Resumo: Este trabalho versa sobre a estruturação, composição e as principais características do Conselho Nacional de Justiça, órgão que está sendo criado para exercer o controle externo administrativo-financeiro do Poder Judiciário.
Palavras-chave: controle externo; poder judiciário; controle administrativo e financeiro
1. INTRODUÇÃO
Tramita no Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional – PEC n° 96/1992 (*), de autoria do Deputado paulista Hélio Bicudo, que dispõe sobre vários pontos da chamada "reforma do judiciário". Além desta, há várias propostas de emendas constitucionais em andamento nesta Casa Legislativa com o intuito de reformar o Poder Judiciário, sendo que a "PEC" em questão é dotada de vários assuntos polêmicos, como: a adoção de súmula vinculante, de súmula impeditiva de recursos, de adoção de período de quarentena para os juízes exercerem a advocacia perante os juízos aos quais estavam vinculados, extinção dos Tribunais de Alçada, a criação do Conselho Nacional do Ministério Público e o Conselho Nacional de Justiça.
Dentre todas as matérias em discussão pelo Poder Constituinte Reformador, uma das que mais tem causado repercussão, tanto na mídia quanto na doutrina, causando embates calorosos, é a criação do Conselho Nacional de Justiça que, aos olhos de muitos, trata-se do famigerado órgão de controle externo do Poder Judiciário.
Em que pese as abalizadas opiniões, tanto a favor, como contrárias à criação deste Conselho, entendemos que o cerne da questão é a criação de um órgão de controle, o que afigura-se-nos indiscutível, pois em um Estado Democrático de Direito é inconcebível visualizar um Poder despido de qualquer controle. Todo e qualquer Poder, órgão, instituição ou servidor público devem estar sujeitos a uma forma de controle, para que haja uma maior transparência no desempenho de atividades públicas e evitar que se cometam abusos ou atos de improbidade administrativa.
Segundo o magistério de Toshio Mukai "o controle da Administração Pública pode ser definido como a verificação da conformidade dos atos administrativos com o interesse público, com a lei e, ainda, da sua eficiência". 1
A independência e harmonia dos Poderes da República (art. 2ª, CF) não prescinde do efetivo controle entre eles.
Além do mais, segundo as lições de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, "na teoria clássica da divisão dos poderes, na atualidade melhor cognominada de separação das funções do Estado, elaborada por Montesquieu, vislumbra-se o interesse em dividir as atividades do Poder e estabelecer sobre todas elas o controle". 2
O assunto referente ao controle externo do Poder Judiciário é matéria mais ou menos recente, amplamente discutida no Congresso Nacional e combatida por vários órgãos de classe.
Cuida-se de tema assaz polêmico e que ainda comporta estudos e discussões.
No que tange ao controle externo, a Constituição Federal prevê tal forma de controle no artigo 71, que incumbe ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas.
Todavia, o controle externo e específico sobre os atos administrativos praticados pelo Poder Judiciário ainda não tinha merecido um tratamento constitucional expresso e adequado.
Impende salientar que o controle é apenas externo e tange tão somente aos atos administrativos e financeiros, não abrangendo a atividade judicante (atividade-fim) exercida pelos membros do Poder Judiciário (juízes, desembargadores e ministros).
Desta feita, entendemos que a instituição deste órgão de controle não fere a autonomia funcional dos membros do Poder Judiciário e, muito menos, a independência dos Poderes da República, pelo fato de que não haverá qualquer ingerência na atividade judicante, continuando os magistrados livres para proferirem seus julgamentos.
2. DA NECESSIDADE DE CONTROLE EXTERNO DO PODER JUDICIÁRIO
O controle administrativo-financeiro externo do Poder Judiciário tornou-se um imperativo, tendo em vista as inúmeras denúncias, umas fundadas, outras despidas de veracidade, acerca do nepotismo nos tribunais, má-gestão de recursos financeiros e a eficaz correição dos membros de todas as instâncias do Poder Judiciário que cometam faltas disciplinares.
Trata-se de problemas institucionais do Poder Judiciário que poderão ser sanados ou minimizados por este órgão de controle. Acerca desses problemas que envolvem o Judiciário, trazemos a opinião de Edvaldo Borges dos Santos et alli: 3
Algo que tem sido alvo de fundadas críticas é a falta de unidade administrativa e financeira do Judiciário, eis que cada Tribunal, detendo significativa parcela da autogestão do Poder Judiciário, não precisa coadunar sua atuação neste campo com a dos demais Tribunais.Também, a necessidade de melhores vias de correição disciplinar da atuação dos Magistrados, eis que se tem ressentido a sociedade de modos eficazes de repreensão a Juízes improdutivos ou relapsos, certo que as Corregedorias de Justiça em regra apenas têm atuado, e ainda assim em pequena escala, em relação a Juízes de Primeira Instância, enquanto os Ministros dos Tribunais Superiores, Desembargadores e Juízes de Tribunais Regionais ou de Alçada não são atingidos por via similar, senão em raras exceções que apenas confirmam a regra enumerada.
Com a adoção deste controle externo, os Tribunais poderão ser geridos com maior transparência, tanto no aspecto administrativo, como no financeiro.
Entretanto, urge esclarecer que a adoção do controle externo não irá solucionar de pronto os problemas do Judiciário, como a morosidade processual e o corporativismo, conforme bem relata o Procurador da República Hélio Telho Corrêa Filho:
Fala-se muito que há nepotismo e empreguismo no Poder Judiciário, que este Poder é uma "caixa preta", que o corporativismo impede a apuração e punição de irregularidades e mazelas por ventura existentes, que a Justiça é lenta e inacessível à grande massa da população. Invoca-se a necessidade da instituição do controle externo do Poder Judiciário como panacéia para curar todos estes e outros males que afligem a nossa Justiça. A rigor, o livre acesso à Justiça pelo povo passa pela estruturação e fortalecimento das defensorias públicas, relegadas ao esquecimento pelos governos de plantão. O combate à morosidade na prestação jurisdicional depende de reformas da legislação, que visem a adotar procedimentos mais ágeis e menos burocratizados (a exemplo dos juizados especiais cíveis e criminais), bem como e, principalmente, em investimentos na informatização dos serviços judiciários e no recrutamento de mais juízes e servidores. Demagogia de lado, a instituição do controle externo do judiciário em pouco, ou mesmo em nada, irá colaborar para resolver tais problemas estruturais.
Concluindo o seu artigo, o Procurador da República acima nominado traz uma salutar sugestão de criação de uma ação própria de controle a ser eventualmente manejada pelo Ministério Público. Eis a sua opinião:
De lege ferenda, o texto constitucional deve prever, de forma expressa, Ação própria de Controle, através da qual possa o Ministério Público invocar, ao tribunal de instância imediatamente superior, a prestação jurisdicional no controle dos atos administrativos do tribunal imediatamente inferior, que deverá ter preferência de julgamento em relação a todas as outras, à exceção do Habeas Corpus. 4 5
3. COMPOSIÇÃO
De acordo com a mencionada PEC 96/1992, o Conselho Nacional de Justiça será composto de quinze membros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e seis anos de idade, com mandato de dois anos, admitida uma recondução. Dessarte, cada membro do Conselho poderá permanecer no cargo por um período de até quatro anos.
Primeiramente, urge salientar que o Supremo Tribunal Federal editou recentemente a súmula n° 649, firmando o entendimento de que Constituições Estaduais não podem criar órgãos de controle externo com a participação de pessoas que não sejam integrantes deste Poder. Eis o teor da mencionada súmula:
É inconstitucional a criação por Constituição Estadual de órgão de controle administrativo do Poder Judiciário do qual participem representantes de outros poderes ou entidades.
Deste modo, interpretando a mencionada súmula a contrario sensu, nada impede que a Constituição Federal crie tal órgão, com a participação de pessoas integrantes de outras classes (advocacia, ministério público, sociedade civil). Aliás, isto é uma decorrência lógica do Poder Constituinte Reformador que somente tem a sua atuação limitada pela própria Constituição Federal, fruto do Poder Constituinte Originário, conforme previsto no seu artigo 60.
O conselho será composto por quinze membros, sendo que nove são integrantes do Judiciário, dois membros do Ministério Público, dois membros da advocacia e dois cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada.
A referida composição será a seguinte: um Ministro do Supremo Tribunal Federal; um Ministro do Superior Tribunal de Justiça; um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho; um desembargador de Tribunal de Justiça; um juiz estadual; um juiz de Tribunal Regional Federal; um juiz federal; um juiz de Tribunal Regional do Trabalho; um juiz do trabalho; um membro do Ministério Público da União; um membro do Ministério Público Estadual; dois advogados e dois cidadãos.
Cumpre esclarecer que os integrantes do Conselho advindos do Poder Judiciário serão indicados pelos próprios Tribunais Superiores: STF, STJ e TST; os representantes do Ministério Público serão escolhidos pelo Procurador-Geral da República; os advogados serão escolhidos pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, ao passo que os dois cidadãos serão escolhidos pelo Senado Federal.
De acordo com o texto da reforma, se as indicações previstas neste artigo não forem efetuadas dentro do prazo legal, caberá a escolha ao Supremo Tribunal Federal.
É Importante esclarecer que todos os membros do Conselho serão obrigatoriamente nomeados pelo Presidente da República após aprovação por maioria absoluta pelo Senado Federal.
Muitos alegam que a criação deste Conselho seria inconstitucional, pois implicaria em violação ao princípio da independência entre os poderes republicanos. Todavia, entendemos que esta assertiva não está correta, pois está ocorrendo, in casu, uma verdadeira aplicação do sistema de freios e contrapesos (checks and balances) entre os Poderes.
Neste ponto, percebe-se que há profunda interpenetração e harmonia entre os Poderes da República, pois o órgão de controle da atividade administrativa e financeira do Poder Judiciário será composto por maioria absoluta de membros do próprio Judiciário, nomeados pelo Chefe do Poder Executivo Federal, após aprovação pelo Poder Legislativo.
Para corroborar com este entendimento, entendo por bem citar um trecho de artigo publicado por Christian de Sá:
A respeito de o que foi dito no parágrafo anterior, fica cristalina a adoção do sistema de freios e contrapesos na Constituição brasileira. Sendo assim, em consonância com todos os exemplos citados, o Conselho de Justiça seria, apenas, mais uma forma de controle de um poder pelo outro, agindo como mais um instituto do sistema de freios e contrapesos, derrubando, pois, as críticas apaixonadas sobre a constitucionalidade desta corte. 6
Como não poderia deixar de ser, o conselho será presidido pelo representante do Supremo Tribunal Federal que ficará livre de distribuições e votações, exceto em caso de empate, utilizando-se, nesse caso, do "voto de minerva".
A função de Ministro-Corregedor será exercida pelo Ministro do Superior Tribunal de Justiça que, por sua vez, também ficará excluído da distribuição de processos no Tribunal. Trata-se de importante aspecto, que merece ser ressaltado. O Ministro do STJ, ao exercer a função corregedora no Conselho, ficará livre de distribuições no tribunal em que o mesmo oficia.
4. COMPETÊNCIA
O assunto mais polêmico acerca da criação do Conselho Nacional de Justiça refere-se à sua competência.
Várias entidades representantes da classe dos juízes vêm entendendo que o referido Conselho irá usurpar funções do Poder Judiciário ou mesmo ferir a independência funcional dos magistrados.
Data venia dos que pensam em sentido oposto, cremos que as funções típicas e próprias do Judiciário, bem como a sua independência funcional não será atingida, nem mesmo de forma indireta, razão pela qual estes temores e aclamações não merecem guarida.
A imparcialidade e as garantias da magistratura estampadas no artigo 95 da Constituição Federal continuarão sendo resguardas, não havendo qualquer ingerência externa na atuação judicante dos magistrados. Assim, os juízes poderão continuar proferindo livremente suas decisões de acordo com as razões de seu convencimento, desde que tais decisões sejam fundamentadas.(art. 92, IX, CF).
Reitere-se que a imparcialidade e autonomia funcional dos membros do Poder Judiciário não serão afetadas. Seguindo este entendimento, transcrevo as abalizadas considerações de José Péricles Chaves:
Outro ponto a ser bem explicitado, para não deixar nenhuma margem a dúvidas, é o fato do referido controle se dar apenas no âmbito das esferas administrativas do Poder Judiciário, enquanto as demais atividades jurisdicionais, que são os fundamentos da essência e existência do próprio poder, ficarão intocáveis e inatingíveis, somente sendo possível questioná-las através das já existentes vias recursais. 7
Além do mais, conforme se pode dessumir da leitura do texto reformador, a competência do Conselho cinge-se ao controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, além de outras atribuições.
Cumpre esclarecer que se trata de controle externo e não de controle interno. Dessarte, o Conselho não terá poderes para ingerir no âmbito das decisões, sentenças e acórdãos proferidos por integrantes do Judiciário, como temiam alguns. Na verdade é um controle administrativo-financeiro externo, o qual todos os Poderes da República estão sujeitos.
Acerca deste ponto, trazemos à colação as judiciosas ponderações de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Esse controle abrange não só os órgãos do Poder Executivo, mas também os demais Poderes, quando exerçam função tipicamente administrativa; em outras palavras, abrange a Administração Pública considerada em sentido amplo. 8
Antes do advento da PEC 96/1992, o controle externo da fiscalização financeira e orçamentária, na órbita federal, era conferido com exclusividade ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União.
Agora a fiscalização financeira do Poder Judiciário poderá ser atribuída ao Conselho Nacional de Justiça
No que pertine à fiscalização financeira, a ilustre administrativista acima citada 9 preleciona que a fiscalização pode ser analisada sob várias vertentes: fiscalização financeira propriamente dita; de consulta; de informação; de julgamento de contas; sancionatórias e corretivas.
Eis as lições da nobre jurista acerca da fiscalização financeira propriamente dita:
A fiscalização financeira propriamente dita, quando faz ou recusa o registro de atos de admissão de pessoal (excetuadas as nomeações para cargo em comissão) ou de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão; quando faz inquéritos, inspeções e auditorias; quando fiscaliza a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; 10
As principais atribuições conferidas ao Conselho Nacional de Justiça são o controle da atividade administrativa e financeira do Poder Judiciário.
No entanto, estão previstas outras atribuições que se encontram, em apertada síntese, abaixo arroladas: zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura; zelar pela observância do art. 37, CF e apreciar a legalidade dos atos administrativos praticados pelos membros do Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se tomem providências; avocar processos disciplinares em curso; aplicar penalidades como a perda do cargo, a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço ou outras sanções, assegurada ampla defesa; representar ao MP no caso de crime contra a administração pública ou de abuso de autoridade; rever os processos disciplinares de membros do judiciário julgados há menos de um ano; elaborar relatório estatístico acerca de processos e sentenças prolatadas por unidade da Federação; elaborar relatório anual propondo providências para melhorias do Poder Judiciário.
Pode-se perceber que o Conselho Nacional de Justiça está sendo dotado de uma gama de poderes, antes inconcebível, como a avocação de processos disciplinares em curso; revisão de processos disciplinares julgados há menos de um ano e mesmo aplicar penalidades como a perda do cargo, remoção ou disponibilidade.
Deste modo, os juízes de qualquer grau de jurisdição estarão sob o pálio do poder corregedor de um órgão alheio ao tribunal ao qual estava vinculado. Cuida-se de feito inédito na história do Poder Judiciário Brasileiro.
Com o escopo de garantir maior lisura às atividades desempenhadas pelo Conselho, junto a ele oficiarão o Procurador-Geral da República (Chefe do Ministério Público da União) e o Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Além disso serão instaladas ouvidorias de justiça para que sejam recebidas reclamações e denúncias contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, ou de seus serviços auxiliares.
Visualiza-se uma maior participação popular no auxílio à repreensão aos magistrados que cometam qualquer grave desvio de conduta.
Aliás, qualquer interessado que se sentisse lesado por atos administrativos lesivos já dispunha de um instrumento capaz de buscar a punição do responsável, pois tal matéria já se encontrava disciplinada em lei, conforme bem lembrado por Celso Antônio Bandeira de Mello:
Cumpre consignar que qualquer pessoa pode suscitar o controle da Administração para que seja sancionado o agente que haja incidido em "abuso de autoridade". Tal possibilidade está contemplada na importantíssima, mas, infelizmente, quase ignorada, Lei n° 4898, de 9.12.65, que "regula o direito de representação e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal, nos casos de abuso de autoridade" 11.
Conforme salientado acima, o cidadão já dispunha dos instrumentos previstos na Lei n° 4.898/65 para coibir abusos de autoridade, motivo pelo qual a criação das ouvidorias de justiça iriam apenas colocar à disposição dos cidadãos mais um instrumento capaz de captar eventuais reclamações e/ou denúncias formuladas contra atos que, em tese, configuram atos abuso de autoridade ou improbidade administrativa praticados por parte de membros do Poder Judiciário, bem como dos respectivos servidores auxiliares do juízo.