3 Causas
O Superior Tribunal de Justiça [1] listou os dez principais erros que a administração comete por ocasião da fixação dos valores de referência da licitação, que sintetiza as causas dessa prática irregular:
a. inexistência de comprovação da realização da pesquisa;
b. pesquisa composta por menos de três propostas válidas sem a devida justificativa;
c. não observância dos aspectos formais da proposta, tais como assinatura do responsável, razão social, CNPJ, endereço da empresa, entre outros;
d. inexistência de análise crítica dos valores orçados de forma a desconsiderar aqueles que apresentem grande variação em relação aos demais;
e. inexistência de comprovação da pesquisa de contratações similares de outros entes públicos;
f. inexistência de comprovação de pesquisa realizada no Portal de Compras Governamentais, em sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo;
g. desconsideração de valores exequíveis sem a devida justificativa;
h. utilização de apenas uma fonte na realização da pesquisa de preços sem a devida justificativa;
i. pesquisa com prazo de validade vencido; e
j. pesquisa de preço realizada exclusivamente na internet sem a devida justificativa quanto à impossibilidade de obtenção de preços junto às demais fontes.
E arremata, inferindo justamente aquilo que estamos aqui propugnando:
É indispensável que a Administração avalie, de forma crítica, a pesquisa de preço obtida junto ao mercado, em especial quando houver grande variação entre os valores apresentados. Esse foi o entendimento proferido pelo TCU no Acórdão 403/2013 – Primeira Câmara. No mesmo sentido, o seu Plenário, por meio do Acórdão 1108/2007, entendeu não ser admissível que a pesquisa de preços feita pela entidade seja destituída de juízo crítico acerca da consistência dos valores levantados. Assim, para obtenção do resultado da pesquisa, não poderão ser considerados os preços excessivamente elevados e os inexequíveis, conforme critérios fundamentados e descritos no processo administrativo.
Com efeito, podemos acrescentar, ainda, que outro motivo que dá causa a avaliação defeituosa do valor estimado, reside na descrição e especificação incompleta do objeto, que na sua condição genérica redunda em subjetividade qualitativa e, consequentemente, de valor.
Com propósito de ilustração, é possível exemplificar o caso de determinados tipos de alimentos, que dependendo de sua formulação terão preços variados. Então se forem genericamente especificados, o mesmo ocorrerá com seus valores estimados.
Em linguagem de auditoria, é possível aduzir que as causas objetivas da constatação decorrem da condução inadequada do processo.
Entre as causas subjetivas, podemos apontar a imperícia, a negligência e a imprudência dos gestores responsáveis por levar a efeito as pesquisas de mercado, uma vez que se trata de inobservância de procedimento essencial.
4 Efeitos
Em algumas licitações é possível encontrar variações em percentuais que ultrapassam a barreira dos 1.000% entre o valor estimado – valor de referência – e o valor adjudicado pelo pregoeiro ou o valor do menor lance, indicando que, indubitavelmente, a pesquisa de preços não foi efetiva no sentido de se aferir o valor praticado no mercado e, sendo assim, o pregoeiro não tinha o correto parâmetro para decidir sobre a vantajosidade das propostas.
Via de regra, quando o pregoeiro abre a fase de lances sem ter certeza de que os valores de referência estão corretos, o resultado é o cancelamento de itens ou aceitação irregular, pois não é possível licitar sem que a respectiva pesquisa de preços, elaborada pela Administração, esteja expressando, com razoável precisão quanto aos valores de mercado, tendo-se presente que essa peça é fundamental para a contratação pelo preço justo e vantajoso.
Pequenas variações são comuns e inevitavelmente ocorrem em função da disputa, que é a essência do processo licitatório. O que causa estranheza são as exorbitantes diferenças de valor, que caracterizam o descuidado proceder, que se não for irregular, é no mínimo impróprio.
Se para menos, indica que o licitante “mergulhou no preço”, como se diz daquele que oferece lance com valor muito abaixo do valor estimado, e não terá condições de cumprir o compromisso. Se para mais, configura aceitação irregular de proposta e ato de gestão ilegítimo ou antieconômico em virtude em desobediência ao princípio de vinculação ao instrumento convocatório. Ambos resultam em dano ao erário.
Para o Tribunal de Contas da União, as consequências ausência da pesquisa de preços, ou pesquisa incompleta, já é assunto recorrente. Na decisão proferida no Acórdão 769/2013 – Plenário, estabeleceu que a ausência da pesquisa de preço e da estimativa da demanda pode implicar contratação de serviço com valor superior aos praticados pelo mercado, desrespeitando o princípio da economicidade, além de frustrar o caráter competitivo do certame, na medida em que a falta ou imprecisão dessas informações prejudica a transparência e dificulta a formulação das propostas pelos licitantes.
Noutra oportunidade, a mencionada Corte de Contas esclareceu que a ausência de pesquisa que represente adequadamente os preços de mercado, além de constituir afronta à jurisprudência do Tribunal de Contas, pode render ensejo à contratação de serviços ou aquisição de bens por preços superiores aos praticados pelo mercado, ferindo, também, o princípio da economicidade, conforme entendimento constante do Acórdão TCU nº 1.785/2013 – Plenário.
Percebe-se, portanto, que a inexistência de uma pesquisa de preços ajustado aos reais valores praticados pelo mercado impossibilita à Administração Pública atingir os objetivos definidos pela Lei de Licitações e Contratos, principalmente aquele relacionado à seleção da proposta mais vantajosa.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Brasília. DF.
BRASIL. Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013. Regulamenta o Sistema de registro de Preços previsto no art 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Brasília. DF.
_______. Instrução Normativa nº 5-SLTI/ MPOG, de 27 de junho de 2014. Dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral. Brasília. DF.
_______. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU/ Tribunal de Contas da União. 4. ed. rev., atual. e ampl. Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência: Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010.
JURISPRUDÊNCIA – INFORMATIVO DE LICITAÇÕES E CONTRATOS. Brasília: TCU. n. 264. Out. 2015.
GLOSSÁRIO DE TERMOS DO CONTROLE EXTERNO. Brasília: TCU. Set 2012.
MANUAL DE ORIENTAÇÃO SOBRE PESQUISAS DE PREÇOS. Brasília: STJ. Disponível em http://www.stj.jus.br/sites/STJ/default/pt_BR/Transparencia/Licitacoesecontratos/Manuais-e-orientacoes, acesso em 18 de setembro de 2016.
JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico.6. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2015.
Nota
1 Fonte: Manual de orientações sobre pesquisa de preços, do Superior Tribunal de Justiça