4. O INTERESSE DA UNIÃO NA ALIENAÇÃO DOS IMÓVEIS SUJEITOS Á AFORAMENTO
Num esforço para reforçar o caixa, anuncia-se que a União Federal vai vender sua participação nos chamados terrenos de marinha, em áreas localizadas ao longo da costa brasileira.
Sabe-se que os moradores desses imóveis pagam anualmente uma taxa de aforamento de 0,6% sobre o valor do terreno para a União Federal.
Abre-se uma expectativa de que essas pessoas possam adquirir a parcela e assim adquirir o domínio pleno dos imóveis. Espera-se arrecadar R$500 milhões no período de um ano.
Daí a sua importância na administração financeira da União Federal.
Os recursos arrecadados com essas cobranças são recolhidos na conta única do Tesouro Nacional, não havendo uma destinação específica.
Muitos, no mercado imobiliário, gostariam de mudanças nas normas para eliminar o instituto dos terrenos de marinha.
Comenta-se que o último dia de 2015 foi um divisor de águas na cobrança dos preços que causam confusão e discórdia no setor imobiliário. A publicação da lei 13.240, dedicada a trâmites relacionados a imóveis da União, alterou e definiu pontos como a cobrança de laudêmio e taxa de ocupação, diminuindo significativamente os encargos.
A novidade é um alívio para os bolsos de quem vai comprar ou vender imóveis nos chamados terrenos de marinha, aqueles considerados como pertencentes à União por ocupar, na costa marítima, uma área que leva em consideração padrões determinados em 1831.
Enquanto isso, a taxa de ocupação, que é cobrada anualmente e antes podia chegar a 5% do valor do terreno com a área construída, agora foi fixada em 2%, excluindo as benfeitorias.
Veja-se a alteração da Lei enfocada:
Art. 27. O Decreto-Lei n. 2.398, de 21 de dezembro de 1987, passa a vigorar com as seguintes alterações:
"Art. 1º A taxa de ocupação de terrenos da União será de 2% (dois por cento) do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União.
I - (revogado);
II - (revogado).
...................................................................................................................." (NR)
"Art. 3º A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.
............................................................................................................
§ 5º A não observância do prazo estipulado no § 4º sujeitará o adquirente à multa de 0,05% (cinco centésimos por cento), por mês ou fração, sobre o valor do terreno, excluídas as benfeitorias.
.........................................................................................................." (NR)
"Art. 6º-A. São dispensados de lançamento e cobrança as taxas de ocupação, os foros e os laudêmios referentes aos terrenos de marinha e seus acrescidos inscritos em regime de ocupação, quando localizados em ilhas oceânicas ou costeiras que contenham sede de Município, desde a data da publicação da Emenda Constitucional nº 46, de 5 de maio de 2005, até a conclusão do processo de demarcação, sem cobrança retroativa por ocasião da conclusão dos procedimentos de demarcação."
Busca-se a eliminação do instituto da enfiteuse, no direito administrativo, uma vez que já, no âmbito das relações privadas, o instituto não foi previsto no Código Civil de 2002.
Observe-se o tratamento que a nova legislação dá a esse imóveis (Lei 13.240):
"Art. 4o Os imóveis inscritos em ocupação poderão ser alienados pelo valor de mercado do imóvel, segundo os critérios de avaliação previstos no art. 11-C da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998, excluídas as benfeitorias realizadas pelo ocupante. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 1o A alienação a que se refere este artigo poderá ser efetuada à vista ou de forma parcelada, permitida a utilização dos recursos do FGTS para pagamento total, parcial ou em amortização de parcelas e liquidação do saldo devedor, observadas as demais regras e condições estabelecidas para uso do FGTS. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 2o As demais condições para a alienação dos imóveis inscritos em ocupação a que se refere este artigo serão estabelecidas em ato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU). (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 3o A Secretaria do Patrimônio da União (SPU) verificará a regularidade cadastral dos imóveis a serem alienados e procederá aos ajustes eventualmente necessários durante o processo de alienação. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 4o O prazo de validade da avaliação de que trata o caput deste artigo será de, no máximo, doze meses.
~Art. 8o O Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, permitida a delegação, editará portaria com a lista de áreas ou imóveis sujeitos à alienação nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 1o Os terrenos de marinha e acrescidos alienados na forma desta Lei:
I - não incluirão:
a) áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3o da Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012; ou
b) áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3o e do inciso I do caput do art. 13. da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979;
II - deverão estar situados em área urbana consolidada de Município com mais de cem mil habitantes, conforme o último Censo Demográfico disponibilizado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, ou que tenha:
a) (VETADO); e
b) (VETADO).
II - deverão estar situados em área urbana consolidada. (Redação dada pela Medida Provisória nº 759, de 2016)
II - deverão estar situados em área urbana consolidada. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 2o Para os fins desta Lei, considera-se área urbana consolidada aquela:
I - incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica;
II - com sistema viário implantado e vias de circulação pavimentadas;
III - organizada em quadras e lotes predominantemente edificados;
IV - de uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou voltadas à prestação de serviços; e
V - com a presença de, no mínimo, três dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados:
a) drenagem de águas pluviais;
b) esgotamento sanitário;
c) abastecimento de água potável;
d) distribuição de energia elétrica; e
e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.
§ 3o A alienação dos imóveis de que trata o § 1o não implica supressão das restrições administrativas de uso ou edificação que possam prejudicar a segurança da navegação, conforme estabelecido em ato do Ministro de Estado da Defesa.
§ 4o Não há necessidade de autorização legislativa específica para alienação dos imóveis arrolados na portaria a que se refere o caput.
Art. 8o-A. Fica a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) autorizada a receber Proposta de Manifestação de Aquisição por ocupante de imóvel da União que esteja regularmente inscrito e adimplente com suas obrigações com aquela Secretaria. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 1o O ocupante deverá apresentar à SPU carta formalizando o interesse na aquisição juntamente com a identificação do imóvel e do ocupante, comprovação do período de ocupação e de estar em dia com as respectivas taxas, avaliação do imóvel e das benfeitorias, proposta de pagamento e, para imóveis rurais, georreferenciamento e CAR individualizado. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 2o Para a análise da Proposta de Manifestação de Aquisição de que trata este artigo deverão ser cumpridos todos os requisitos e condicionantes estabelecidos na legislação que normatiza a alienação de imóveis da União, mediante a edição da portaria do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de que trata o art. 8o desta Lei, bem como os critérios de avaliação previstos no art. 11-C da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 3o O protocolo da Proposta de Manifestação de Aquisição de imóvel da União pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU) não constituirá nenhum direito ao ocupante perante a União. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 4o A Secretaria do Patrimônio da União (SPU) fica autorizada a regulamentar a Proposta de Manifestação de Aquisição de que trata este artigo, mediante edição de portaria específica. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
Art. 9o Poderá ser alienado ao ocupante que o tenha como único imóvel residencial no Município ou no Distrito Federal, dispensada a licitação, o imóvel da União situado em área:
I - urbana consolidada, nos termos do § 2o do art. 8o desta Lei, desde que não esteja situado em área de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3o da Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012, nem em área na qual seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3º e do inciso I do caput do art. 13. da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979;
II - rural, desde que o imóvel tenha área igual ou superior à dimensão do módulo de propriedade rural estabelecida pela Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964, e não superior ao dobro daquela dimensão e não esteja sendo utilizado para fins urbanos.
Art. 10. É assegurado ao ocupante de boa-fé o direito de preferência para a aquisição do respectivo imóvel sujeito a alienação nos termos desta Lei.
Art. 11. O adquirente receberá desconto de 25% (vinte e cinco por cento) na aquisição, com fundamento nos arts. 3o e 4o, requerida no prazo de um ano, contado da data de entrada em vigor da portaria de que trata o art. 8o, que incluir o bem na lista de imóveis sujeitos à alienação.
Art. 11. O adquirente receberá desconto de 25% (vinte e cinco por cento) na aquisição à vista, com fundamento no art. 4o desta Lei, requerida no prazo de um ano, contado da data de entrada em vigor da portaria de que trata o art. 8o desta Lei que incluir o bem na lista de imóveis sujeitos à alienação. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
Parágrafo único. Para as alienações efetuadas de forma parcelada, não será concedido desconto. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
Art. 12. O pagamento das alienações realizadas nos termos desta Lei observará critérios fixados em regulamento e poderá ser realizado:
Medida de importância sob o ponto de vista da cessão de uso está a redação do artigo 14, que permite à União transferir aos Municipios litorâneos a gestão das praias praias marítimas urbanas(áreaas de uso comum e inalienáveis, que são bens da União, a teor do artigo 20 da Constituição de 1988:
Art. 14. Fica a União autorizada a transferir aos Municípios litorâneos a gestão das praias marítimas urbanas, inclusive as áreas de bens de uso comum com exploração econômica, excetuados:
I - os corpos d’água;
II - as áreas consideradas essenciais para a estratégia de defesa nacional;
III - as áreas reservadas à utilização de órgãos e entidades federais;
IV - as áreas destinadas à exploração de serviço público de competência da União;
V - as áreas situadas em unidades de conservação federais.
§ 1o A transferência prevista neste artigo ocorrerá mediante assinatura de termo de adesão com a União.
§ 2o O termo de adesão será disponibilizado no sítio eletrônico do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para preenchimento eletrônico e preverá, entre outras cláusulas:
I - a sujeição do Município às orientações normativas e à fiscalização pela Secretaria do Patrimônio da União;
II - o direito dos Municípios sobre a totalidade das receitas auferidas com as utilizações autorizadas;
III - a possibilidade de a União retomar a gestão, a qualquer tempo, devido a descumprimento de normas da Secretaria do Patrimônio da União ou por razões de interesse público superveniente;
IV - a reversão automática da área à Secretaria do Patrimônio da União no caso de cancelamento do termo de adesão;
V - a responsabilidade integral do Município, no período de gestão municipal, pelas ações ocorridas, pelas omissões praticadas e pelas multas e indenizações decorrentes.
§ 3o (VETADO).
A teor do artigo 15 da Lei 13.240 tem-se, numa verdadeira desafetação:
Ficam transferidos aos Municípios e ao Distrito Federal os logradouros públicos, pertencentes a parcelamentos do solo para fins urbanos aprovados ou regularizados pelo poder local e registrados nos cartórios de registro de imóveis, localizados em terrenos de domínio da União.
Em síntese: a União Federal entrega aos Municípios a fiscalização e administração dessas áreas de uso comum(praias) e dá aos Municípios poderes, que lhe são inerentes, com relação aos instrumentos urbanisticos que devem ser aplicados.
5. A LICENÇA PARA CONSTRUIR EM TERRENOS DE MARINHA
Mas vem a duvida no que concerne à edificação e tributação local nesses terrenos de marinha.
A doutrina cediça considera que o controle das edificações é importante atribuição do Poder Executivo Municipal na consecução do cumprimento das funções sociais da propriedade urbana e da cidade, propiciando um desenvolvimento urbano equilibrado, socialmente justo, e sustentável do ponto de vista econômico e ambiental, bem como evitando e corrigindo distorções no crescimento urbano e seus efeitos negativos para o meio ambiente e para a qualidade de vida das pessoas, é o controle das construções.
Por serem atividades que intervêm com a ordenação urbana, qualquer construção, ampliação, reforma ou demolição precisa ser previamente licenciada pelo Poder Público Municipal. A licença é comumente chamada de “alvará” de construção, reforma, ampliação ou demolição.
Mesmo previamente licenciadas, as obras urbanas precisam ser fiscalizadas durante a sua execução, para assegurar-se de sua conformidade ao alvará expedido. O fiscal que inspecioná-las lavrará termo de ocorrência das irregularidades que constatar, encaminhando-o à autoridade superior, a qual, se for o caso, expedirá auto de infração e intimará o interessado para regularizar a construção.
Depois de terminada, o Poder Público Municipal terá que verificar se a edificação foi executada em conformidade com o projeto previamente aprovado. Confirmada a regularidade, expedir-se-á a licença respectiva (“habite-se”, “certificado de conclusão de obra”, “atestado de conclusão”, etc).
Louvo-me na interpretação de Victor Carvalho Pinto, para quem o direito de construir e suas modulações pelo Poder Público não derivam do poder de polícia, stricu sensu, embora possam ser objeto de fiscalização com base nele. O direito de construir configura um bem autônomo, espécie sui generis de direito real, inclusive averbável junto à matrícula do imóvel sobre o qual recai, e patrimonializável pelo particular: Em todos os institutos estudados, verifica-se a existência de ônus a serem suportados pelos proprietários para financiar a infraestrutura urbana.
No loteamento, são realizadas obras, transferidos terrenos e criadas servidões. Na contribuição de melhoria, na outorga onerosa, nas operações urbanas consorciadas e na transferência do direito de construir é feito um pagamento em dinheiro. Em todos estes casos, o benefício auferido em troca é a aquisição ou ampliação do direito de construir.
O fato de haver uma relação sinalagmática em todas essas situações, tendo por objeto o direito de construir, já demonstra que seu fundamento não pode ser o poder de polícia, uma vez que este não pode ser transacionado. (...) Estes mecanismos só fazem sentido se aceito o princípio da patrimonialização do direito de construir(Direito Urbanístico – Plano Diretor e Direito de Propriedade. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 314-316).
Essa atividade de licença para construção é tarefa do Município.
A doutrina estabeleceu, quanto às licenças urbanísticas, princípios reitores para auxiliar na solução desse tipo de controvérsia, tais como: a) necessidade: o particular que deseje exercer atividade edilícia está obrigado a licenciar a obra, nas hipóteses da lei municipal; b) caráter vinculado: já o Poder Público, no momento de outorga da licença, esta adstritos às exigências legais, não podendo legitimamente negá-la quando verificados os mesmos.
Alguns autores, porém, falam em certa discricionariedade técnica do Município, inclusive na caracterização dos requisitos legais; c) transferibilidade: alienado o imóvel, a licença para nele edificar segue o principal, favorecendo os sucessores ou adquirentes; d) autonomia: à Administração não cabe discutir, para concessão da licença, quaisquer pendengas sobre domínio do imóvel ou relativas às relações inter privados, tampouco nelas influindo; e) definitividade: exercida a atividade nos termos e nos prazos da licenças, isto é, antes que a mesma caduque, gerando prescrição, o ato não pode ser discricionariamente revisto ou revogado.
Qual a natureza jurídica dessa licença?
Diferentemente da aprovação de projeto de parcelamento do solo, a documentação da aprovação de projetos de construção, reforma ou demolição se dá mediante alvarás de licença, e não de autorização. Hely Lopes Meirelles bem explana ambas as categorias: O alvará será de licença quando se tratar de construção definitiva em terreno do requerente; será de autorização quando se cuidar de obra provisória, em terreno do domínio público ou mesmo particular.
A diferença está em que, no caso de alvará de licença, sua outorga assenta no direito do requerente à edificação em caráter definitivo no terreno indicado, como ocorre com as construções previstas no Código de Obras e nas leis de zoneamento; no caso de alvará de autorização sua expedição decorre de liberalidade da Prefeitura (e não de direito do requerente), como na hipótese da construção de uma banca em praça pública para venda de jornais (...) Daí decorre que o alvará de autorização é sempre revogável sumariamente pela Prefeitura, sem qualquer indenização, ao passo que o alvará de licença nem sempre o é(Direito municipal brasileiro, 12ª edição, páginas 546 e 547).
Para Hely Lopes Meirelles(obra citada, 1977, pág. 539), o alvará é o instrumento de licença ou da autorização para a prática de ato, realização de atividade ou exercício dependente de policiamento administrativo. Assim o alvará expressa o consentimento formal da administração à pretensão do administrado.
O alvará será definitivo ou precário. Será definitivo e vinculante para a administração quando expedido diante de um direito subjetivo do requerente, como o é o direito de construir, desde que ele satisfaça todos os requisitos legais exigidos.
O alvará provisório é concedido por liberalidade, de forma discricionária e precária pelo Município, como é o caso de instalação de uma banca numa praça pública.
O alvará para a construção é o instrumento de licença ou da autorização de construir de acordo com o projeto aprovado. O alvará será de licença quando se tratar de construção definitiva em terreno do requerente; será de autorização quando se cuidar de obra provisória, em terreno do domínio público ou mesmo particular.
A diferença está em que, no caso de alvará de licença, sua outorga assenta no direito do requerente à edificação, em caráter definitivo, no terreno indicado, como ocorre nos Códigos de Obras e nas Leis de Zoneamento. O alvará de licença traz a presunção de definitividade.
Será o regulamento das construções urbanas, o Código de Obras do Município, que irá estabelecer minunciosamente os requisitos para cada modalidade de construção(residencial, comercial, industrial etc), objetivando a segurança, higiene, a funcionalidade e a estética da obra.
A licença para edificar constitui, como disse José Afonso da Silva(Direito urbanístico brasileiro, 6ª edição, pág. 437), mais que simples remoção de obstáculos, pois constitui técnica de intervenção nas faculdade de edificar, reconhecida pelas normas edilícias e urbanísticas, com o objetivo de controlar e condicionar o exercício daquelas faculdades ao cumprimento das determinações das mencionadas normas edilícias e urbanísticas, incluindo as determinações dos planos urbanísticos.
O procedimento para obtenção da licença para edificar desenvolve-se em três fases: a introdutória, a de apreciação do pedido e a decisória.
A fase introdutória instaura-se pela apresentação do requerimento do interessado, submetendo-se o projeto das plantas à aprovação da Prefeitura, por seu órgão competente. Ali serão analisados: titulo de propriedade do imóvel ou compromisso de compra e venda; memorial descritivo da obra; peças gráficas apresentadas de acordo com o modelo adotado pela Prefeitura, em escala conveniente, especificada na legislação; levantamento planialtimético do imóvel, que serviu de base para o projeto.
Na fase de apreciação do pedido pela Prefeitura entra a discricionariedade técnica da Administração com relação à outorga da licença.
A fase decisória compreende o deferimento ou não da licença. Será ilegal o indeferimento do pedido por causas extrínsecas, como o fato de haver decreto declaratório de utilidade pública para desapropriação do terreno, como ensinou Hely Lopes Meirelles(Direito de construir, 9ª edição, pág. 211).
O silêncio da administração municipal quanto à decisão do pedido de aprovação de projeto de outorga da licença para edificar terá o efeito que a legislação local estabelecer. Será silêncio negativo, como ensinou José Afonso da Silva(obra citada, pág. 441), que importará recusa da licença, quando a lei determinar esse efeito com o transcurso do prazo previsto para a decisão em que esta se verifique. Será silêncio positivo quando, ao contrário, a transição do prazo sem decisão importar numa outorga da licença.
Pode o Código de Edificações do Município determinar prazo para a decisão, ficando este suspenso durante a pendência do atendimento pelo requerente. Escoado o prazo para decisão do processo de aprovação, poderá ser requerido alvará de aprovação, podendo a obra ser iniciada com inteira responsabilidade do particular e profissionais da área de construção civil. Aliás o projeto de obra deverá sr elaborado por arquiteto ou engenheiro habilitado na forma da Lei(ver Lei 5.194, com registro no CREA).
A licença poderá ser para construção, reforma, demolição.
Se houver alteração do projeto por outro diferente, quando aquele já foi aprovado, ter-se-á que se pedir uma substituição da licença, cancelando-se a anterior.
A vigência e a caducidade das licenças se submetem à legislação municipal. A caducidade das licenças ocorre com o transcurso do prazo de perempção quando, durante ele, não se tiver dado início das obras licenciadas. O prazo de perempção é função do início da obra. Havendo caducidade, apagando-se a validade da licença, se o particular quiser executar a obra, terá que solicitar uma nova licença.
A licença poderá ser objeto de anulação(por despacho motivado, após apresentação de defesa do particular), por vício de legalidade do ato administrativo ou ainda de revogação, se houver vício do mérito do ato, tais como: mudança das circunstâncias, adoção de novos critérios e erro na sua outorga, um erro de classificação de valores, de interpretação etc, erro de direito.
No caso de revogação do alvará, por razões de conveniência e oportunidade da administração, revelados os motivos e o objeto do ato, a Prefeitura deverá indenizar cabalmente o lesado, amigavelmente ou em desapropriação do imóvel(por certo o Município não poderá desapropriar bem da União), como revelou Caio Tàcito(Problemas atuais da desapropriação, Poder de Polícia das construções, pág. 146. e seguintes). Mas deverá a administração demonstrar, de forma cabal, o interesse público na suspensão da obra, compondo os danos de quem ficou privado da construção.
A licença pode ser cassada, se houver posterior descumprimento das exigências dela.
Ensinou Hely Lopes Meirelles(obra citada, pág. 549) que, se a obra já se iniciou, em conformidade com o projeto e com o alvará de licença, não poderá a Prefeitura ordenar a sua paralisação e demolição por simples decisão administrativa, porque a parte construída já se integrou ao terreno, por acessão(STF, RE 85.002 – SP, DJU de 17 de setembro de 1976). Também não se justifica a invalidação do alvará por mudança de orientação administrativa, ou nova interpretação das normas da construção, como revelou Hely Lopes Meirelles(obra citada, pág. 549), pois o critério anterior é válido para as licenças expedidas e gera direito subjetivo em sua manutenção.
A construção, reforma, demolição, nos terrenos de marinha, que são imóveis da União Federal, estaá sujeita, quando utilizada por particulares, à legislação municipal, no que tange à edificação e tributação local, assim como quanto às atividades que neles se realizem, como ensinou Hely Lopes Meirelles(Direito municipal brasileiro, 1977, pág. 364).