O presente artigo tem por escopo analisar a legalidade da aplicação do instituto da revisão geral anual aos vereadores e, sendo possível, qual a forma legal de fazê-lo. Para tanto, serão apresentadas as disposições normativas a respeito do tema e, principalmente, a análise dos entendimentos dos tribunais de contas.
Em primeiro plano, é oportuno apresentar a topografia constitucional relativa ao instituto da revisão geral anual, inserta no art. 37, inciso X, in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988), (negrito nosso).
O dispositivo em tela é claro ao estabelecer que a revisão geral anual constitui direito subjetivo dos servidores públicos e agentes políticos, tendo como objetivo atualizar o valor do poder aquisitivo, vale dizer, atualizar o valor nominal da remuneração ou subsídio em decorrência da desvalorização ocorrida pela perda inflacionária.
Nos dizeres do desembargador Walter de Almeida Guilherme, em suas precisas anotações, "a revisão geral anual serve como regra geral existente para preservar a remuneração de todos os servidores públicos de sorte a manter seu poder aquisitivo ante a natural corrosão da moeda" (ADI Nº 0281594-72.2011.8.26.0000 - TJSP).
A definição e o consequente âmbito de aplicação do instituto da revisão deve estar bem claro e restrito à busca da atualização do poder aquisitivo, não podendo, sob nenhuma hipótese, configurar aumento, majoração ou qualquer outra forma de alteração, casos em que não respeitada a regra contida no entendimento da revisão configurará expressa ilegalidade e consequente responsabilidade daqueles que infringirem tal mandamento.
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais - TCEMG - possui amplo entendimento no mesmo sentido. Sendo que destacamos os seguintes trechos das consultas analisadas:
A regra constitucional do art. 37, X, da CR/88, estabeleceu a obrigatoriedade de o chefe do Executivo enviar um projeto de lei anual que garanta a recomposição do valor da remuneração dos servidores e dos subsídios dos agentes políticos. A anualidade da revisão prevista no texto constitucional referido traduz, portanto, a possibilidade de recomposição do poder de compra da remuneração dos servidores e do subsídio dos agentes políticos em razão da inflação apurada no período mínimo de um ano. Este Tribunal já firmou o entendimento de que a recomposição do valor dos subsídios dos agentes políticos, conforme as Consultas n. 704.423, 657.620 e 645.198, relatadas, respectivamente, nas Sessões Plenárias de 16/08/06, 11/09/02 e 28/11/01, pode ser feita anualmente, mediante prévia definição no ato normativo fixador da remuneração e com base em índice oficial de aferição de perda de valor aquisitivo da moeda, observando-se, ainda, os dispositivos constitucionais e legais que impõem limites ao valor do subsídio dos edis, bem como às despesas totais e de pessoal da Câmara de Vereadores (grifos acrescidos). (TCE/MG - CONSULTA 734.297/07 - SESSÃO PLENÁRIA: 18/07/2007) (negrito nosso).
No mesmo sentido, considerando à consulta nº 772.606, relatoria do Conselheiro Licurgo Mourão:
(...) a Câmara Municipal pode proceder à revisão geral anual dos subsídios recebidos pelos edis para compensar os efeitos da inflação acumulada num período de, no mínimo, doze meses que a antecederem. Para tanto, é imprescindível observar os preceitos contidos no art. 29, incisos VI e VII, no art. 29-A, caput e § 1º, ambos da Constituição da República de 1988, no art. 19, inciso III, no art. 20, inciso III, nos arts. 70 e 71 da Lei Complementar 101/2000. (negrito nosso).
Na mesma esteia caminha o entendimento da súmula n. 73, TCEMG (revisada no "MG" de 26/11/08 - pág. 72 - mantida do D.O.C. de 05/05/11- pág. 08 - mantida no D.O.C. de 07/04/14 - pág. 04) que assim determina:
No curso da legislatura, não está vedada a recomposição dos ganhos, em espécie, devida aos agentes políticos, tendo em vista a perda do valor aquisitivo da moeda, devendo ser observados na fixação do subsídio, a incidência de índice oficial de recomposição do valor da moeda, o período mínimo de um ano para revisão e os critérios e limites impostos na Constituição Federal e legislação infraconstitucional. (negrito nosso).
Ainda em relação ao entendimento do TCEMG:
Desse modo, em âmbito municipal, é da Câmara Municipal a competência para promover a revisão geral anual da remuneração de seus servidores e de seus agentes políticos, assim como é do Executivo a iniciativa de lei para promover a revisão geral anual da remuneração de seus servidores e agentes políticos. Além disso, sendo a revisão decorrente de um só fato econômico, que é a corrosão uniforme do poder aquisitivo da moeda, não se devem adotar datas e índices distintos entre servidores e agentes políticos da mesma entidade política. Por essa razão, apesar de inexistir regra expressa vinculando a revisão feita por uma unidade orgânica com a realizada por outra, o índice e a data adotados por aquela que a instituiu primeiramente devem ser considerados, por vinculação lógica, pelas demais estruturas orgânicas da mesma entidade política. O parecer foi aprovado por unanimidade. (CONSULTA N. 858.052, REL. CONS. CLÁUDIO COUTO TERRÃO, 16.11.11).
De forma sempre atenta e cuidadosa, o entendimento predominante do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina - TCSC - é de permissão para aplicação da revisão geral anual, salientando o egrégio Tribunal que "a lei concessiva de revisão geral anual no âmbito municipal deve conter os seguintes elementos: indicação expressa do índice econômico utilizado; indicação expressa do período de apuração, que se refere à revisão geral; indicação expressa do percentual a ser aplicado; indicação expressa de que a revisão geral se estende aos agentes políticos".
Materializando a estrutura acima exposta e a título de ilustração, colacionamos o entendimento do prejulgado nº 1686, do TCSC:
1. A revisão geral anual é a recomposição da perda de poder aquisitivo ocorrida dentro de um período de 12 (doze) meses, com a aplicação do mesmo índice a todos os que recebem remuneração ou subsídio, implementada sempre no mesmo mês, conforme as seguintes características: a) a revisão corresponde à recuperação das perdas inflacionárias a que estão sujeitos os valores, em decorrência da diminuição, verificada em determinado período, do poder aquisitivo da moeda, incidente sobre determinada economia; b) o caráter geral da revisão determina a sua concessão a todos os servidores e agentes políticos de cada ente estatal, abrangendo todos os Poderes, órgãos e instituições públicas; c) o caráter anual da revisão delimita um período mínimo de concessão, que é de 12 (doze) meses, podendo, em caso de tardamento, ser superior a este para incidir sobre o período aquisitivo; d) o índice a ser aplicado à revisão geral anual deve ser único para todos os beneficiários, podendo a porcentagem ser diferente, de acordo com o período de abrangência de cada caso; e) a revisão geral anual sempre na mesma data é imposição dirigida à Administração Pública, a fim de assegurar a sua concessão em período não superior a um ano, salvo disposição constitucional adversa. 2. A única forma autorizada pelo ordenamento jurídico para se promover a majoração do subsídio dos Vereadores durante a legislatura é a revisão geral prevista na parte final do inciso X do art. 37 da Constituição Federal, que deve ocorrer sempre na mesma data da revisão anual da remuneração dos servidores públicos municipais e sem distinção de índices, desde que a lei específica que instituir a revisão geral anual também contenha previsão de extensão aos agentes políticos. (negrito nosso).
Ultrapassado o quesito da possibilidade de aplicação da revisão geral anual aos vereadores, passamos a análise da forma adequada para fazê-lo.
Partindo da análise constitucional para fixação dos subsídios, temos que cabe a Câmara Municipal fixar em cada legislatura para subsequente, observado os critérios insertos na respectiva Lei Orgânica, in verbis:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos: (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988).
Por interpretação lógica estabelecida pela combinação do art. 29, VI com art. 37, X, todos da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, não resta dúvidas que cabe a Câmara Municipal a competência exclusiva para fixar e alterar os subsídios dos vereadores.
Quanto ao instrumento normativo adequado para fixação da revisão geral anual aos agentes legiferantes tem-se pontos de desencontro, sendo o ponto antagônico a implementação ora por meio de lei ora por meio de resolução, sendo que o entendimento predominante é pela espécie normativa da resolução.
O TCEMG, por meio das consultas n. 752.708/09 e n. 811.256/10, de relatoria da conselheira Adriane Andrade, possui entendimento no sentido da possibilidade da revisão geral anual ser fixada por meio de resolução, in verbis:
"Para revisão do valor do subsídio percebido pelos vereadores, cabe a propositura de lei de iniciativa da Câmara ou de resolução visando a tal fim, da mesma forma que compete aos edis a propositura de uma lei visando readequar o valor nominal dos subsídios percebidos pelo Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais" (TCEMG - CONSULTA N. 811.256/10 - CONSELHEIRA ADRIANE ANDRADE).
"No art. 29, inciso V, da CR/88, atribuiu-se à Câmara Municipal a iniciativa de lei para fixar os subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais. De igual forma, no art. 29, inciso VI, do diploma constitucional, outorgou-se à Câmara a competência para fixar o subsídio dos vereadores que, consoante determinado por este Tribunal na Consulta de n. 752.708/09, de minha relatoria, pode ser realizada mediante resolução ou lei de iniciativa da Câmara" (TCEMG - CONSULTA N. 811.256/10 - CONSELHEIRA ADRIANE ANDRADE)
No mesmo sentido caminha o entendimento do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, que compreende que a regra geral para fixação dos subsídios e remuneração deve ser fixada ou alterada por Lei, em sentido estrito, sendo exceção a regra a fixação e revisão dos subsídios dos agentes políticos por meio de resolução, assim:
“Por outro lado, a regra geral da Constituição Federal é a de que subsídios e remuneração devem ser fixados ou alterados por Lei, em sentido estrito (artigos 37, X; 27, § 2º; 29, V). Só por exceção se prescinde de Lei, como ocorre em relação aos agentes políticos do Legislativo (artigo 49, VII), inclusive Vereadores (artigo 29, VI). Para os servidores da Câmara vale a regra geral do artigo 37, X. Já “o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais” (artigo 29, VI), mediante Resolução (não Ato da Mesa); às Câmaras também cabe, então, conceder revisão, nos estritos limites do artigo 37, X (quem pode o mais, fixar, pode o menos, conceder revisão). (negrito nosso) (TCESP - 3399/026/07).
De forma pedagógica, atividade precípua dos tribunais, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará editou em 2015 a Instrução Normativa n. 004, 23 de março de 2015, que disciplina os procedimentos para fixação da remuneração dos agentes políticos, bem como os atos de reajuste e revisão, determinado que a fixação dos subsídios dos vereadores poderá ser instituída através de lei específica, resolução ou decreto legislativo, cabendo a iniciativa, em qualquer caso, à própria Câmara Municipal, vinculada à regra da anterioridade (art. 2º, IN 004/2015), sendo que a revisão dos subsídios dos vereadores poderá ser efetivada através de lei específica, resolução ou decreto legislativo, de iniciativa da Câmara Municipal (art. 7º, IN 004/2015).
Considerando o exposto, apontamos o melhor entendimento da matéria, assim resumido: (I) a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 prevê a possibilidade de aplicação da revisão geral anual aos vereadores; (II) a aplicação da revisão geral anual aos vereadores está limitada a correção das perdas inflacionárias, vinculada a apuração de índice oficial que preveja a correção; (III) compete a Mesa Diretora a iniciativa legislativa para aplicação da revisão geral anual dos vereadores, não sendo tal matéria delegável; (IV) o ato que fixa o subsídio dos vereadores, outrossim, deverá prever o critério para reajuste dos subsídios dos vereadores; (V) o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, entre outros, compreende que é possível a aplicação da revisão geral anual por meio de resolução.