1. INTRODUÇÃO
A reflexão sobre a responsabilidade civil por danos ambientais, nesse estudo, debruça-se sobre o desastre ocorrido em Mariana com o rompimento da barragem de Fundão, sendo ele foco central e um tema já amplamente discutido tanto na doutrina legal, positivada quanto na jurisprudência e difundido nos meios midiáticos, visto que as questões têm impacto direto na qualidade de vida na Terra e, portanto, na vida das pessoas, da fauna e da flora.
Importa salientar que a situação atual de degradação, poluição e desequilíbrio ambiental deve, com certa premência, fomentar o estudo da responsabilização dos indivíduos causadores de danos, com o objetivo de não só minimizar os prejuízos ou de puni-los, como também de ser um indicador importante para a conscientização e responsabilização de todas as pessoas acerca das questões que dizem respeito à sobrevivência com qualidade de todas as espécies, tão urgentes nos dias de hoje. Desse modo, pode-se mesmo afirmar que antecede qualquer medida coercitiva, nesta esfera, a educação e a mudança de estilos de vida das pessoas no tocante à preservação dos ecossistemas.
Nesse contexto, entende Acselrad, Henri (2002, p. 51):
O enfrentamento da degradação do meio ambiente é o momento da obtenção de ganhos de democratização e não apenas de ganhos de eficiência e ampliação de mercado. Isto porque supõem existir uma ligação lógica entre o exercício da democracia e a capacidade da sociedade se defender da injustiça ambiental.
No caso da Responsabilidade Civil do Estado por Danos Ambientais em relação ao rompimento da barragem da Mineradora Samarco, objeto desse estudo, o quadro de descumprimento das normas de segurança e de preservação do meio ambiente também se configura, seja por pura negligência seja por omissão de responsabilidade. O fato é que os parâmetros ambientais proclamados pelos setores competentes não se cumprem na sua inteireza, colocando sob suspeita a qualidade de vida dos ecossistemas circundantes, bem como a vida das pessoas das redondezas, diante das ameaças de contaminação do meio devido ao descarte de forma insegura dos resíduos sólidos na região.
Dentro do arcabouço legal, convém destacar que a legislação trabalha com punições em três esferas do Direito, cada uma de acordo as suas especialidades, as quais, em síntese, estão na esfera Civil, Administrativa e Penal. Nessa reflexão, elegeu-se como objeto de estudo tão somente a esfera Civil, como proposta de recorte teórico, por meio da qual são estudadas as formas de responsabilidade civil que recaem sobre o indivíduo que comete ato ilícito contra o meio ambiente.
Aqui, busca-se, portanto, traçar alguns aspectos sobre a responsabilidade civil ambiental, apresentando conceitos, legislação, modalidade de responsabilização e aspectos gerais. Visa, também, a abordar a responsabilidade civil ambiental no que diz respeito à reparação do dano causado ao meio ambiente, com foco nas formas de responsabilização dos sujeitos causadores de ações danosas ao meio ambiente ou de omissão nestes casos, amparado nos entendimentos legais, jurisprudenciais e doutrinários a respeito. Inserem-se, no estudo, os tipos de responsabilização do indivíduo causador de danos, quer de pessoa física quer jurídica, assim como está definida a pena de acordo com a extensão do dano ou da culpa, levando-se em conta os aspectos profissional, moral e pessoal dos agentes causadores envolvidos.
No panorama evolutivo do direito à vida nas constituições do Brasil, o objeto ambiente vai configurando-se como um assunto de segurança e igualdade sociais, a partir da segunda metade do século passado, até os dias atuais, inserindo-se nos princípios dos direitos humanos, em especial, o da responsabilidade.
Assim é que, pelo princípio da responsabilidade, presume-se que a vida deve ser garantida para todos os seres, assim como protegida e promovida pelos Poderes Públicos e pela sociedade. Da mesma forma, esse movimento enaltece a força normativa dos estatutos legais, os quais deixam de ser um mero catálogo de competências e de recomendações políticas e morais, para se tornar um sistema de preceitos vinculantes, capazes de conformar a realidade. Do ponto de vista material, poder-se-ia dizer que o neoconstitucionalismo, isto é, o movimento de redescoberta dos princípios jurídicos (em especial, a “dignidade da pessoa humana”), foi responsável por isso, porquanto agregou dois elementos importantes, como – incorporação expressa de valores e a expansão de conflitos específicos e gerais entre as opções normativas existentes dentro do próprio sistema constitucional.
Num cenário em que todos são protagonistas dos processos sociais, no tocante à preservação da natureza, ao menos com base no arcabouço jurídico brasileiro, esforços coletivos devem ser feitos no sentido de garantir melhor usufruto do ambiente, porquanto este é definido em lei como um direito fundamental (BRASIL, 1988, Art. 5.º). Portanto, é preciso compreender a questão ambiental como resultante de movimentos sociais para a preservação da vida.
Esse trabalho se torna relevante porquanto busca refletir sobre a preservação ambiental enquanto “res publica” (coisa pública), devendo o Estado criar mecanismos e condições para provê-la, inclusive para garantir a participação popular nas decisões sobre o assunto. Tal participação, deve-se ressaltar, implica, dentre outros aspectos, o conhecimento dos princípios que norteiam a questão ambiental. Importa lembrar que essas duas condições são importantes ferramentas na organização social para a concretização de direitos, frente aos desafios enfrentados num sistema social brasileiro que ainda não resolve os problemas nem dilemas das pessoas, visto que convive diante de um sistema judiciário também ineficaz.
Em síntese, a partir dessa análise, constituída de um trabalho exploratório de revisão da literatura, pretende-se ampliar o debate sobre a preservação ambiental, tão importante numa sociedade cujo cenário denuncia um descaso lastimável para com a natureza de forma global, em que grande parte dos representantes visa principalmente ao lucro, antes de qualquer coisa, colocando em último plano a proteção ambiental, requisito fundamental para os recursos naturais essenciais, assim como para a existência humana na Terra.
2. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO BRASIL
A responsabilidade civil do Estado é a obrigação que o Poder Público possui de reparar danos causados por seus agentes públicos, seja de uma ação omissiva ou comissiva. Essa responsabilidade decorre do princípio da isonomia, pois o Estado é responsável pelos interesses da sociedade e, caso alguém ou um pequeno grupo de pessoas fique prejudicado por um ato, ainda que lícito, de um agente público, é dever do Estado o ressarcimento aos prejudicados.
Os agentes públicos carregam o princípio da impessoalidade em suas condutas, tanto na perspectiva que é proibido beneficiar ou prejudicar alguém por ser quem é quanto na visão de que a pessoa física na qualidade de agente público está praticando atos em nome do Ente Público que representa. Dessa forma, é importante entender que o ato que enseja a responsabilidade é atribuído à pessoa jurídica de direito público mesmo que praticado pelo agente público.
A previsão legal que regulamenta a responsabilidade civil na Constituição Federal se encontra no Artigo 37, em seu parágrafo 6.º:
§6.º - As pessoas jurídicas de direito publico e as de direito privado prestadores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (BRASIL, 1988).
Com a análise do artigo, verifica-se que a Constituição atribuiu à responsabilidade civil do Estado, no Brasil, uma responsabilidade denominada objetiva, ou seja, para que o Estado seja obrigado a indenizar por dano causado é necessária a existência de três elementos: a conduta (lícita ou ilícita) praticada por um agente público; o dano, ainda que somente moral; e o nexo de causalidade, que seria a demonstração que o dano está diretamente relacionado com a conduta do agente.
Contudo, como se observa, o artigo da Constituição Federal não especifica os casos em que os agentes públicos, em nome do ente que representam, causarem a terceiros danos com a presença de dolo ou culpa. Seria justo o Estado responder objetivamente por esses agentes?
Devido a esse questionamento, a doutrina se dividiu em duas teorias, a teoria do risco integral e a teoria do risco administrativo. A teoria do risco integral defende que o Estado é garantidor universal, sendo responsável por todo e qualquer dano causado à sociedade sem nenhuma previsão de excludente de responsabilidade. Já a teoria do risco administrativo entende que o Estado deve responder objetivamente pelos danos causados por seus agentes, contudo entende que o agente público deve ressarcir ao erário quando restar comprovada a presença de dolo ou culpa pelo mesmo e também admite algumas excludentes de responsabilidade, como será demonstrado a seguir.
Com o advento do Código Civil de 2002, a dúvida foi dirimida evidenciando que a responsabilidade civil do Estado é objetiva perante terceiros, podendo a pessoa jurídica de direito público reaver o dano causado por seu agente, se houver dolo ou culpa, como se mostra no artigo a seguir:
Artigo 43 - As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por partes destes, culpa ou dolo. (BRASIL, 2002).
No mais, é de suma importância evidenciar que no Brasil, em regra, se adota a teoria do risco administrativo. A teoria do risco administrativo comporta excludentes de responsabilidade do Estado, quais sejam, caso fortuito, força maior e culpa exclusiva da vítima. Contudo, a doutrina majoritária no Brasil firmou entendimento que há casos em que o Brasil deve adotar a teoria do risco integral.
No caso de atividade nuclear exercida pelo Estado ou por ele autorizada, pois com sua autorização o poder de polícia é exercido, pode-se verificar se estão praticando regularmente e devidamente a atividade, bem como se todas as medidas de seguranças estão sendo adotadas em crimes ocorridos a bordo de aeronaves no espaço aéreo brasileiro, os danos causados por ataques terroristas, bem como nos acidentes de trânsito, como é o exemplo do seguro DPVAT – Seguro de Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres.
O mais interessante está no posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, entendendo que também será adotada a referida teoria nos casos de dano ao meio ambiente nos atos omissivos causados por agente público, a autorização de funcionamento a uma empresa que causa dano ambiental e se essa autorização está diretamente relacionada com a causa do dano é um exemplo de ato omissivo por dano ambiental causado.
Vale frisar que a responsabilidade objetiva adotada pelo Brasil abarca as pessoas jurídicas de direito público da administração direta (União, estados, Distrito Federal e municípios) e também algumas entidades da administração indireta, que são as autarquias e fundações públicas de direito público. Desse modo, conforme Carvalho (2017, p. 341), “Além dos entes da administração direta e indireta, também se submetem a esse regime os particulares prestadores de serviço público por delegação, como é o caso das concessionárias e permissionárias de serviços”.
2.1 Responsabilidade por dano ambiental
Antigamente, na era do capitalismo industrial, pouco se discutia acerca do dano ambiental como uma preocupação da sociedade, muito pelo contrário, o meio ambiente era entendido como recurso que estava à disposição do homem e “passou a adaptar o meio ambiente aos seus interesses e necessidades” (LEMOS, 2008, p. 93).
Com o capitalismo acelerado, foi percebendo-se a poluição das cidades, aumento de doenças na população com o enfoque prejudicial na população e não no meio físico, químico, biótico explorado e bem observado por Lemos (2008). O homem só começa a perceber o mau uso dos recursos ambientais a partir do século XX. Ainda embrionário, no século XXI, já existiam leis de policiamento ambiental de pouca aplicabilidade (OST, 1995).
A despeito de avanços obtidos no arcabouço jurídico, as leis ambientais existentes se atinham muito à culpa do agente poluidor e começou-se a perceber que a culpa não seria requisito fundamental para caracterização de responsabilidade por dano ambiental, uma vez que “grande parte das condutas lesivas ao meio ambiente são lícitas, isto é, contam com a autorização ou licença administrativa” (LEITE; AYALA, 2015, p. 139). A partir dessa percepção, passou-se a adotar a responsabilidade objetiva por dano ambiental defendida atualmente pela Constituição Federal do Brasil de 1988.
A responsabilidade civil por dano ambiental encontra respaldo no Artigo 225, parágrafo 2.º, da Constituição Federal: “Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei” (BRASIL, 1988).
O que se deduz com esse artigo é que a responsabilidade de recuperar o meio ambiente degradado é de obrigatoriedade daquele que explora os seus recursos. Mas o que seria exatamente degradação ambiental? Frederico Amado (2017) entende a degradação como de forma ampla, que vai além da poluição, pois é classificada como “qualquer alteração adversa das características do meio ambiente” (AMADO, 2017, p. 58).
Ainda no mesmo artigo, em seu parágrafo terceiro, o autor cita o seguinte: “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados” (op. cit.).
O chamado bis in idem seria a penalização mais de uma vez sobre o mesmo fato, mas não é isso que enunciado acima proclama, pois a obrigação de reparar os danos causados não tem caráter sancionatório, mas trata do dever de reparar a lesão causada pela atividade.
Ainda nesse sentido, a Política Nacional do Meio Ambiente é prevista na Lei 6.938/81, a qual, em seu Artigo 14, parágrafo 1.º, dispõe que a obrigação de indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros é do poluidor responsável pela atividade causadora.
Diante disso, percebe-se que a responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva, independentemente de dolo ou culpa do agente, bastando o simples fato de a atividade ou ato ou qualquer meio causar degradação ambiental para que enseje essa responsabilização.
Entendidas e previstas legalmente essas hipóteses, o que se discute são os casos em que o Estado pode concorrer quanto à responsabilidade por dano ambiental quando se trata de licenciamento concedido pelo Estado.
2.2. Responsabilidade Civil por dano ambiental adotado pelo Superior Tribunal de Justiça
O causador do dano ambiental pode ser denominado como poluidor direto ou poluidor indireto. O poluidor direto é aquele que dá causa diretamente ao dano, explorando a atividade que seria, no caso discutido, a empresa Samarco, e o poluidor indireto é aquele que concede uma licença ambiental irregular (seja propositalmente ou pela falta de fiscalização efetiva pelo órgão competente), que seria a COPAM – Conselho Estadual de Política Ambiental de Minas Gerais.
A priori, não há previsão legal que aborde tal discussão e, com o surgimento de diversos casos em que a atividade licenciada pelo Estado não estava em regular funcionamento, gerou o dano ao meio ambiente.
Com essa necessidade, o Superior Tribunal de Justiça, no ano de 2007, em um julgado do Recurso Especial número 647.493, abordou a questão com entendimento de a responsabilidade ser subjetiva, entendendo que, para a responsabilização do Estado, deve-se comprovar a culpa administrativa.
Já em 2009, observou-se um precedente do Superior Tribunal de Justiça no sentindo de que a responsabilidade do Estado é objetiva por danos ambientais quando o cumprimento de fiscalização regular e adequada for determinante para a concretização ou agravamento do dano causado, como se observa a seguir:
PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ADOÇÃO COMO RAZÕES DE DECIDIR DE PARECER EXARADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE. ART. 2º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 4.771/65. DANO AO MEIO AMBIENTE. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO. ARTS. 3º, IV, C/C 14, § 1º, DA LEI 6.938/81. DEVER DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO. 1. A jurisprudência predominante no STJ é no sentido de que, em matéria de proteção ambiental, há responsabilidade civil do Estado quando a omissão de cumprimento adequado do seu dever de fiscalizar for determinante para a concretização ou o agravamento do dano causado pelo seu causador direto. Trata-se, todavia, de responsabilidade subsidiária, cuja execução poderá ser promovida caso o degradador direto não cumprir a obrigação, "seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, por qualquer razão, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica, conforme preceitua o art. 50 do Código Civil" (REsp 1.071.741/SP, 2ª T., Min. Herman Benjamin, DJe de 16/12/2010). 2. Examinar se, no caso, a omissão foi ou não "determinante" (vale dizer, causa suficiente ou concorrente) para a "concretização ou o agravamento do dano" é juízo que envolve exame das circunstâncias fáticas da causa, o que encontra óbice na Súmula 07/STJ. 3. Agravos regimentais desprovidos. (AgRg no REsp 1001780 / PR de 27/09/2011 – grifo do pesquisador).
Deve-se atentar para o fato de que, apesar de a responsabilidade ser objetiva, sua execução é subsidiária, ou seja, só poderá se exigir da Administração Pública quando o poluidor direto não puder arcar financeiramente com os danos causados. Contudo, a posição subsidiária em que a Administração Pública se coloca é cômoda e imprópria, uma vez que possui culpa concorrente pela falta ou má prestação no serviço de fiscalização que lhe é obrigatória.