e criação de Agências, conforme a seguir:
Assim, mediante a criação do Conselho Nacional de Política Mineral (CNPM), a manutenção de competências do MME e a criação da Agência Nacional de Mineração (ANM), verifica-se significativa mudança no que diz respeito às pessoas jurídicas de Direito Público conexas à atividade de mineração. O CNPM é previsto como órgão de assessoria à Presidência da República, responsável por propor diretrizes e ações para o setor, além de avaliar e sugerir novas políticas. Há previsão de que a composição do CNPM, cujas atribuições seriam de caráter deliberativo, ocorra por decreto do Poder Executivo, sendo-lhe garantida competência para emitir resoluções, ad referendum, do Presidente da República. Nesse contexto, o MME seria responsável pela formulação de políticas e diretrizes, além de ser o responsável pela supervisão setorial (agência). Seria, ainda, responsável por elaborar e executar o planejamento estratégico plurianual, e pela outorga de concessão de lavra ou do contrato de concessão, figura esta introduzida nesse contexto. (FEIGELSON, 2012, p. 106-107).
Noutro giro, é cediço que o Poder Público deve encontrar soluções para as lacunas referentes à mineração e colocar em prática mecanismos atualizados de fiscalização (Poder Executivo), além de realizar a mudança na lei específica (Poder Legislativo). É inquestionável que o Código de Mineração é antigo e não alcança as transformações ocorridas ao longo do tempo, sem contar que as punições contidas nele e na legislação existente, não possuem mais o mesmo caráter punitivo. Nessa senda, o novo marco regulatório tem que ser elaborado de forma interdisciplinar e votado com celeridade.
Desta forma, depreende-se a preocupação do legislador com a sustentabilidade da atividade de extração de minérios, diretamente ligada aos que fazem parte do setor mineral, para que suas atividades sejam de menor impacto ambiental. Já o Poder Público fica com a responsabilidade da fiscalização efetiva dessas atividades, em prol do desenvolvimento, para que este seja no âmbito da sustentabilidade.
Por tais razões, a atividade mineradora deve ter a obrigatoriedade de um estudo técnico, com parâmetros objetivos e formais, realizado por profissionais capacitados na área da atividade econômica, apontando todos os fatos e elementos que venham a modificar o ecossistema.
Neste contexto, devem apresentar formas alternativas e preventivas de futuros impactos gerados, sem que haja o dano e a posterior reparação. É ainda uma realidade longínqua no Brasil, mormente a fiscalização ineficiente dos órgãos ambientais públicos, desprovidos de recursos e investimentos do governo; a falta de pessoal especializado para realizar as fiscalizações, alguns normativos em descompasso com a realidade e a corrupção no sistema de licença ambiental.