Introdução
As relações internacionais contemporâneas são resultado direto dos fatos ocorridos na última década do século 20. A queda do muro de Berlim, a dissolução da União Soviética e o conseqüente fim da bipolaridade, que havia marcado o período da guerra fria, são aspectos que determinaram a constituição de nova ordem mundial. Esta, a despeito dos fatos relevantes que caracterizaram a primeira década do século 21, ainda apresenta características indefinidas. No plano epistemológico, as tentativas de apreensão dessa realidade, por sua vez, ainda não foram exitosas no afastamento das teorias clássicas, as quais continuam influentes. As perspectivas concebidas após o fim da guerra fria - como evidenciadas, por exemplo, nos trabalhos de Huntington e de Fukuyama, autores que formularam, respectivamente, a teoria do choque das civilizações e a teoria do fim da história – não foram confirmadas nos anos subsequentes, a despeito de sua popularidade e de sua influência sobre alguns tomadores de decisão.
Apesar das incertezas e das perplexidades que ainda perduram nas reflexões dos analistas, algumas constatações podem ser feitas acerca dessa realidade internacional contemporânea. Em primeiro lugar, deve-se notar que o fim da tensão bipolar e do equilíbrio do terror, que frequentemente eram expressos pela ameaça do confronto nuclear, possibilitou a criação de instrumentos que reforçam a governança internacional, conceito que, como se verá adiante, embora denote entendimento e cooperação, não é unívoco e igualmente percebido pelos internacionalistas. As grandes conferências internacionais[1], a criação da Organização Mundial do Comércio[2], e os tratados START I e II[3], sobre limitação de armas estratégicas, seriam, aparentemente, indícios efetivos da governança global do período que se seguiu à guerra fria.
Em segundo lugar, merece destaque, igualmente, a prevalência dos princípios políticos liberais e democráticos, mesmo que de forma menos peremptória do que a proposta por Fukuyama. Essa predominância, por sua vez, e esse é o terceiro aspecto a ser ressaltado, tornou-se progressivamente mais relevante, não apenas no interior dos Estados, mas, também, no âmbito das relações internacionais. As demandas por uma governança global mais democrática, por conseguinte, implicam alterações no que se entende por legitimidade nas relações internacionais e no que se consideram mecanismos democráticos de accountability das instituições internacionais. Essa dinâmica - que apresenta, simultaneamente, uma dimensão real e outra conceitual – será analisada e exemplificada, neste artigo, sob a perspectiva da segurança.
O presente trabalho está divido em três seções e uma conclusão. Na primeira seção, serão tratados os conceitos fundamentais de governança, de legitimidade e de accountability no âmbito internacional, a fim de fundamentar teoricamente as discussões seguintes. Na segunda, pretende-se analisar, de forma diacrônica, as alterações na área de segurança internacional, bem como verificar a maneira como os mencionados conceitos, que também foram modificados após a dissolução da ordem bipolar, são aplicados ao estudo das instituições de segurança. Na terceira parte, verificar-se-á a hipótese segundo a qual essa nova percepção da legitimidade, vinculada aos princípios democráticos, afeta as peace keeping operations (PKOs) - maior esforço de instrumentalização da governança no âmbito da segurança coletiva - de duas formas distintas: por um lado, exigem-se amplos mecanismos de transparência e de controle das missões, por outro, requer-se, mediante da conversão das PKOs em instrumento policial e militar da sociedade internacional, a extensão desse tipo de operação coletiva a situações de conflitos militares mais graves (e.g. guerras generalizadas) e a casos de violações domésticas aos direitos humanos (intervenções humanitárias).
1. Legitimidade e accountability como pressupostos da governança global
1.1. Governança e ordem na política internacional
Preliminarmente, deve-se explicar que o conceito de governança não pode ser confundido com o de governo, ainda que ambos tenham relação com a ideia de ordem no interior de um sistema. Enquanto o governo é baseado na existência de autoridade formal, constituída para garantir a prática de atividades políticas determinadas, a governança, por sua vez, na qualidade fenômeno mais amplo e complexo, é sustentada pelo compartilhamento de objetivos, de expectativas e de valores entre os atores, os quais cumprem compromissos, regras e princípios sem necessidade de imposição de poder formal[4]. A governança, dessa forma, deve ser compreendida como fenômeno cuja premissa é a existência de rede intersubjetiva de finalidades, as quais influenciam arranjos políticos, destituídos de executividade centralizada, ainda que dotados de graus variados de obrigatoriedade consentida.
O aspecto mais relevante acerca do conceito de governança está relacionado à ideia de ordem no âmbito do sistema internacional[5]. A ordem pode ser compreendida de duas formas distintas[6]: como determinado estado de coisas ou como arranjo específico com o propósito de alcançar fins preestabelecidos. Enquanto, na primeira perspectiva, a ordem, em razão de sua imanente neutralidade axiológica, pode ser vislumbrada em quaisquer sistemas, mesmo naqueles aparentemente anômicos, na segunda, a ordem pressupõe arranjo harmonizado com princípios e adequado à consecução de certos objetivos[7]. Nessa segunda concepção de ordem, a qual é constituída com base na ação intencional dos atores do sistema[8], quando verificada no âmbito internacional, indicia a chamada governança global. A relação entre ordem e governança é, portanto, intensa e complexa, pois, segundo Rosenau, elas atuam, mutuamente, como causa e consequência uma da outra: sem ordem, não existe governança, e esta constitui pressuposto para ordem intencionalmente criada[9].
Os arranjos ou as disposições que caracterizam a ordem no sistema internacional, que são sustentados por aspectos cognitivos, comportamentais e jurídicos[10], podem ser de dois tipos: fundamentais, como, por exemplo, a distribuição e o equilíbrio de poder entre os atores estatais, as perspectivas dos Estados em relação ao uso da força, a prática reiterada da diplomacia; ou mera expressão de práticas rotinizadas, como, por exemplo, comércio, serviço postal e atividades consulares[11]. Rosenau, além disso, explica que esses arranjos e disposições podem ser espontâneos, decorrentes da convergência de decisões individuais (como a determinação dos preços na situação de equilíbrio de mercado), ou podem originar-se de atividades coordenadas, desenvolvidas justamente para manter o sistema em estabilidade[12]. Essa última expressão da ordem, visto que formulada por manifestação volitiva dos atores, relaciona-se mais diretamente ao conceito de governança internacional.
Dessa ordem intencional, denominada governança, cujos aspectos mais relevantes foram aprofundados pelo processo de globalização, tem-se demandado, progressivamente, a conformidade com os princípios democráticos. Como explicado por Nanz e Steffek[13], na realidade internacional que se seguiu ao fim da guerra fria, a legitimidade de instituições internacionais baseia-se na existência de mecanismos democráticos (ex parte populi) de participação e de controle[14].
1.2. Legitimidade democrática da governança global
Hodiernamente, dois outros conceitos estão estreitamente relacionados à ideia contemporânea de governança: legitimidade e accountability. Se a governança é resultado da ação conjunta da pluralidade de atores no sistema internacional, torna-se freqüente questionar a legitimidade desses atores e de suas ações. A legitimidade, no entendimento de Buchanan e de Keohane[15], pode apresentar dois sentidos distintos: normativo e sociológico. Enquanto o primeiro sentido implica o direito de governar e de produzir regras, o segundo refere-se à crença na existência desse direito. O sentido normativo, portanto, é verificado mediante análise formal da instituição e de sua produção normativa; o sentido sociológico, diferentemente, busca aferir a crença coletiva no suposto direito de criação de regras vinculantes.
Além disso, Buchanan e Keohane, ao referirem-se às organizações internacionais, explicam que a legitimidade pode ser seccionada em, pelos menos, dois pontos de vista distintos: o dos Estados e o dos indivíduos[16]. As diferenças entre essas duas perspectivas podem ocasionar situações em que a atuação da OI é considerada legitima pelos Estados, mas é classificada como ilegítima por indivíduos e por entidades representantes de agrupamentos não estatais de pessoas. Na realidade, podem-se vislumbrar, em certos casos, muitas outras perspectivas de avaliação da legitimidade. Organizações da sociedade civil, por exemplo, em razão de suas especializações temáticas, podem dispor de parâmetros próprios de verificação de legitimidade, os quais podem divergir daqueles normalmente usados na perspectiva estatal e do indivíduo. As empresas transnacionais, igualmente, com sua capacidade de adequar condutas às rápidas mudanças de mercado, expressas nas demandas do consumidor, podem dispor de visões de legitimidade opostas àquelas adotadas pelos outros atores.
Em vista dessa pluralidade de perspectivas - situação que poderia acarretar incertezas acerca legitimidade das instituições internacionais[17] e, por consequência, instabilidade no sistema – Buchanan e Keohane[18] propõem um padrão complexo de aferição de legitimidade. Segundo esse padrão, as instituições devem apresentar as seguintes características: razoável suporte moral e da opinião pública, consonância com padrões disseminados de justiça, consentimento de Estados democráticos, conformidade com as demandas democráticas, mutabilidade de meios e de objetivos, capacidade de equacionar o problema da discricionariedade burocrática e da precariedade da representação política em certos Estados.
Como é possível notar, por meio da análise desses princípios, a perspectiva de Buchanan e Keohane, apesar de complexa, é a da democracia liberal[19], visto que indicia a preponderância do indivíduo, na qualidade de participante ativo da política e de principal interessado no funcionamento das instituições. Dessa forma, para que seja legítima, não basta, por exemplo, que a instituição seja autorizada pelo Estado soberano; este deve ser democrático, e dotado de mecanismos amplos de representação políticas, inclusive para estrangeiros.
E, mesmo assim, esse consentimento estatal não constitui, isoladamente, condição suficiente para garantir a legitimidade da instituição, uma vez que esta, em razão de mandatos amplamente discricionários[20] ou da impossibilidade de alterar seus propósitos constitutivos iniciais[21], pode destoar dos princípios prevalecentes de justiça e de democracia, bem como pode desagradar à opinião pública internacional[22]. Nessa perspectiva elaborada pelos dois autores, portanto, corrobora-se que a legitimidade depende de uma combinação de aspectos, que convergem para o princípio liberal, originário do pensamento de Kant e dos teóricos da economia política clássica, de supremacia do indivíduo[23].
Mesmo com critérios bem definidos de legitimidade, esta apenas é consolidada, em seu sentido sociológico, caso seja aferida pelos interessados, especialmente pelos indivíduos. Por isso, no âmbito das relações internacionais, a legitimidade das instituições, independentemente da perspectiva adotada, está relacionada à possibilidade de revisão crítica de seus procedimentos e de seus objetivos por atores externos à entidade[24]. Esse raciocínio faz remissão ao conceito de transparência e de controle heterônomo, aspectos que podem ser sintetizados na ideia de accountability.
1.3. Accountability democrática na governança global
A legitimidade, em razão da predominância contemporânea dos preceitos democráticos - pelo menos no âmbito deontológico -, depende, progressivamente, do efetivo controle e da supervisão, por parte de interessados (especialmente dos indivíduos), das ações adotadas pelos atores do sistema. Esse tipo de controle - que implica a disponibilidade, para atores externos à instituição, de mecanismos de intervenção, bem como o compromisso de transparência por parte dos controlados - é expresso na palavra inglesa accountability[25], cuja tradução é irredutível a um único vocábulo de língua portuguesa, mas que indica a formalização de mecanismos de conferência e de controle de conduta institucional.
Em tese, accountability pode ser direcionada a qualquer tipo de instituição. Grant e Keohane[26] descrevem quatro grandes modelos de accountability para os Estados nacionais, os quais constituiriam as instituições em que o processo de accountability seria mais aperfeiçoado e evidente. Os autores, em primeiro lugar, dividem o processo de accountabiliy em participação e delegação, gêneros que, posteriormente, são bipartidos em espécies qualificadas. Participação pode ser subdividida em participação por democracia direta, em que interessados e tomadores de decisão se confundem, e participação populista, na qual o líder político promove consultas públicas eventuais. A delegação, por sua vez, pode ocorrer no modelo principal-agente, derivado da microeconomia, ou no modelo trustee, mediante o qual se confere maior discricionariedade ao delegado. Todas essas formas referentes ao processo de accountability direcionado ao Estado possibilitam, em escala variável, que os indivíduos controlem as ações da instituição ou que, no âmbito da administração pública, superiores controlem as ações de seus subordinados.
No que concerne aos instrumentos específicos de accountability existentes na política internacional, Grant e Keohane[27] identificam sete mecanismos diferentes: hierárquico, de supervisão, fiscal, legal, de mercado, paritário e reputacional. Esses mecanismos não são encontrados em todas as instituições, e seu grau de constrangimento varia consideravelmente. Ao lado disso, os beneficiários ou controladores dos mecanismos nem sempre são plenamente identificáveis, o que dificulta a análise da efetividade da accountability. Se é evidente que a existência do mecanismo de hierárquico na relação entre o Secretariado-Geral das Nações Unidas e outras agências da organização implica subordinação destas, não é tão evidente que o público difuso se beneficie de um mecanismo reputacional de controle de todas as instituições internacionais que façam uso do soft power.
No âmbito da política internacional, a manifestação dessas formas de accountability é menos evidente e mais complexa do que se verifica no interior dos Estados nacionais, uma vez que existem proposições teóricas díspares sobre o assunto. Se fossem adotadas as premissas do realismo clássico[28], segundo as quais os Estados, entidades soberanas e monolíticas, são os únicos atores relevantes do sistema internacional, seria desnecessário analisar quaisquer formas de accountability. Nessa perspectiva, mesmo em caso de delegação de poder às organizações formalmente constituídas, devidamente dotadas de personalidade jurídicas, não haveria, na verdade, espaço para ação autônoma dessas entidades internacionais, as quais seriam, na qualidade de ficções legais, a simples expressão da vontade, singular ou coletiva, dos Estados.
Essa perspectiva reducionista formulada pelos realistas, a qual, após o fim da guerra fria, se tornou progressivamente mais insustentável, não é adequada à realidade internacional contemporânea, caracterizada pela multiplicidade de atores, de interesses e pela constante e efetiva cooperação, em áreas diversas, entre Estados, OIs, ONGs e empresas. Nessa realidade internacional complexa, a accountability é aspecto relevante e, muitas vezes, eficiente, ainda que seja fenômeno de difícil equacionamento teórico, em razão da diversidade de interações entre atores que podem demandar e ser objeto de accountability.
Em sua forma tradicional, fundamentada no conceito de sujeito de direito internacional público, accountability implica o dever de prestação de contas das OIs, instituições internacionais por excelência, para com os Estados, seus criadores formais e, em certas situações, como por exemplo, em casos de ajustes fiscais exigidos pelo FMI, o dever de Estados prestarem contas à OI. Como, na política contemporânea, outros atores apresentam relevância crescente nas decisões internacionais, surgem novos objetos e demandantes da accountability.
Assim, organizações da sociedade civil, por exemplo, demandam informações de políticas externa e doméstica de Estados, inclusive daqueles países em que não estão sediadas. Essas ONGs, além disso, exigem das OIs maior transparência e processos decisórios mais democráticos. As empresas transnacionais, por um lado, reivindicam direito de participarem das negociações no âmbito das OIs econômicas, mas, por outro, são por estas acusadas de falta de transparência e de obstrução à participação democrática. Nas relações internacionais, portanto, accountability diz respeito a uma pluralidade de atores, de naturezas jurídicas diversas, que exercem papéis intercambiáveis e que são mutuamente conectados por uma rede de relações formais e informais.
A concepção de governança, na qual legitimidade e accountability dependem da participação de atores não estatais, como destacado supra, não é suficientemente estudada pelo arcabouço teórico do realismo clássico e do neorealismo. Essas perspectivas não abarcam, de forma plena, a complexidade da ordem internacional decorrente da governança contemporânea, especialmente aspectos referentes à gradação vinculativa das diversas fontes legais, aos mecanismos difusos de compliance e às demandas de atores não estatais, como, por exemplo, entidades da sociedade civil, empresas transnacionais e organizações internacionais dotadas de autonomia burocrática.
Essa limitação das teorias centradas no Estado soberano não seria problemática, se estas não fossem predominantes nos estudos de segurança internacional e na perspectiva adotada por muitos tomadores de decisão na área de defesa. A despeito de alguns autores desenvolverem metodologias e abordagens distintas - baseadas, por exemplo, na discussão conceitual e discursiva da construção teórica, na expansão do objeto dos estudos de segurança (mediante inserção de atores não estatais) e na contestação da objetividade científica do realismo[29] -, a perspectiva realista ainda exerce considerável influência na área da segurança internacional.
A predominância do realismo no âmbito dos estudos de segurança enseja alguns questionamentos: essa característica da área de segurança constituiria empecilho à governança internacional? Caso a governança, de fato, seja verificada no âmbito da segurança, não seria natural que apresentasse peculiaridade em razão da natureza dessa área das relações internacionais? A governança, quando manifestada na área específica da segurança, não se confundiria com o conceito de regime internacional de segurança? Quais são as características da legitimidade e da accountability no âmbito da segurança? Essas questões serão tratadas na seção seguintes.