6 GUINADA JURISPRUDENCIAL NO STF E NO STJ
Como exposto acima, a mudança quanto à intelecção do tema foi amadurecendo gradativamente, por meio de sucessivos julgados dos tribunais superiores, de normatizações isoladas e mesmo de opiniões doutrinárias inicialmente tímidas.
Para que a referida modificação jurisprudencial se consolidasse foi fundamental o julgamento de dois Recursos Extraordinários pelo Supremo, que passaram a ser considerados leading cases[7] para a temática em tela.
Os mencionados precedentes foram os Recursos Extraordinários (RE) nº 602.043/MT e 612.975/MT, ambos da relatoria do Ministro Marco Aurélio, julgados entre os dias 26 e 27 de abril de 2017, conforme publicado no Informativo nº 862, do Supremo Tribunal Federal, divulgado em 8 de maio do mesmo ano.
O RE 602.043 deu entrada no Supremo em 28 de julho de 2009, sendo oriundo do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso, recebendo a seguinte descrição:
Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos artigos 5º, XXXVI, e 37, caput e incisos XI e XV, da Constituição Federal, art. 9º, da Emenda Constitucional 41/2003 e art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, a incidência, ou não, do teto remuneratório, instituído pela EC 431/2003, nos vencimentos de servidores públicos estaduais que já cumulavam dois cargos públicos privativos de médico, antes da vigência da Emenda Constitucional 41/2003.
O RE 602.043/MT, ao qual foi reconhecida repercussão geral, ficou atrelado ao Tema 384 jurisprudência da Suprema Corte brasileira, que foi construído nos seguintes termos: “Incidência do teto remuneratório a servidores já ocupantes de dois cargos públicos antes da vigência da Emenda Constitucional 41/2003”.
O RE 602.043 discutia a incidência ou não do teto remuneratório previsto no inciso XI, do art. 37, da CRFB, com a redação dada pela EC 41/2003, à soma das remunerações decorrentes da cumulação de dois cargos públicos privativos de médico.
Tal demanda foi iniciada por meio de mandado de segurança impetrado por servidor público estadual mato-grossense que atuava como médico na Secretaria de Saúde e na Secretaria de Justiça e Segurança Pública do Estado do Mato Grosso.
A causa chegou ao Supremo, na forma de recurso extraordinário, por força da irresignação da procuradoria daquele Estado federativo, ante a decisão do Tribunal de Justiça do Mato Grosso, que assentou a ilegitimidade do ato do Secretário estadual de Administração que restringiu a remuneração acumulada dos dois cargos ao teto do subsídio do governador.
Já o RE 612.975 deu entrada no Supremo em 27 de abril de 2010, proveniente também do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso, o qual recebeu a descrição infra:
Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos artigos 5º, XXXVI; 37, XI e XV; e 60, § 4º, IV, da Constituição Federal, na redação anterior e na posterior à Emenda Constitucional 41/2003, se, no caso de acumulação de cargos públicos, o teto remuneratório deve incidir sobre cada remuneração considerada isoladamente ou sobre a somatória dos valores percebidos.
Já o RE 612.975/MT também foi reconhecido como de repercussão geral e foi relacionado ao Tema 377 da jurisprudência da Suprema Corte brasileira, que tem o seguinte teor: “Incidência do teto remuneratório no caso de acumulação de cargos públicos”.
O RE 612.975 referiu-se à aplicabilidade do teto remuneratório sobre parcelas de aposentadorias percebidas cumulativamente. Originou-se de caso concreto em que um oficial inativo (da reserva remunerada) da Polícia Militar do Estado do Mato Grosso, também exercia o cargo efetivo de nível superior (odontólogo) junto à Secretaria de Estado de Saúde/MT.
O referido militar inativo e também dentista civil impetrou mandado de segurança junto ao Tribunal de Justiça daquele Estado da Federação contra determinação do secretário estadual de Administração, por conta da retenção sofrida de parte de seus proventos militares, em razão da aplicação do teto remuneratório.
Como o TJ/MT entendeu pela aplicação do teto isoladamente a cada uma das verbas públicas recebidas licitamente pelo impetrante, e não ao somatório das remunerações, a Fazenda Pública de Mato Grosso recorreu, originando, então, o RE 612.975.
O julgamento dos dois recursos extraordinários ocorreu entre os dias 26 e 27 de abril do corrente ano pelo Plenário do Supremo, que, por decisão majoritária, deu provimento a ambos e confirmou as respectivas decisões do Tribunal de Justiça do Mato Grosso, não obstante os argumentos apresentados pela Procuradoria do Estado do Mato Grosso, que propunha a aplicação do teto constitucional na remuneração acumulada de verbas referentes a dois cargos públicos de um mesmo servidor.
Com isso, o STF aprovou a mesma tese, tanto para o Tema 377, quanto para o Tema 384, acima descritos, com a seguinte dicção:
Nos casos autorizados constitucionalmente de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público.
A título de observação, no presente momento, ainda aguarda julgamento pelo Plenário do Supremo outro leading case que trata de temática correlata, qual seja, o RE 602.584/DF, também de relatoria do Ministro Marco Aurélio, que incide sobre o Tema 359, cuja apresentação é a seguinte: “Incidência do teto constitucional remuneratório sobre o montante decorrente da acumulação de proventos e pensão”.
A síntese descritiva desse último recurso extraordinário é feita pelo próprio STF nos seguintes termos:
Recurso extraordinário em que se discute, à luz do art. 37, XI, da Constituição Federal, e dos artigos 8º e 9º da Emenda Constitucional nº 41/2003, a constitucionalidade, ou não, da incidência do teto remuneratório sobre o montante decorrente da acumulação dos proventos de aposentadoria com o benefício de pensão.
Embora ainda não julgado pela Corte Suprema brasileira, nota-se que a tendência jurisprudencial é pela não incidência do teto remuneratório sobre o montante decorrente dessa acumulação de proventos com pensões, ou seja, a aplicação do limite do art. 37, inciso XI, da CRFB/88 de forma isolada a cada uma dessas verbas públicas destinadas a um mesmo beneficiário.
Quanto à análise do julgamento em si feito pelo STF nos Recursos Extraordinários 602.043/MT e 612.975/MT, primeiramente o destaque se dá exatamente pela guinada da Suprema Corte do país, no sentido de consolidar tese que pacifica a jurisprudência do país quanto a essa temática e mesmo respaldar novos comentários doutrinários e normatizações em geral a esse respeito no cenário da Administração Pública brasileira.
Isso porque, conforme ficou demonstrado nesse artigo, o entendimento dos tribunais superiores de nosso país nem sempre foi uníssono para essa discussão, o que proporcionou um número elevado de demandas judiciais e de processos administrativos que exigiram do Estado brasileiro uma leitura translúcida do art. 37, inciso XI da CRFB/88, especialmente no seu trecho que proclama “percebidos cumulativamente ou não”.
O julgamento do RE 602.043/MT e do RE 612.975/MT iniciou-se na sessão plenária do STF do dia 26 de abril de 2017 e foi concluído na sessão do dia seguinte, sendo os dois recursos desprovidos pelos votos de nove ministros[8] do Supremo, que acompanharam o voto do relator, o Ministro Marco Aurélio, e apenas um voto divergente e vencido, da lavra do Ministro Edson Fachin, totalizando, portanto, um placar de dez votos contra um pela improcedência dos referidos recursos interpostos pelo Estado do Mato Grosso.
Passando a uma breve análise do julgamento dos dois recursos extraordinários trazidos à baila e de suas bases argumentativas, primeiramente tem-se que o Plenário do STF, ao negar provimento aos dois Extraordinários, reconheceu a inconstitucionalidade da expressão “percebidos cumulativamente ou não”, contida no art. 1º, da Emenda nº 41/2003, que deu a atual redação ao art. 37, inciso XI, da CRFB/88.
Duas conclusões principais ficaram lapidadas nos acórdãos de julgamento dos recursos aludidos: a primeira por entender que nas acumulações compatíveis com a Constituição, o que for recebido em cada um dos vínculos fica adstrito ao valor do teto constitucional; a segunda de que as situações remuneratórias anteriores à EC 41/2003 não podem ser atingidas, por questões de segurança jurídica e em homenagem ao princípio da irredutibilidade remuneratória.
Quanto aos principais argumentos levantados pelos ministros do STF nesse julgamento, o primeiro foi a harmonização da regra do teto constitucional com outros princípios constitucionais elementares como a isonomia, a dignidade da pessoa humana, a valorização do trabalho, a eficiência, a segurança jurídica, a irredutibilidade remuneratória, a razoabilidade, a finalidade, dentre outros.
Afora isso, ao texto constitucional deve ser conferida interpretação teleológica, pela qual os ministros entenderam que a percepção somada de remunerações relativas a cargos acumuláveis, ainda que ultrapasse o teto constitucional, não interfere nos objetivos que inspiram o texto da Constituição brasileira, pois não atentam contra a moralidade ou a ética da norma.
Pelo contrário, a se admitir a limitação do teto ao somatório de ganhos públicos, permitidos pela própria Constituição, feridos estarão preceitos fundamentais, de envergadura maior, como a isonomia, a proteção aos valores sociais do trabalho, o direito adquirido e a irredutibilidade de vencimentos, valores esses intangíveis, eis que configuram cláusula pétrea, nos termos do art. 60, § 4º, inciso IV, da CRFB/88.
Além disso, com respaldo no princípio da razoabilidade, não mais se mostraria coerente que determinados agentes estatais, como os magistrados e membros do Ministério Público, em situações já elencadas de acúmulo remuneratório, tivessem a oportunidade de ultrapassar, com os seus somatórios, o teto constitucional, e essa mesma chance não fosse dada aos demais agentes públicos que acumulassem cargos, empregos ou funções públicas autorizadamente pelo texto constitucional.
Quanto ao voto vencido do Ministro Edson Fachin, que deu provimento a ambos os recursos, apoiou-se na interpretação literal ao art. 37, inciso XI, da CRFB/88, para proclamar que o teto deveria ser aplicado de forma global e não individualmente a cada cargo. Com isso, os valores que viessem a ultrapassar o teto remuneratório, careceriam de ajuste sem que o agente público pudesse invocar direito adquirido, ainda que se tratasse de valores recebidos de forma cumulativa.
7 CONCLUSÃO
O presente trabalho acadêmico procurou promover uma reflexão jurídica, que também possui desdobramentos nos campos ético, principiológico, orçamentário e político, a partir de uma reorientação jurisprudencial recente do Supremo Tribunal Federal, que julgou tema de repercussão geral referente à remuneração de agentes públicos.
Tratar de assunto que envolve orçamento público de um lado, e direitos remuneratórios de agentes estatais de outro, por si só, requer redobrada atenção, pois traz à tona relevos de complexidade e notória controvérsia.
Não por acaso, havia entendimento normativo, doutrinário e jurisprudencial anterior que, gradativamente, foi sendo superado, até se chegar ao atual posicionamento, sendo o julgamento de dois recursos extraordinários pelo STF, em abril do corrente ano, que serviram como leading cases, importante divisor de águas.
O enfrentamento dessa questão pela Suprema Corte do país revelou-se uma necessidade maior, que teve o escopo de procurar pacificar inúmeras divergências manifestadas em processos administrativos e judiciais ao longo das últimas décadas, ao se questionar o alcance da norma contida no art. 37, inciso XI da Constituição brasileira, particularmente da expressão “percebidos cumulativamente ou não” nela contida, e que acabou sendo declarada inconstitucional, por meio daqueles julgados de repercussão geral.
Tratou-se, pois, de ponderar dois preceitos constitucionais atinentes à remuneração de agentes do Estado, quais sejam, o respeito a um teto estabelecido pela Constituição, moralizador dos excessos e dos absurdos, com as permissibilidades que o próprio texto constitucional deu quanto ao acúmulo de verbas públicas por um mesmo agente, seja no serviço ativo ou mesmo na inatividade.
Num primeiro momento, foram discorridas as situações autorizadoras de acúmulo de verbas públicas, conforme a Constituição brasileira e, em seguida, os efeitos gerados pelo enrijecimento da regra do teto constitucional, principalmente após a Emenda Constitucional nº 41, de 2003.
Foram explanadas posições doutrinárias e jurisprudenciais anteriores, os prenúncios jurisdicionais, normativos e acadêmicos à mudança de entendimento, até desaguar no estágio atual da jurisprudência dos principais tribunais brasileiros, que culminou com o julgamento pelo STF em abril de 2017 dos dois “casos líderes” citados.
Portanto, é possível constatar que a tese resultante da recente análise feita pelo Supremo sobre a matéria em questão proporcionou razoável solução para o tema, pois a garantia que era dada apenas a algumas categorias de agentes estatais, em especial, a magistrados e membros do Ministério Público, em poder ultrapassar o teto constitucional nos casos de acúmulos permitidos, passou a ser extensiva aos demais agentes públicos, nas respectivas hipóteses de acumulação outorgadas pela Constituição.
A pesquisa e a organização das informações para a elaboração deste artigo possibilitaram melhor reflexão e análise crítica sobre a temática, conhecidos que foram os argumentos que levaram os ministros do STF a reformular de maneira emblemática o posicionamento daquela corte.
Desse modo, este artigo trouxe à baila esclarecimentos e opiniões capazes de informar o leitor quanto ao assunto tratado e a estimulá-lo a construir suas próprias conclusões sobre a adequação entre o paradigma do teto remuneratório e a acumulação de verbas públicas, consoante a evolução doutrinária e jurisprudencial ocorrida.