A primeira Constituição do Brasil, outorgada pelo Imperador D. Pedro I, em 15 de março de 1824, não consagrou expressamente o instituto das Comissões Parlamentares de Inquérito. Com a sua outorga, surgiu o Poder Moderador, exercido pelo Imperador, que passou a exercer privativamente os poderes de chefe supremo da nação e de primeiro representante. Tal Poder tinha as funções de zelar pela manutenção da independência, do equilíbrio e da harmonia dos demais Poderes e de estabelecer um governo monárquico, hereditário e constitucional representativo.
Dessa forma, o Poder Moderador, exercido pelo monarca, tratou de relegar a segundo plano a atividade parlamentar e, em especial, o exercício de prerrogativas de controle e fiscalização pelo Parlamento, razão pela qual a Carta de 1824 não abordou de forma expressa a criação de CPIs. Contudo, pode-se dizer que havia um dispositivo no qual a matéria foi tratada de forma implícita. Na hipótese de morte do Imperador ou vacância do trono, cabia à Assembleia Geral realizar um exame da administração passada e reformar os abusos praticados, conforme abaixo transcrito:
Art. 15. É da atribuição da Assembleia Geral:
(...)
VI. Na morte do Imperador, ou vacância do Trono, instituir exame da administração, que acabou, e reformar os abusos nela introduzidos.
(...)
Art. 37. Também principiarão na Câmara dos Deputados:
I. O exame da administração passada, e reforma dos abusos nela introduzidos.
Em 15 de novembro de 1889, o marechal Deodoro da Fonseca decretou o fim do período imperial. Com um golpe militar de Estado, instalou-se o governo provisório e teve início o período republicano. A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil foi promulgada no dia 24 de fevereiro de 1891. Tal Constituição também não se referiu expressamente às CPIs, porém, prevalecia o entendimento que as Casas Legislativas não estavam impedidas de realizar investigações parlamentares, conforme o disposto no art. 62 do Regimento Interno do Senado de 1903, ipsis litteris:
Art. 62. Quando as comissões se ocuparem de negócios de interesse particular ou procederem a inquérito, tomarem depoimentos, informações ou praticarem outras diligências semelhantes, poderão, se o julgarem conveniente, permitir às pessoas diretamente interessadas defender os seus direitos por si ou por procuradores, por escrito ou verbalmente.
Estas comissões poderão requisitar das autoridades judiciárias ou administrativas os documentos ou informações de que precisarem.
A Constituição de 1934 foi a primeira a consagrar a Comissão Parlamentar de Inquérito no Brasil, mas sua utilização competia somente à Câmara dos Deputados. Ao Senado Federal, competia somente criá-las no intervalo das sessões legislativas. Todavia, não se pode negar a importância histórica da Constituição de 1934 nesta seara, à medida que, inegavelmente, abriu caminho para a implantação, em sede constitucional, do instituto, até mesmo no âmbito dos Estados-membros da Federação brasileira (CARAJELESCOV, 2007, p. 49). Dois requisitos eram exigidos para a criação de uma CPI: o requerimento de 1/3 dos membros e a apuração sobre fato determinado, nestes termos:
Art. 36 - A Câmara dos Deputados criará Comissões de Inquérito sobre fatos determinados, sempre que o requerer a terça parte, pelo menos, dos seus membros.
Parágrafo único - Aplicam-se a tais inquéritos as normas do processo penal indicadas no Regimento Interno.
(...)
Art. 92 (...) § 1º - No intervalo das sessões legislativas, a metade do Senado Federal, constituída na forma que o Regimento Interno indicar, com representação igual dos Estados e do Distrito Federal, funcionará como Seção Permanente, com as seguintes atribuições:
(...)
VI - criar Comissões de Inquérito, sobre fatos determinados observando o parágrafo único do art. 36;
A Constituição de 1937, por sua vez, decretada por Vargas, foi omissa quanto às CPIs, o que não é surpresa, haja vista o contexto do Estado Novo, que não permitia que se falasse em efetiva independência de Poderes e controle da administração pública pelo Legislativo (ALENCAR, 2005, p. 20).
Já a Carta Política de 1946, produto de um período se superação ditatorial e reconstrução democrática, previu a competência de ambas as casas do Congresso Nacional quanto à atuação por meio dessas comissões, e determinou a observância ao princípio da representação proporcional, além de ter silenciado sobre a aplicação das regras de processo penal, diferentemente do prescrito na Constituição anterior, nestes termos:
Art. 40 - A cada uma das Câmaras compete dispor, em Regimento interno, sobre sua organização, polícia, criação e provimento de cargos.
Parágrafo único - Na constituição das Comissões, assegurar-se-á, tanto quanto possível, a representação proporcional dos Partidos nacionais que participem da respectiva Câmara.
(...)
Art. 53 - A Câmara dos Deputados e o Senado Federal criarão Comissões de inquérito sobre fato determinado, sempre que o requerer um terço dos seus membros.
Parágrafo único - Na organização dessas Comissões se observará o critério estabelecido no parágrafo único do art. 40.
O Congresso Nacional, na vigência da Carta de 1946, editou a primeira lei sobre CPIs no Brasil, a Lei 1.579, em 18 de março de 1952. Ela abordou os limites dos poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito, deixando evidente o caráter investigativo dos seus trabalhos. Foi recepcionada em parte pela Constituição vigente, o que é louvável, tendo em vista que, nesse período, o Brasil teve duas Constituições e a edição de muitas outras leis. Principais dispositivos abaixo:
Art. 1º. As Comissões Parlamentares de Inquérito, criadas na forma do art. 53 da Constituição Federal, terão ampla ação nas pesquisas destinadas a apurar os fatos determinados que deram origem à sua formação.
(...)
Art. 2º. No exercício de suas atribuições, poderão as Comissões Parlamentares de Inquérito determinar as diligências que reportarem necessárias e requerer a convocação de Ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de repartições públicas e autárquicas informações e documentos, e transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença.
Ademais, a Lei de Regência das Comissões Parlamentares de Inquérito autorizava às CPIs a condução coercitiva de testemunhas que não compareciam injustificadamente (art. 3º, §1º, Lei 1.579/52), além de constituir como crimes atos atentatórios ao seu funcionamento (art. 4º, I, Lei 1.579/52), assim como aqueles praticados por pessoas que, perante elas, falseassem ou calassem a verdade (art. 4º, II, Lei 1.579/52), sempre obedecendo, no que lhes fosse aplicável, às normas do processo penal (art. 6º, Lei 1.579/52).
A Constituição de 1967, em seu art. 39, inovou, permitindo a criação de Comissões Parlamentares Mistas de Inquérito, envolvendo deputados e senadores, além das já convencionais. Acrescentou, ainda, a exigência de a comissão ter prazo certo de duração, conforme artigo abaixo transcrito:
Art. 39 - A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, em conjunto ou separadamente, criarão Comissões de Inquérito sobre fato determinado e por prazo certo, mediante requerimento de um terço de seus membros.
A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, em seu art. 37, repetiu o art. 39 da Constituição de 1967, mas, na alínea "e" do parágrafo único do art. 30, limitou para cinco o número de Comissões Parlamentares de Inquérito a funcionar concomitantemente nas Casas Parlamentares, salvo deliberação majoritária em sentido contrário. Posteriormente, a EC nº 11, de 13 de outubro de 1978, acrescentou a alínea "f" ao dispositivo, impossibilitando, de modo implícito, a locomoção das comissões, o que, evidentemente, dificultou o exercício das atividades de investigação. Essa normatização constitucional atingiu o fim visado pelo Executivo de alijar o Congresso de sua função inspetiva. Tudo o que foi dito pode ser visualizado nos dispositivos abaixo transcritos:
Art. 30. A cada uma das Câmaras compete elaborar seu regimento interno, dispor sobre sua organização, polícia e provimento de cargos de seus serviços.
Parágrafo único. Observar-se-ão as seguintes normas regimentais:
(...)
e) não será criada comissão parlamentar de inquérito enquanto estiverem funcionando concomitantemente pelo menos cinco, salvo deliberação por parte da maioria da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
f) a comissão parlamentar de inquérito funcionará na sede do Congresso Nacional, não sendo permitidas despesas com viagens para seus membros;
Em 5 de outubro de 1988, foi promulgada a atual Constituição. Nesse contexto, proveio o artigo 58, §3º, que apresentou uma inovação ao deferir poderes de investigação próprios das autoridades judiciais às Comissões Parlamentares de Inquérito. Outra novidade foi a possibilidade de encaminhamento de suas conclusões ao Ministério Público, para promoção da responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.
(...)
§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Nas palavras do desembargador federal Francisco Cavalcanti, a Constituição Federal de 1988, em comparação às anteriores, é o reflexo de um processo de democratização – “um sopro reformador” –, na medida em que favoreceu, substancialmente, a função fiscalizadora/investigativa do Poder Legislativo. Para tanto, a CF/88 reconheceu, expressamente, à Comissão Parlamentar de Inquérito, como inerente à sua natureza jurídica e às atribuições a que se destina, poderes de investigação próprios ao Estado-Juiz (2004, pp. 92 e 93).
Em 4 de setembro de 2000, com o objetivo de reforçar o papel investigatório das Comissões Parlamentares de Inquérito, foi promulgada a Lei nº 10.001. Ela dispõe sobre a prioridade nos procedimentos a serem adotados pelo Ministério Público e por outros órgãos, a respeito das conclusões das CPIs, a fim de que estas tenham executividade, nos termos dos seguintes artigos:
Art. 1o Os Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional encaminharão o relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito respectiva, e a resolução que o aprovar, aos chefes do Ministério Público da União ou dos Estados, ou ainda às autoridades administrativas ou judiciais com poder de decisão, conforme o caso, para a prática de atos de sua competência.
Art. 2o A autoridade a quem for encaminhada a resolução informará ao remetente, no prazo de trinta dias, as providências adotadas ou a justificativa pela omissão.
(...)
Art. 3o O processo ou procedimento referido no art. 2o terá prioridade sobre qualquer outro, exceto sobre aquele relativo a pedido de habeas corpus, habeas data e mandado de segurança.
Por fim, a Lei Complementar 105, de 10 de janeiro de 2001, tratou do sigilo das operações de instituições financeiras, mencionando os poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito nesse quesito, há referência apenas às de âmbito federal, como se vê abaixo:
Art. 4o O Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários, nas áreas de suas atribuições, e as instituições financeiras fornecerão ao Poder Legislativo Federal as informações e os documentos sigilosos que, fundamentadamente, se fizerem necessários ao exercício de suas respectivas competências constitucionais e legais.
§ 1o As comissões parlamentares de inquérito, no exercício de sua competência constitucional e legal de ampla investigação, obterão as informações e documentos sigilosos de que necessitarem, diretamente das instituições financeiras, ou por intermédio do Banco Central do Brasil ou da Comissão de Valores Mobiliários.
§ 2o As solicitações de que trata este artigo deverão ser previamente aprovadas pelo Plenário da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, ou do plenário de suas respectivas comissões parlamentares de inquérito.
Os regimentos internos das Casas Legislativas também dispõem sobre a matéria, mas tratam-se de normas destinadas ao ordenamento interno e ao seu funcionamento. Dessa forma, não podem criar obrigações ou restrições de direitos que alcancem cidadãos estranhos aos corpos legislativos e ao pessoal dos seus próprios serviços auxiliares, ressalvado o que se inclui no âmbito do poder de polícia administrativa das Câmaras (ALENCAR, 2005, p. 26).
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALENCAR, Jessé Claudio Franco de. Comissões Parlamentares de Inquérito no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
CARAJELESCOV, Yuri. Comissões Parlamentares de Inquérito: à luz das disciplinas constitucional, legal e jurisprudencial luso-portuguesa e brasileira. Curitiba: Juruá, 2007.
CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra; FERNANDES, Luciana Medeiros. Comissões Parlamentares de Inquérito Estaduais e Sigilo Bancário. In: Revista Brasileira de Direito Público. Belo Horizonte: Fórum, 2004, pp. 81-103.