1. Introdução
Tema controverso e corrente nas lidas policiais diárias, o chamado registro de “preservação de direitos” tem gerado inúmeras discussões acadêmicas, pois, na prática, a sua aplicabilidade e cabimento no mundo jurídico é questionável.
A origem dessa figura é desconhecida, mas acredita-se que possa ter ocorrido na antiga Portaria Degran n° 1/73, que em seu art. 240 previa o registro de ocorrências que não dissessem respeito a atividade essencialmente preventiva ou repressiva da Polícia, mas sobre as quais fossem adotadas quaisquer providências.
Em épocas passadas, sabia-se que a natureza dos boletins de ocorrência ficava a critério dos Delegados de Polícia (os formulários eram datilografados) e, em razão disso, não seria forçoso acreditarmos que o tal título possa ter sido subliminarmente inspirado na antiga expressão “conservação e ressalva de direitos”, outrora prevista no já alterado Código de Processo Civil.
Seja como for, a grande verdade é que a “preservação de direitos” ganhou força consuetudinária, chegando ao ponto de, inclusive, ser tacitamente “exigida” junto aos plantões, como se obrigação policial e direito subjetivo do requerente fosse. Mas por não possuir expressa previsão legal, ela deve ser vista apenas como uma liberalidade da Polícia, e não como dever dela.
Entretanto, muitos apontam o papel “social” desses registros e, em se tratando de requerente humilde, isso até parece coerente. Por outro lado, conquanto a Polícia possa exercer esse múnus, melhor seria se, na prática, existisse um meio termo entre o factível e o útil, de modo a não embaraçar o andamento do plantão policial e ainda assim atender aquele que, por vezes de maneira desavisada, procura a Delegacia de Polícia para auferir uma orientação ou até mesmo um encaminhamento.
Algumas vozes falam em sumariamente vedar tais boletins de ocorrência pela Polícia Civil, tal qual fez a congênere de Goiás através da Resolução n° 123/06, que proibiu os registros de ocorrências de fatos atípicos, exceto os que tivessem respaldo em lei específica, como o extravio de arma de fogo e a exigência ao recebimento de seguro obrigatório de DPVAT.
Outros defendem que a parte, ao invés de ir a uma Delegacia de Polícia, vá a um Cartório de Registro de Títulos e Documentos e requeira, após recolher custas, o registro de uma “ata notarial”. Por ser um documento público de eficácia probatória, a ata notarial, conforme o art. 384 do Código de Processo Civil, pode ser empregada, a critério do interessado, como prova em demandas judiciais. Mas por ser paga e ter um custo elevado, ela geralmente não é utilizada por pessoas de baixo poder aquisitivo, as quais compõe a maioria da massa populacional brasileira. A grande diferença da ata notarial com o registro “não criminal” da Polícia é que o tabelião pode provar a existência de determinado fato ou situação “in loco”, ao passo que o boletim de ocorrência (ou o que o valha), apenas retrata uma declaração unilateral sem qualquer lastro probatório. Ou seja, as naturezas jurídicas são diversas.
Contudo, ao invés de adotarmos uma medida que poderia ser considerada antipática (principalmente pela população carente), poderíamos suscitar, ao invés do boletim de ocorrência, um aplicativo alternativo onde fosse buscado um consenso entre o interesse policial (o não desvio de finalidade) e o interesse do usuário (a emissão rápida de um documento) na busca pelos direitos inerentes à sua cidadania, já que, como se vê, acredita-se ser a Polícia o portal primário de acesso a eles.
Mas antes de entrarmos nessa seara, vejamos o que as normas administrativas da Polícia dizem a respeito dos registros não criminais, até para que o leitor se convença de que a “preservação de direitos”, independente da forma pela qual seja registrada (boletim ou documento menos burocrático), não enverga previsão legal, mas sim, e tão somente, tradição.
2. Normas administrativas sobre o tema
Tendo em vista que nos dias de hoje as naturezas não podem mais ser livremente escritas no sistema, é fato que o boletim de “preservação de direitos” não pode ser registrado tal qual se requer, não com esse título. E quando o é, geralmente recebe a máxima de “Outros Não Criminal”. Mas o que estabelecem, no Estado de São Paulo, as normas policiais a respeito dos indiferentes penais?
Em termos institucionais, a Delegacia Geral de Polícia recomenda às autoridades policiais que, quando solicitadas, não se abstenham, injustificadamente (o grifo é nosso), de registrar em boletim de ocorrência o fato narrado ou o direito declarado pelo interessado, devendo-se levar em conta a potencial utilidade desses documentos na defesa de direitos relevantes para o cidadão, ainda que consubstanciando indiferentes penais desprovidos, portanto de interesse à investigação policial (Recomendação DGP-7/03). Tal ato, frise-se, foi reforçado pela mensagem DGP-779/10, de idêntico teor.
Em 4 de março de 2015, a Delegacia Geral emitiu uma nova Recomendação, a de n° 2, a qual diz que os Diretores de Departamento dos órgãos de Execução devem dar ampla divulgação aos termos da Recomendação DGP-7/03 (acima descrita), em face de sua pertinência e aplicabilidade, e que ocorrências sem qualquer relevância jurídica não deverão ser objeto de registro (o grifo é nosso). Já as com relevância não poderão conter termos jocosos, atécnicos e impropriedades vernaculares, exceto quando imprescindíveis à narrativa ou à demonstração do fato.
Em razão das ressalvas previstas nas Recomendações DGP-7/03 (expressão “injustificadamente”) e 2/15 (ocorrência sem qualquer “relevância jurídica”), fica patente que o Delegado de Polícia não está condicionado a registrar qualquer evento, à exceção daqueles que, embora não revestidos de caráter delituoso, demandem, por direito declarado ou imposição administrativa[1], tal providência.
Nesses termos, seguido as normas ordinárias da Polícia, o registro “justificado” de indiferentes penais dotados de interesse particular deve ficar ao prudente alvedrio do Delegado de Polícia, o qual, independentemente da providência adotada, não deverá, sem motivo justo, deixar de orientar, ainda que indiretamente, o interessado para a correta aferição das suas garantias na seara adequada, principalmente nas hipóteses de pessoa humilde, premida pelas circunstâncias ou urgentemente necessitada. Isso decorre de um princípio de educação em servir o público, e não de mera obrigação funcional.
Quanto a vedação de registros sem qualquer relevância jurídica, a Delegacia Geral, em boa hora e de maneira prudente, quis reforçar a tese de que não é qualquer fato adverso que pode ser objeto de boletim de ocorrência, sob pena do documento desvirtuar-se. Por vezes, a crônica policial tem demonstrado situações pouco convencionais que a rigor não deveriam ser registradas pela Polícia, não apenas pela aparente insensatez do seu objeto, mas principalmente pela ausência de qualquer relevância jurídica.
Nos parece, assim, que a própria administração reconhece que tais boletins não são de obrigatória emissão, devendo o Delegado de Polícia, como árbitro dos fatos sociais, filtrar, com prudência, o que deve ou não ser registrado. O grande problema é que, no calor dos fatos e no dia a dia dos plantões policiais, é muito difícil convencer o interessado de que a Delegacia não é o lugar adequado para auferir aquele direito que ele tenciona “preservar”. Embora normas existam, o cidadão, por vezes mal orientado, acaba se indispondo com os agentes de plantão, causando, assim, dissabores mútuos.
Mas enfim, o que seria essa polêmica “preservação de direitos”? Ela tem força legal? Ela tem validade como meio de prova? Enfrentemos esse controverso tema no tópico seguinte.
3. O Boletim de Ocorrência de “Preservação de Direitos” (ou “Outros Não Criminal”)
No Brasil, não é incomum ouvirmos das pessoas que elas farão um boletim de ocorrência para “se preservar”. E a Polícia, já ocupada com suas atribuições legais (apurar a autoria e a materialidade dos crimes e contravenções), se vê premida ante a essa “necessidade social” que já caiu no ideário popular. Pois bem, como então agir?
Sabe-se que a única autoridade disponível e acessível em nosso sistema jurídico, vinte e quatro horas por dia, é o Delegado de Polícia, bacharel em Direito e técnico-profissional de Polícia. A ele se recorre para quase tudo, desde a simples contenda entre vizinhos até o caso grave de homicídio. O acesso a autoridade policial é simples, daí ser ela, no dia a dia, a que mais acaba sendo exposta e, consequentemente, cobrada.
Mas o que afinal é o boletim de ocorrência? Embora desprovido de expresso conceito legal, ele pode ser definido como um documento público, de controlada aferição, onde são descritos fatos que, a rigor, exigiram ou venham a exigir expressa intervenção da Polícia. Ressalte-se que, mesmo isento de taxas, o boletim de ocorrência não é um documento de incondicionada emissão pelo Poder Público, como se certidão fosse, devendo apenas prestar-se para o registro de fatos cuja solução esteja afeta a polícia judiciária.
Quando firmado por um popular, o boletim de ocorrência goza de relativa presunção de legitimidade. Nesse sentido, ao julgar uma ação cível de indenização, o Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo sentenciou que “o boletim de ocorrência goza de presunção relativa de veracidade das informações, uma vez que tão somente descreve as informações colhidas unilateralmente pela parte declarante. Assim, tendo o boletim de ocorrência descrito apenas a versão dos fatos contados pela recorrente, entende-se que este instrumento deve ser analisado conjuntamente com todo o conteúdo probatório”[2].
Diante disso, entendemos que quando a narrativa é feita de forma unilateral pela parte, o boletim de ocorrência, como se viu, ostenta valor relativo, devendo, então, ser analisado em conjunto com o contexto verificado. Em contrapartida, se a notícia for dada por um agente público no exercício das suas funções, entendemos que ela goza de presunção de veracidade até prova em contrário, pois decorre ela, daí, de uma ação administrativa “ex officio”, onde o noticiante, destarte, não age como particular.
Visto o que é o boletim de ocorrência, analisemos então a figura da “preservação de direitos”. Embora entendamos que os direitos existam para ser exercidos, e não para serem preservados, tem-se como mantra que esse registro policial unilateral enverga força probante geral, afinal ele foi feito na Polícia e ostenta a assinatura de um Delegado. Mas, na prática, as coisas são um pouco diferentes.
É cediço que os plantões policiais são movimentados e, a rigor, deveriam funcionar como uma espécie de “pronto-socorro”. Diante disso, dada a alta rotatividade de ocorrências graves, é por vezes difícil atender todas as demandas, mormente as não criminais.
Direto se preserva? Cremos que não. O mundo jurídico não terá modificação alguma caso a pessoa se limite a registrar um fato atípico e não procure a seara adequada para exercer o suposto direito maculado. A título de exemplo, de nada adianta registrar um boletim “não criminal” versando sobre “afastamento de lar” se a pessoa não solicitar, pelas vias adequadas, uma separação cautelar de corpos ao Juiz. Ou seja, na prática, esses boletins não tem validade absoluta alguma, que não a de cunho meramente psicológico para quem o solicitou.
Em razão disso, podemos chegar a algumas conclusões:
a) O boletim de ocorrência de “preservação de direitos” (ou “não criminal”), não tem previsão legal e, em razão disso, não pode ser sumária e obrigatoriamente exigido;
b) O que a parte possui é o direito de ser atendida e orientada pelo policial civil de plantão, o que não significa que todos os fatos narrados serão registrados em boletim;
c) Não existe expresso impedimento da Polícia registrar casos “não criminais”, desde que eles tenham relevância jurídica e o Delegado de Polícia, e apenas ele, veja justa causa para a sua elaboração;
d) Ao contrário da ata notarial, o boletim de ocorrência “não criminal” é desprovido de valor probatório absoluto pois não atesta fatos, apenas condensa declarações unilaterais não conferidas/atestadas “in loco” pela Polícia;
e) A confecção do registro é ultimada no mesmo sistema direcionado aos crimes e contravenções, o RDO[3] (sob o título “outros não criminal”), o que demanda o desvio de um já assoberbado agente de polícia judiciária (normalmente o Escrivão) para confeccioná-lo e;
f) Inexiste, a exceção das ressalvas legais[4], prioridade para o atendimento nesses casos, o que, por vezes, gera demora excessiva e consequente reclamação do usuário, que sequer deveria estar numa Delegacia de Polícia.
Dito isso, talvez pudéssemos sugerir uma alternativa ao RDO “não criminal”, uma que mantivesse o necessário equilíbrio do serviço público e que também atenda o cidadão.
4. A “Comunicação Simplificada de Fato”
Para chegarmos a um consenso bilateral (o efetivo policial seria preservado e o solicitante teria a sua pretensão atendida sem filas ou esperas), poder-se-ia pensar na criação de um mecanismo que, nos casos não criminais, substituísse o atual RDO por um sistema de autoatendimento a ser acessado, num primeiro momento, pela página de intranet[5] da Delegacia, em um terminal exclusivamente disposto para tanto.
Trata-se da “comunicação simplificada de fato”, um registro rápido e gratuito para a perpetuação de eventos similar a um “report”[6], a qual consistiria num formulário eletrônico onde constariam os dados da comunicação; a qualificação básica do comunicante e uma exposição resumida, num espaço previamente delimitado, dos fatos que a parte tenciona perenizar para fins de resguardo de interesses ou prevenção genérica de responsabilidades.
Nela o cidadão ficaria expressamente ciente de que se fatos não vierem a exigir providências de polícia judiciária, ela será arquivada ou, em último caso, remetida eletronicamente ao órgão público a que porventura estiver afeta a sua apreciação.
O preenchimento da “comunicação simplificada de fato”, por não requerer o concurso de policiais civis e dispensar o emprego do sistema RDO, geraria absoluta rapidez no atendimento, minimizando-se, assim, a estada do cidadão na Delegacia de Polícia para fins de registros não criminais. Em sendo o comunicante analfabeto, o agente que tria as ocorrências poderia, sem maiores problemas, excepcionalmente supervisionar o preenchimento de forma mediata.
O documento, por ser de exclusiva autoria da parte e não requerer providências policiais, dispensaria as firmas escritas do Escrivão e do Delegado de Polícia, haja vista tratar-se de um singelo “report” eletrônico cuja utilização se prestaria a formalizar o indiferente penal. Os registros do período, ao fim do dia, seriam examinados (sem a necessidade de serem validados) via terminal pela autoridade policial responsável, juntamente com os boletins de ocorrência comuns e, em não demandando providências policiais – a exemplo de 99% dos boletins de “preservação de direitos” – seriam arquivados no próprio sistema. Se não, através de uma lista de endereços eletrônicos pré-dispostos (Ministério Público, Defensoria Pública, Procon etc), a própria autoridade, facilmente, o remeteria no ato a quem de direito.
O sistema em si, é bom que se frise, seria diverso do já conhecido “boletim eletrônico de ocorrência”, dispensando-se a validação e demandando apenas um exame informal em pós-moderação. Seria emitido no mesmo momento em que fosse registrado e, ao recebe-lo impresso, o cidadão nele aporia a sua assinatura, na condição de comunicante. Num segundo momento, caso viesse a ser formalizado na Delegacia Eletrônica, bastaria um endereço válido de e-mail para acessar o sistema e auferi-lo.
Alguns poderiam dizer que a adoção do “report” seria temerária, já que o documento não é pré-moderado pelo Delegado de Polícia e nem é por ele assinado. Entretanto, o foco da inovação é exatamente esse. A “comunicação simplificada de fato” não é um boletim de ocorrência, mas sim, uma espécie de “pleito eletrônico”, onde eventos não criminais e que não demandam providências imediatas são descritos para serem pós-moderados. É como se a pessoa fosse a um órgão público e quisesse se comunicar formalmente com ele através de um formulário específico.
Por se tratar de inovação, o projeto poderia passar por fases de testes em regiões policiais adrede estabelecidas e, em havendo viabilidade institucional e social na sua implantação, seria aberto, num segundo momento, junto a própria Delegacia Eletrônica.
As principais vantagens que a “comunicação simplificada de fato” poderia trazer, num primeiro momento, seriam as seguintes:
a) as rusgas que geralmente ocorrem no atendimento desse tipo de ocorrência (“se registra” ou “não se registra”) tenderiam a diminuir, afinal, de maneira imediata, a parte seria direcionada a um terminal a fim de preencher a “comunicação”, que seria emitida com um protocolo eletrônico da Delegacia de Polícia (numeração do sistema), sem a necessidade de assinatura da autoridade policial ou do agente;
b) o desvio de função acabaria, pois em se tratando de autoatendimento a própria parte alimentaria o formulário “não criminal”, que seria bem mais simplificado que o RDO, com espaços pré-determinados (para evitar descrições infinitas) e campos básicos. O sistema funcionaria como uma espécie de “petição”, onde um suposto direito é narrado de maneira sintética e sem maiores formalidades;
c) a Polícia focaria as suas ações apenas nas notícias-crime, sem deixar de auxiliar o cidadão no exercício da sua cidadania, desta feita com um instrumento simplificado, deixando o RDO – bem como o escrivão e o agente – apenas para os casos específicos de polícia judiciária.
Mas a fim de melhor entendermos o foco dessa ideia, separamos os casos “não criminais” mais comuns que aportam nas Delegacias, os quais, embora não exijam providências de polícia judiciária, poderiam, ao invés de ser registrados no RDO (o usual “boletim de ocorrência”), ser objeto da novel “comunicação simplificada de fato”, pelo sistema exclusivo de autoatendimento.