1 Introdução
A democracia brasileira é ainda jovem. Terminado o período da ditadora militar e iniciando os cidadãos a escolha de seus representantes, observa-se, com o passar do tempo, os erros e acertos do processo democrático. Assim, a sociedade mobiliza-se para corrigir as falhas que causam vícios na escolha dos seus mandatários. Tais correções visam a eleições mais livres e justas e seus resultados não devem ser comprometidos pelo abuso do poder econômico, político ou qualquer outro. Infelizmente, tais práticas, que há tempo viciam o processo eleitoral e comprometem a verdadeira representatividade dos interesses da população, não são fáceis de expurgar, requerendo uma mobilização muito bem organizada e forte para que as iniciativas nesse sentido avancem e tenham real efetividade na vida dos cidadãos.
Decididos a lutar contra as formas de corrupção mais grosseiras uniram-se diversos grupos não comprometidos com partidos políticos no MCCE – Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral, cuja mobilização culminou na lei de iniciativa popular contra a compra de votos e o uso eleitoral da máquina administrativa, que deu origem à Lei nº 9.840/99.
Pouco mais de dez anos depois, as mesmas organizações mobilizaram-se para conseguir o apoio necessário para o projeto de iniciativa popular que ficou conhecido como “Lei da Ficha Limpa”, uma inovação legislativa, que permitia o indeferimento imediato do registro do candidato envolvido com práticas de idoneidade duvidosa.
Após alguns anos de mobilização e muita luta no Congresso Nacional para que o projeto de lei não fosse simplesmente engavetado ou desfigurado por emendas, com o apoio de parlamentares comprometidos com melhora do processo democrático e entidades da sociedade civil como a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB e a Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB, além da mídia, foi aprovada, promulgada e sancionada a Lei Complementar nº 135/2010, também conhecida como “Lei da Ficha Limpa”, que faz alterações na Lei Complementar nº 64/90, a Lei das Inelegibilidades, a qual regulamenta o artigo 14, §9º, que dispõe o seguinte:
“Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.”.
Desde que veio a lume, a Lei Complementar nº 135/2010 suscita intenso debate jurisprudencial. São várias questões sobre a sua vigência e aplicabilidade, que até hoje são objeto de contestação, principalmente pelos candidatos impugnados, considerados “fichas-sujas”, que usam todos os recursos possíveis, na esperança de conseguirem continuar na vida política. Foi então a vez da Corte Suprema brasileira, o Supremo Tribunal Federal – STF, bem como do Tribunal Superior Eleitoral – TSE, pronunciarem-se sobre a Lei da Ficha Limpa no tema que lhe é afeto, ou seja, sobre a constitucionalidade dos seus dispositivos.
O tema inelegibilidade tem tomado espaço nos noticiários e mesmo nas rodas de conversas informais das cidades pequenas, em que se comenta ora aqui, ora ali, que “tal candidato foi cassado pela Lei da Ficha Limpa.” Desde a sua entrada em vigor, a lei vem mudando o panorama das eleições, impedindo a candidatura de várias figuras políticas já conhecidas, buscando aprimorar o nível moral dos candidatos, para que, quem sabe um dia, o eleitor não tenha que se conformar em escolher o candidato “menos ruim”. Entretanto, o assunto de que trata a Lei da Ficha Limpa, a inelegibilidade, é desconhecido pela maioria da sociedade e pouco conhecida pela maioria dos operadores jurídicos. Cabem aqui algumas considerações a respeito desse instituto jurídico pouco conhecido, o qual a Lei da Ficha Limpa veio para regular, e que é de suma importância para a proteção de uma verdadeira democracia.
2 Referencial Teórico e Procedimento Metodológico
Para a elaboração deste artigo foram consultados livros de Direito Eleitoral, além de livros sobre o tema específico das inelegibilidades, além de coletâneas de estudos sobre o tema. Foram ainda consultados artigos sobre os temas inelegibilidade e Lei da Ficha Limpa na internet, além de notícias.
Primeiramente é dado na introdução um brevíssimo histórico do surgimento da Lei da Ficha Limpa. A seguir, discorre-se sobre as inelegibilidades, proporcionando uma pequena base teórica do tema. São então enumeradas as principais mudanças trazidas pela Lei da Ficha Limpa ao regime das inelegibilidades no Direito brasileiro. Após, são trazidos os principais pronunciamentos jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal a respeito de alguns temas jurídicos controversos da nova lei e rapidamente apontada a expectativa quanto a possíveis mudanças na lei e novos pronunciamentos jurisprudenciais no pleito de 2018.
3 A elegibilidade e a inelegibilidade
A elegibilidade é a capacidade do eleitor ser eleito para exercer um mandato político no Poder Legislativo ou no Poder Executivo. É o direito de participar das eleições sendo votado, exercendo a sua capacidade eleitoral passiva. A inelegibilidade é, ao contrário, a ausência ou a perda da elegibilidade. Segundo Pedro Henrique Távora NIESS:
“Se a elegibilidade é pressuposto do exercício regular do mandato político, a inelegibilidade é a barreira intransponível que desautoriza essa prática, com relação a um, alguns ou todos os cargos cujos preenchimentos dependam de eleição.”[3]
Nas palavras de Djalma PINTO e Elke Braid PETERSEN:
“Para compreender bem, a essência da inelegibilidade, é preciso ter presente a ideia de que ela procura assegurar uma proteção ao Estado, para que cumpra este com as suas finalidades essenciais de produzir as leis e realizar o bem comum. [...] A inelegibilidade, assim, é um instrumento de enorme utilidade para a proteção da sociedade, impedindo que pessoas, notoriamente ameaçadoras da probidade na Administração Pública, possam chegar ao comando do poder político.”[4]
Por tais razões, as alterações trazidas pela LC nº 135/2010 trouxeram maior rigor no processamento das inelegibilidades. Os reiterados casos de pessoas comprovadamente envolvidas com desvios de verbas públicas, dentre outros ilícitos, trabalhando com desenvoltura na condução do destino do país, passaram a incomodar profundamente a sociedade. Como regra geral, para tentar colocar fim a esses desvios, houve a ampliação do prazo de proibição da participação no processo eletivo para oito anos e a modificação do regime jurídico das inelegibilidades, o que gerou inconformismo dentre os envolvidos com atos ilícitos relativos ao exercício dos seus mandatos. Porém, a partir de junho de 2013, manifestações sociais por todo o país exigiam o fim da corrupção e a concretização dos direitos fundamentais assegurados, dando um ultimato aos que tentam se locupletar à custa do dinheiro público de que seu tempo acabou.
A inelegibilidade diz respeito à capacidade eleitoral passiva do eleitor, isto é, à possibilidade dele concorrer no pleito eleitoral e receber votos de outros eleitores. Seu complemento é o direito de votar, que representa a capacidade eleitoral ativa.
O tema é disciplinado no artigo 14 da Carta Magna e na Lei Complementar nº 64 de 18 de maio de 1990. Além da Constituição, apenas lei complementar pode disciplinar o tema, conforme dispõe o §9º citado artigo:
Artigo 14, §9º: Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
Há os casos de inelegibilidade previstos constitucionalmente no artigo 14, como: a dos inalistáveis e dos analfabetos no §4º; a dos detentores de cargos eletivos no Poder Executivo e de quem os suceda ou substitua, que devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito para concorrer a outros cargos, nos §§5º e 6º; na jurisdição do titular, do cônjuge e dos parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador do Estado ou Território ou Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de cargo eletivo e candidato à reeleição, conforme o §7º. Por derradeiro, os militares são elegíveis, mas para tal devem cumprir os requisitos previstos nos incisos I e II do §8º, quais sejam:
“I - se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade;
II - se contar mais de dez anos de serviço, será agregado pela autoridade superior e, se eleito, passará automaticamente, no ato da diplomação, para a inatividade.”
3.1 Elemento essencial ou conteúdo essencial da inelegibilidade
De acordo com Rodrigo López ZILIO, nem toda ausência de capacidade eleitoral passiva tem como causa, necessariamente uma hipótese de inelegibilidade. Assim, pode-se afirmar que o elemento nuclear ou o conteúdo essencial da inelegibilidade é o impedimento ao exercício da capacidade eleitoral passiva, de ser votado ou eleito[5]. Porém, há outros elementos importantes também necessários para a correta configuração da inelegibilidade.
3.2 Condições de elegibilidade e hipóteses de inelegibilidade
É pacífica na doutrina e na jurisprudência a distinção entre as condições de elegibilidade e as hipóteses de inelegibilidade. As condições de elegibilidade, embora tenham previsão constitucional, podem ser regulamentadas em lei ordinária, como no caso do domicílio eleitoral e, apenas com autorização legal, pelos estatutos partidários, como no caso do tempo de filiação necessário para ser candidato. Já as hipóteses de inelegibilidade têm previsão exclusivamente constitucional e por lei complementar num rol fechado.
O STF firmou jurisprudência a respeito do tema, determinando que as condições de elegibilidade não se confundem com hipóteses de inelegibilidade, embora possuam ambas o mesmo efeito do impedimento ao direito de concorrer a um mandato eletivo:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº 8.713/93 (ART. 8º, § 1º, E ART. 9º) [...] - PRESSUPOSTOS DE ELEGIBILIDADE - MATÉRIA A SER VEICULADA MEDIANTE LEI ORDINÁRIA - DISTINÇÃO ENTRE PRESSUPOSTOS DE ELEGIBILIDADE E HIPÓTESES DE INELEGIBILIDADE – [...] PRESSUPOSTOS DE ELEGIBILIDADE: O domicílio eleitoral na circunscrição e a filiação partidária, constituindo condições de elegibilidade (CF, art. 14, § 3º), revelam-se passíveis de válida disciplinação mediante simples lei ordinária. Os requisitos de elegibilidade não se confundem, no plano jurídico-conceitual, com as hipóteses de inelegibilidade, cuja definição - além das situações já previstas diretamente pelo próprio texto constitucional (CF, art. 14, §§ 5º a 8º) - só pode derivar de norma inscrita em lei complementar (CF, art. 14, § 9º). [...] (ADI 1063 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 18/05/1994, DJ 27-04-2001 PP-00057 EMENT VOL-02028-01 PP-00083 RTJ VOL-0178-1 PP-00022)”
As condições de elegibilidade são condições que o candidato deve preencher para possa concorrer nas eleições. As causas de inelegibilidade são impedimentos à capacidade eleitoral passiva que podem anteceder, ou não, o registro do candidato. A jurisprudência tem entendido pelo cabimento da ação rescisória eleitoral (art. 22, j, do Código Eleitoral) apenas nas hipóteses de inelegibilidade e não em relação à ausência de condição de elegibilidade.
É tema tormentoso na doutrina a definição jurídica escorreita do conceito de inelegibilidade. Após a análise de diversas bases teóricas, Rodrigo López ZILIO conceitua-a como o impedimento ou restrição à capacidade eleitoral passiva, previsto expressamente na Constituição Federal ou em Lei complementar, pelo prazo estabelecido em lei.
4 Alguns casos de inelegibilidade previstos na Lei Complementar nº 64/1990
Além da Constituição, apenas lei complementar pode estabelecer outros casos de inelegibilidade. No ordenamento jurídico brasileiro, tal função é executada pela Lei Complementar nº 64/1990, que estabelece no seu artigo 1º casos de inelegibilidade e seus prazos de duração. O inciso I trata das inelegibilidades absolutas. Salvo a alínea a, que repete dispositivo constitucional, elas estabelecem uma restrição à capacidade eleitoral passiva por força de condenação de conteúdo político, nas alíneas b e c, judicial-eleitoral, na alínea d; judicial-criminal, na alínea e;judicial-militar, na alínea f, judicial-cível, na alínea h; ou administrativo, na alínea i.
Já os incisos II a VII preveem causas materiais de inelegibilidades relativas, com regramento específico para Presidente e Vice-Presidente da república (inciso II), Governador e Vice-Governador (inciso III) e Prefeito e Vice-Prefeito (inciso IV), Senador (inciso V), Deputado Estadual, Federal e Distrital (inciso VI) e vereador (inciso VII). Tais hipóteses de inelegibilidade relativas têm prazos de desincompatibilização diversos, variando entre três e seis meses que devem ser observados para que subsista a capacidade eleitoral passiva do postulante à candidatura.
A LC nº 64/90 foi profundamente alterada pela Lei Complementar nº 135 de 2010, popularmente conhecida como lei da ficha limpa, e trouxe importantes alterações e um grande impacto no ordenamento jurídico. A LC nº 135/2010 alterou a redação de seis incisos de inelegibilidades já previstos: c, d, e, f, g e h. Além disso, criou oito novas hipóteses materiais de restrição da capacidade eleitoral passiva e acrescentou os §§4º e 5º ao artigo 1º da LC nº 64/90.
Além de criar nova hipóteses de inelegibilidade, a LC nº 135/2010 trouxe modificações substanciais em relação ao seu tratamento, além de acrescentar os artigos 26-A, 26-B e 26-C à lei. Trouxe também, no artigo 3º, a previsão do caráter transitório em relação aos recursos já em andamento quando da sua publicação.
Dentre outros casos, a LC nº 64/90 determina que são inelegíveis:
“e) os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, desde a condenação até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena, pelos crimes:
1. contra a economia popular, a fé pública, a administração pública e o patrimônio público;
2. contra o patrimônio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais e os previstos na lei que regula a falência;
3. contra o meio ambiente e a saúde pública;
4. eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade;
5. de abuso de autoridade, nos casos em que houver condenação à perda do cargo ou à inabilitação para o exercício de função pública;
6. de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores;
7. de tráfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e hediondos;
8. de redução à condição análoga à de escravo;
9. contra a vida e a dignidade sexual; e
10. praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando.”
Além da alínea “e”: destacamos os seguintes casos de inelegibilidade previstos na lei e que têm sido mais apreciados pela Justiça Eleitoral e pelo STF nos últimos anos:
“d) os que tenham contra sua pessoa representação julgada procedente pela Justiça Eleitoral, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado, em processo de apuração de abuso do poder econômico ou político, para a eleição na qual concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes;
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;
h) os detentores de cargo na administração pública direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder econômico ou político, que forem condenados em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, para a eleição na qual concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes;
j) os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado da Justiça Eleitoral, por corrupção eleitoral, por captação ilícita de sufrágio, por doação, captação ou gastos ilícitos de recursos de campanha ou por conduta vedada aos agentes públicos em campanhas eleitorais que impliquem cassação do registro ou do diploma, pelo prazo de 8 (oito) anos a contar da eleição;
k) o Presidente da República, o Governador de Estado e do Distrito Federal, o Prefeito, os membros do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas, da Câmara Legislativa, das Câmaras Municipais, que renunciarem a seus mandatos desde o oferecimento de representação ou petição capaz de autorizar a abertura de processo por infringência a dispositivo da Constituição Federal, da Constituição Estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal ou da Lei Orgânica do Município, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao término da legislatura;
l) os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena;”