A necessidade de regulamentação e limitação da aquisição ou arrendamento de propriedade rural por estrangeiro é imposta pelo art. 190, da Constituição Federal, que dispõe que a lei “regulará e limitará a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira e estabelecerá os casos que dependerão de autorização do Congresso Nacional”.
Desde a promulgação da Carta Constitucional (e antes dela, inclusive), o país atravessou vários ciclos econômicos que interferiram na visão política e econômica sobre a intervenção estrangeira nas propriedades rurais nacionais.
O último desses ciclos, que levou à limitação do acesso de estrangeiros à propriedade fundiária nacional, teve início em 2007, com o aumento dos preços agrícolas no fenômeno da “agroinflação” e o consequente crescimento da aquisição de terras por estrangeiros em 2008.
Num primeiro momento, a compra de terras por estrangeiros minimizou os efeitos negativos do processo inflacionário no mercado, garantindo acesso privilegiado aos alimentos e, por outro lado, mantendo a redução da pobreza e o crescimento econômico.
O crescimento a médio prazo, no entanto, levou a Advocacia Geral da União (AGU), em 2010, a reinterpretar a legislação vigente à época para limitar o acesso de estrangeiros à propriedade fundiária nacional, o que permanece até hoje.
Atualmente, pessoas físicas estrangeiras ou pessoas jurídicas com capital estrangeiro[1] podem comprar no máximo 15 módulos rurais[2] no Brasil.
Estrangeiros também não podem deter mais de um quarto das terras de cada município, o que, em tese, impede que ocupem mais de 25% do território nacional.
As restrições, todavia, não têm impedido que investidores estrangeiros adquiram ou explorem economicamente imóveis no campo e tampouco têm inibido operações de fusões e aquisições de empresas com propriedades rurais em seus ativos.
Exemplo recente é a venda da Eldorado Brasil Celulose, fabricante de celulose da família Batista (JBS), colocada à venda após a delação premiada dos controladores. Como a fábrica situada em Três Lagoas (MS) está em zona rural, um dos grupos considerou cindir o imóvel e alugá-lo dos Batista ou de outro investidor que ficasse com a propriedade. Por ora, o controle da Eldorado permanece com os Batista.
Segundo o Valor Econômico, em casos semelhantes recomenda-se mudança de zoneamento na prefeitura, o que representa um acréscimo na receita municipal, que passa a auferir IPTU superior ao ITR, mas também um acréscimo nos custos de manutenção da atividade empresarial.
Outro caso é a da compra da CPFL Energia pela chinesa State Grid, em janeiro de 2017. A elétrica tinha arrendamentos de terras que tiveram que ser alterados para contratos que permitem o uso da terra, sem que a estrangeira detivesse a propriedade dos imóveis.
No caso de florestas de eucalipto ou de teca, o mecanismo que tem sido usado é a criação de duas empresas, uma dona de terras e outra operacional. A propriedade rural fica na mão de uma empresa controlada por brasileiros e o direito à superfície é cedido a uma empresa de capital estrangeiro que opera a propriedade.
Já o caminho utilizado pelo Teachers Insurance and Annuity Association of America (TIAA, fundo de pensão dos professores americanos) foi a aquisição de ações preferenciais, sem poder de voto. O fundo aumentou sua participação na Radar (empresa de propriedades agrícolas fundada pela Cosan), passando a deter 100% das ações preferenciais da companhia, que faz a gestão de 280 milhões e hectares de terras no Brasil, enquanto a Cosan possui a maioria das ações ordinárias.
Embora a TIAA tenha participação de 97% na Radar, o controle permanece com a Cosan.
A canadense Brookfield, posicionando-se de forma relativamente mais segura, próxima da posição de um controlador, utiliza a compra de debêntures conversíveis em ações.
A Embaúba, empresa que detém participação em outras companhias proprietárias de imóveis rurais, emitiu R$ 1,852 bilhão em debêntures que têm sido progressivamente compradas por um fundo gerido pela canadense.
Com vencimento em 2019, os papéis têm como remuneração um percentual de 98,79% do lucro líquido da Embaúba, sem qualquer pagamento de juros, e os títulos se transformarão em ações da Embaúba tão logo haja permissão para aquisição de imóvel rural no Brasil por estrangeiro, o que se acredita ocorra a partir do projeto de lei nº 4.059.
O Projeto de Lei nº 4.059 tramita desde 2012 e reavalia as restrições atuais à compra de terras por pessoas jurídicas brasileiras, com capital estrangeiro.
Bem vista pelos Ministérios da Agricultura, da Fazenda e das Relações Exteriores, a iniciativa desagrada setores das Forças Armadas, grupos sem-terra e algumas associações de agricultores, que temem pela soberania nacional e uma redução na produção de alimentos.
A aprovação do texto representará o fim da imposição de um limite de área para o investimento em imóvel rural sem aprovação de órgãos reguladores ou do Congresso. As restrições só continuarão existindo para a área total de um Município e provavelmente para aquisições por fundos soberanos, organizações não governamentais com sede no exterior e estatais estrangeiras.
Segundo dados do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA)[3], estrangeiros possuem hoje cerca de 2,8 milhões de hectares de terras no Brasil, uma área equivalente a 4,5% das áreas agricultáveis do país.
Todavia, é provável que o percentual seja muito maior, porque são muitos os casos em que as terras estão em nome de brasileiros, mas quem está por trás do capital é estrangeiro.
Notas
[1] Segundo o art. 1º, da Lei nº 4.131/1962, consideram-se capitais estrangeiros, para os efeitos da aplicação do capital estrangeiro e remessas de valores para o exterior, “os bens, máquinas e equipamentos, entrados no Brasil sem dispêndio inicial de divisas, destinados à produção de bens ou serviços, bem como os recursos financeiros ou monetários, introduzidos no país para aplicação em atividades econômicas desde que, em ambas as hipóteses, pertençam a pessoas físicas ou jurídicas residentes, domiciliadas ou com sede no exterior”.
[2] O tamanho do módulo rural varia entre os Municípios, podendo ir de 5 a 100 hectares.
[3] Dados fornecidos à BBC Brasil em março de 2017