1 INTRODUÇÃO
Como pensar em saúde pública sem hospitais ou em educação sem escolas ou segurança pública sem presídios? Em todos os casos, é necessário edificações e obras de infraestrutura que viabilizem a prestação do serviço público. As obras públicas integram as ações de governo oferecendo infraestrutura de apoio aos serviços prestados pelo Estado, em todas as áreas, seja na saúde, educação, segurança pública ou mesmo administrativa. As obras públicas envolvem construção, reforma, recuperação e ampliação de bem público, desenvolvida sob responsabilidade de um órgão ou entidade pública. São custeadas com recursos públicos, buscando o atendimento das diversas demandas sociais.
Essas obras podem ser executadas de forma direta pela Administração Pública ou de forma indireta, quando a obra é contratada com terceiros através de um processo licitatório. Atualmente, são raros os casos de execução direta, devido ao alto custo de manter uma estrutura interna em órgãos públicos para execução de empreendimentos. Portanto, a maioria das obras públicas são de execução indireta. Nessas, é realizado um acordo de vontades firmado entre a Administração Pública e entes privados. O contratante fica encarregado da contratação e da fiscalização do empreendimento público, já o contratado, da execução da obra.
Dentre os investimentos realizados pelo Estado, as obras públicas ocupam uma posição de destaque, quer pela sua visibilidade e materialidade, quer pelos benefícios sociais que a conclusão desses empreendimentos trazem para a sociedade. O tema está presente em todas as esferas de governo, já que há uma estrutura institucional especializada na contratação, fiscalização e acompanhamento de obras públicas no Executivo dos governos municipais, estaduais e federal. Sem mencionar os órgão de controle do judiciário como o Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e Ministério Público.
A fase de planejamento, pois, é essencial para a eficiência na execução do trabalho e para a eficácia de resultados, já que é nessa fase que surgem as maiores oportunidades de intervenção e agregação de valor a uma obra pública. Compreende estudo preliminar, estimativa de custos, definição quanto à necessidade de licitação e a modalidade a ser adotada e a definição de prioridades, considerando a previsão orçamentária, execução de projeto básico e executivo.
De acordo com o PMI (2013), a fase de planejamento é caracterizada como uma fase de baixo custo orçamentário, envolvendo baixos custos de mudanças e tendo alto grau de influência das partes interessadas. Na literatura de gestão de projetos é comprovado que um planejamento bem realizado promove uma redução dos gastos nas fases de execução do projeto. Os atrasos nas entregas dos produtos, junto com os gastos extras nos contratos de obras públicas podem evidenciar falhas nas atividades relacionadas ao planejamento de obras públicas.
A eficiência e a eficácia administrativa no âmbito da administração pública retratam a preocupação com o melhor aproveitamento dos recursos e a entrega de serviços públicos de qualidade, dentro de cronogramas previamente estabelecidos, a fim de atender satisfatoriamente as expectativas da sociedade. Nesse cenário, não são raros os aditivos contratuais, que modificam diversos dos aspectos estudados e definidos na etapa de planejamento. Tal fato provoca mudanças e ajustes na execução da obra, o que pode acarretar atrasos na entrega do empreendimento e possíveis alterações orçamentárias.
2 Obras públicas
O propósito deste capítulo é de fornecer uma visão geral e resumida das etapas e processos inerentes à contratação e gestão de obras públicas. Sendo assim, será especificado as leis e normativos aplicáveis ao tema, a importância de cada etapa intermediária para a consecução da obra, evidenciando a participação dos profissionais que desempenham cada uma delas.
As obras públicas se diferenciam das privadas, pelo fato de essas envolverem recursos públicos e por isso cada etapa da obra deve ser regulamentada através de leis e normas de modo a preservar o interesse público de forma econômica e com qualidade, atendendo as demandas sociais de maneira efetiva.
2.1 Leis e Normativos aplicáveis
A constituição federal da República estabelece em seu art. 37, que todas as ações da Administração Pública direta e indireta de quaisquer dos poderes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos municípios deverão obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Nesse diapasão complementa no inciso XXI, que a regra para contratação de obras, serviços, compras e alienações é a licitação pública. Observado a Constituição, foi sancionada em 1993 a Lei nº 8.666, que “estabelece normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e municípios.
A lei de licitações segundo Altounian (2014), é sem dúvida alguma, o principal normativo afeto à licitação. Trata da maioria das questões referentes a procedimentos e diretrizes que devem ser observados pelos gestores, desde a concepção até o recebimento definitivo do objeto.
Ultimamente a Lei nº 8.666/93 tem sofrido muitas críticas, sendo até mesmo discutido formas de modificação da mesma. Entretanto é fundamental dizer que a lei apresenta boas práticas como a necessidade de utilização do projeto básico, orçamento referencial da Administração referenciado, regra de parcelamento para contratação e a obrigatoriedade nos processos de avaliação de propostas.
A nova lei que discorre sobre obras é o Regime Diferenciado de Obras Públicas, RDC, tal lei foi instituída para as obras da Copa do Mundo de 2014 e para os Jogos Olímpicos de 2016, além de algumas obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), como forma de ampliar a eficiência na contratação de obras públicas. Para isso esse dispositivo apresenta inúmeras inovações em relação a Lei nº 8.666/93, como por exemplo, a inversão das fases de habilitação e avaliação das propostas. Atualmente são analisados os requisitos de habilitação de todos concorrentes em primeiro lugar, para somente após serem estudadas as propostas de preços. Procedimento mais célere, a exemplo do RDC, seria verificar de plano os preços apresentados e concentrar a análise de habilitação apenas para o primeiro colocado. Essas e outras inovações como a possibilidade de contratação de uma só empresa que faz o projeto executivo e executa a obra, são exemplos de formas de melhorar a eficiência da contratação de obras públicas. É nesse sentido que vêm as críticas em relação a Lei de licitações, pois muitos indicam que tal lei desacelera o processo de contratação, nesse sentido as propostas seriam de aproximar a 8.666/93 ao RDC.
Outros normativos seriam o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). O PPA é uma lei com periodicidade de quatro anos, na qual é realizado o planejamento de médio e longo prazo das ações do governo. A LDO de acordo com o art. 165, § 2º, da Constituição Federal, a
“Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.
Lembrando que cada ente federado aprova sua lei de diretrizes orçamentárias anual. A LOA tem a finalidade de aprovar a previsão de receita e fixar as despesas relativas a cada exercício financeiro. Em suma, “investimentos em obras públicas só poderão ser realizados caso contemplados na na Lei Orçamentária Anual”. (art. 7º, § 2º, III, Lei nº 8.666/93)
A Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal e dá outras providências. Segundo Rodrigues, citado por Altounian (2014, p. 45) “ a LRF é o mais importante instrumento já criado para estimular e assegurar o planejamento das finanças públicas, além de possibilitar a transparência dos registros e facilitar o controle, tanto dos órgãos competentes quanto pela prória sociedade, em benefício desta e das gerações futuras”.
Dentre as leis e resoluções relativas à profissão de engenheiro e arquiteto, destacam-se a Lei nº 5.194/66, que regula o exercício das profissões de engenheiro e arquiteto e dá outras providências; a Lei nº 6.499/77 que institui a Anotação de Responsabilidade Técnica na prestação de serviços de engenharia, de arquitetura e agronomia; por fim a Lei nº 12.378/10, que regulamenta o exercício da Arquitetura e Urbanismo , criando o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) e os Conselhos de Arquitetura e Urbanismo dos Estados e Distrito Federal (CAUs).
Alguns decretos e Instruções Normativas possuem extrema importância ao tratar do tema obras públicas, como por exemplo o Decreto nº 6.170/2007 e a Instrução Normativa (IN) nº 01/97 do Supremo Tribunal Nacional , STN. Tais dispositivos orientam mecanismos para descentralização de recursos, através de convênio. É fundamental evidenciar que parcela significativa de obras públicas executadas pelos Estados e Municípios tem aporte de recursos federais. O instrumento que disciplina a transferência de recursos do âmbito federal para os outros entes é o Convênio.
Imprescindível especificar algumas normas referentes ao Meio ambiente, já que a sustentabilidade de obras públicas vem sendo matéria em grande pauta nos dias de hoje. Alguns exemplos: Lei Federal nº 6.938/1981, estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente; Resolução CONAMA nº 001, de 23 de janeiro de 1986, estabelece diretrizes gerais para uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente; Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997, dispõe sobre os procedimentos para o licenciamento ambiental; Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade, estabelece diretrizes gerais da política urbana e institui o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), dentre outros.
Apesar da ampla legislação, do alto detalhamento da Lei de licitações, ainda assim diversos pontos geram controvérsias em casos concretos. Por esse motivo, as deliberações dos Tribunais, corte administrativa e Supremo Tribunal Federal ganham relevância. As jurisprudências preenchem as “lacunas” das leis e fortalecem ainda mais as normas referentes ao tópico de obras públicas.
2.2 Etapas de contratação do empreendimento
O objetivo desse capítulo é fornecer uma visão geral de todo o processo de contratação de obras públicas. Para isso, é feita uma divisão das etapas mais importantes para a consecução do empreendimento público. Tal divisão já é amplamente difundida na literatura e amplamente utilizada nos órgãos públicos que fazem o planejamento e gerenciamento de obras públicas nos demais entes da federação.
2.3 Fase preliminar à licitação
O início do empreendimento se dá com essa fase, pois não basta apenas o desejo de se executar uma obra. “São necessários estudos técnicos que permitam concluir pelo cabimento do investimento em análise quando comparado a outras alternativas para atender aos anseios da sociedade.” (Altounian, 2014, p.132)
Essa fase é de suma importância para o andamento do empreendimento, pois quando for bem realizada, pode-se evitar grandes prejuízos que poderão vir a ocorrer nas fases posteriores. São inúmeros os casos onde não foi dada a devida atenção a essa fase, como por exemplo quando essa fase é “pulada” e decide-se contratar um projeto básico para posterior análise da inviabilidade do investimento.
É primordial evidenciar que essa fase torna-se ainda mais relevante, pois apresenta o menor custo do empreendimento. “Estudos iniciais apesar de menos precisos, têm custos significativamente menores que os posteriores; na medida em que etapas evoluem, maior é o aporte de capital”. (Altounian, 2014, p.56)
O primeiro passo para o administrador público verificar a viabilidade do empreendimento seria definir um programa de necessidades, ou seja a definição do universo de ações que deverão ser relacionados para estudos de viabilidade, tendo em mente os recursos disponíveis e compatibilização do empreendimento com o planejamento estratégico governamental. A escolha do melhor investimento não é uma tarefa fácil, tendo em vista que os anseios da sociedade são múltiplos e análise custo/beneficio de cada alternativa é complexa. As alternativas inviáveis sob o aspecto técnico, econômico, social e ambiental devem ser descartadas, priorizando os investimentos que se apresentarem mais oportunos e convenientes.
A decisão nessa fase contém forte aspecto político, pelo fato das demandas sociais estarem alocadas em diversas áreas (saúde, educação, segurança pública e desenvolvimento). Qualquer decisão tem conteúdo político e econômico, mas não pode carecer de fundamentação técnica. Não seria razoável, por exemplo, a definição da implantação de um hospital de 300 leitos em uma comunidade que necessite de apenas 50 leitos.
Definidas as necessidades, o atendimento dessas deverá ser realizado através de estudos preliminares, nesses estudos deverão ser respondidas perguntas como: alternativa mais econômica, volume de recursos necessários, população atendida, limitações ambientais, benefícios com a implantação e prejuízos pela ausência do empreendimento. Os custos nos estudos preliminares não necessitam de ser altamente precisos, visto que ainda não há projeto. Entretanto deve se ter uma noção real de valores, haja visto que o objetivo final da fase preliminar de licitação é a decisão ou não de licitar o objeto. Segundo Altounian (2014), a técnica utilizada para a estimativa de custos nessa fase é a avaliação expedita. Tal técnica será amplamente discutida em capítulos posteriores.
É interessante, também, a elaboração de um anteprojeto de engenharia que apresente a representação técnica da solução aprovada. A elaboração do anteprojeto gera um conhecimento maior acerca do investimento selecionado e estabelece diretrizes para elaboração do projeto básico. Para obras de maior porte esse instrumento é indispensável, pois possibilita elaborar melhores diretrizes ou propor melhores regras para elaboração do edital de contratação de projetos básicos.
“Iniciar as ações atinentes à fase interna de licitação, sem antes ter sinalização positiva da viabilidade do empreendimento com base nas informações obtidas em um bom programa de necessidades, em estudos preliminares e em anteprojeto de qualidade, é, sem dúvida alguma, adentrar em campo de alta probabilidade de desperdício de recursos públicos”.(ALTOUNIAN, 2014, p.135)
2.4 Licitação – Fase interna
A fase interna da licitação compreende as atividades realizadas no espaço de tempo entre a definição da melhor alternativa de investimento e o momento de publicação do edital. O produto principal dessa fase é, portanto, o edital que estabelecerá as diretrizes para apresentação das propostas das empresas interessadas em contratar com a Administração.
Esta fase é de extrema importância, talvez a mais importante, tendo em vista que nela surge a perfeita especificação do objeto do contrato, seus parâmetros técnicos e financeiros, além dos requisitos exigidos para empreiteiras que desejam apresentar as propostas.
A equipe responsável pela elaboração do edital de licitação, deve observar os estudos preliminares e o anteprojeto, de modo a responder perguntas como: “O que contratar?”; “com quais recursos?”; “quem contratar?”; “como executar?”; “como contratar?”. As respostas a tais perguntas devem ser solucionadas a partir de seis diretrizes básicas, caracterização da obra, previsão de recursos, definição de regras de habilitação, definição de regras de julgamento e por fim regras para estruturação da licitação. Dessa forma é fundamental que a equipe de licitação seja interdisciplinar, contendo engenheiros, arquitetos, administradores públicos e profissionais da área de direito administrativo.
A Lei de Licitações exige, em seu art. 7º, §2º, a observância da perfeita caracterização do objeto e a previsão adequada de recursos, sob a pena de nulidade dos contratos realizados sem a observância de tais diretrizes. A Lei estabelece, também, em seu art. 40 a estrutura adequada do edital que deve conter informações ditas obrigatórias. Além disso, apresentam-se as regras para estruturação da licitação.
A lei de licitações exige em seu art. 7º, § 2º, que as obras e serviços somente poderão ser executados, quando, houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do certame e existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição dos custos unitários. Além desses, a questão atinente à área ambiental também não foi esquecida, visto que há também a exigência de Licença ambiental prévia para realização do processo licitatório.
Dada a importância da perfeita caracterização da obra, vale à pena detalhar o seu conteúdo. Comecemos pelo projeto básico é definido como
conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução. (BRASIL, 1993)
Todo projeto básico deve ter Anotação de Responsabilidade Técnica, ART, pois cada tipo de obra tem elementos próprios para sua característica própria. Sendo assim, a responsabilidade recai sobre o responsável técnico da elaboração do projeto. Redobro aqui a atenção da necessidade de um técnico dando apoio à equipe responsável pela elaboração do edital. Assim a comissão de Licitação deve se certificar da existência de ART para dar prosseguimento ao processo. Fato importante de ser mencionado é que o projeto básico pode ser contratado por empresas de engenharia e arquitetura ou ser ser desenvolvido pelo corpo técnico do órgão público, caso esse possuir habilidades para tanto.
Como visto a definição de projeto básico refere-se à expressão “nível de precisão adequado”, “sem apresentar valores, limites de tolerância, o que a princípio deixaria os responsáveis sem referenciais objetivos de aferição”. (Altounian, 2014, p.150). Mas a Resolução nº 391/91 do Confea, enseja a determinação do custo global da obra com precisão de mais ou menos 15%.
Além do projeto básico, é exigido a Licença ambiental para publicação do edital de licitação. A licença ambiental é o ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
O orçamento detalhado contém todos serviços que serão realizados e seus respectivos quantitavos e valores financeiros. A boa elaboração dessa peça proporcionará a melhor fixação dos critérios de aceitabilidade de preços globais e unitários do edital, além de ser a principal referência para a fase externa da licitação.
As técnicas de planejamento orçamentário serão discutidas com maior ênfase nos próximos capítulos de trabalho monográfico. Aspectos como as referências de preços utilizadas para elaboração do orçamento, o detalahamento de serviços, Custos diretos e indiretos, Bonificação e Despesas indiretas e planilha orçamentária serão abordados.
Todo o novo trabalho realizado na fase interna deverá ser confrontado com os estudos técnicos realizados na fase preliminar à licitação, pois as estimativas alcançadas através do projeto básico são muito mais relevantes e realistas do que as do anteprojeto. Assim, pode-se chegar a conclusão que os novos valores previstos são muito maiores do que os estimados na fase anterior, podendo até mesmo o gestor optar por descartar a hipótese de realização do processo licitatório, sob pena de prejuízos futuros.
À frente do projeto básico, temos o projeto executivo, na definição do art. 6º, inciso X, da Lei de Licitações, é “o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da ABNT”. Este determina, de forma minuciosa, as condições de execução da obra, detalhando, principalmente, os custos do empreendimento. É permitido o desenvolvimento do projeto executivo paralelamente à execução da obra, para obras de maior complexidade, porém deve-se atentar para o fato de que a ausência do projeto pode resultar em um contrato indeterminado e impreciso, gerando grandes alterações na estimativa inicial de custos.
Fundamental sempre lembrar que dada a limitação dos recursos públicos, na fase interna da licitação também deverá ser observado o conjunto normativo que prevê os recursos destinados, ou seja PPAG, LDO e LOA. Outra análise importante a ser feita em realação à fase interna refere-se às etapas de implantação da obra em confronto com os recursos disponíveis, sendo que o ideal seria a criação de um Plano de Execução da obra, permitindo que o empreendimento seja realizado por etapas.
“É notória a dificuldade do aporte de recursos no decorrer do empreendimento da forma inicialmente prevista, seja por questões legais ligadas a indisponibilidade de recursos, seja pelos contingenciamentos que ocorrem após a aprovação da lei orçamentária”. (ALTOUNIAN, 2014, p.181)
As regras para licitação são, também, importantes, uma vez que refletem no modelo final do contrato. A Lei de Licitações impõe, em seu art. 22, as possíveis modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. No caso de obras públicas, as três primeiras modalidades são amplamente utilizadas.
§ 1o Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto.
§ 2o Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.
§ 3o Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.
A lei nº 8.666/93, indica a utilização de boas práticas como o parcelamento, que seria dividir o objeto a ser contratado em inúmeras parcelas, quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, para licitação, com vistas ao melhor aproveitamaneto dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade. O parcelamento deve preservar a modalidade de licitação, de modo a evitar o fracionamento, “decorre do desmembramento do objeto com vistas a utilizar a utilizar modalidade de licitação mais simples do que deveria”.(ALTOUNIAN, 2014, p.188) A jurisprudência considera que deve ser obrigatório o parcelamento sempre que a natureza da obra for divisível e quando esse não for prejudicial ao gerenciamento dos serviços.
Além das modalidades, a Lei estabelece os tipos de licitação que podem ser realizados para contratação de obras públicas. São eles: “melhor preço”, “melhor técnica” e “técnica e preço”. O primeiro tipo, utilizado como regra, tem como vencedor a empresa que apresenta a melhor oferta em acordo com as especificações do Edital. Fica claro que o menor preço global não é a única condição para definição da melhor proposta, já que todas as condições fixadas no Edital devem ser atendidas. A lei prevê os casos passíveis de aplicação dos outros dois tipos de licitação. São aqueles contratos “para fornecimento de bens e execução de obras ou prestação de serviços de grande vulto majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domínio restrito [...].” (art.46, § 3º, da Lei nº 8.666/93)
Vale destacar, em primeiro lugar, as possibilidades de regime de execução. Para as obras públicas, os dois principais regimes utilizados são: empreitada por preço global e empreitada por preço unitário. Na primeira se contrata a execução da obra por preço certo e total, enquanto na segunda se contrata a execução por preço certo de unidades determinadas. A principal diferença está, portanto, na forma em que os serviços contratados são medidos e pagos.
Na empreitada por preços unitários, a regra de medição é a aferição dos serviços na exata dimensão em que foram aferidos na obra. Já na empreitada por preço global,a licitante vencedora deve realizar a obra por preço certo e total.
Quanto ao prazo de execução e vigência dos contratos, o art. 57 da Lei de Licitações estabelece que a duração ficará restrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;
II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;
A definição dos prazos de execução nessa fase devem notar que o menor prazo gera benefícios a sociedade, pois mais rápida é a sua utilização. No entanto, prazos menores requerem metodologias construtivas mais avançadas, exigindo maior quantidade de trabalhadores por hora, ou maiores tecnologias e materiais que possibilitem um melhor manuseio, fatores que aumentam o custo da obra. Assim, a instituição deve dimensionar os prazos de forma mais eficiente, observando todos os fatores que possam reduzir custos e diluir tempo.
As garantias são exigidas se previstas no instrumento convocatório. Para cada empreendimento especifico, seria razoável que a Administração avaliasse os valores ideais a serem exigidos, sempre respeitando os seguintes limites impostos por lei:
a) 5% para execução de obras e serviços de engenharia;
b) 10% para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, demonstrados através de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente.
Na composição do edital deverá conter Minuta de Contrato, contemplando todos os elementos no art. 55 da lei de licitações, como, por exemplo: o objeto e seus elementos característicos; o regime de execução; preço e as condições de pagamento; prazos; garantias; direitos e responsabilidades; multas e casos de rescisão e a vinculação com o instrumento convocatório.
As regras para seleção dos interessados pode ser vista como os mecanismos, definidos pelo legislador , para evitar problemas de seleção adversa. Em primeiro lugar, vale destacar que é proibida a participação de servidores dos órgãos e membros da comissão de licitação. É obvio que essa regra visa evitar o uso de informações privilegiadas. Também é proibida a participação do autor do projeto, básico ou executivo. Essa regra visa, também, impedir o uso indevido de informações privadas. Como o projeto delineia os contornos da obra que será licitada posteriormente, o autor do projeto teria condições de analisar os seus possíveis concorrentes. Poderia agir de forma a excluir ou dificultar o livre acesso dos potenciais concorrentes, configurando um projeto com características executáveis por uma única pessoa. Ou seja, este poderia atribuir alguma especificidade ao projeto que o colocaria em vantagem técnica sobre seus concorrentes. Contudo, não há impedimento para contratação de obra que inclua e elaboração do projeto executivo como encargo do contratado, pelo preço previamente fixado pela Administração.
A Administração deve exigir, dos interessados na licitação, documentação relativa à habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira e regularidade fiscal. Dentre estes documentos, vale destacar os referentes à qualificação técnica que habilitam a concorrente em relação à capacidade técnica operacional e à capacidade técnica profissional. A primeira refere-se à estrutura que a empreiteira dispõe para realização do empreendimento, e deve ser comprovada através da experiência da empresa em contratos de obras similares. Já a capacidade técnica profissional está relacionada à experiência dos trabalhadores que compõem o quadro permanente da empresa. Estes devem apresentar conhecimento técnico acerca de obras similares em complexidade à obra licitada.
Por fim vale resumir os quesitos que devem ser verificados para o bom andamento dessa fase, devido a extensão e complexidade da mesma. Primeiramente a Comissão de Licitação deve se ater a verificação contínua de um bom projeto básico e/ou executivo, a realização de orçamento detalhado estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários, a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor, as especificações complementares e as normas de execução pertinentes à licitação.
2.5 Licitação – Fase Externa
Após a publicação do edital, inicia-se a fase externa da licitação. A preocupação principal nessa fase é propiciar a maximização do universo da concorrência, aumentando as chances da Administração conseguir uma proposta mais vantajosa.
Esta fase termina com a assinatura do contrato.
A fase externa da Licitação obedecerá aos seguintes procedimentos:
- Publicação do Edital de Licitação
- Designação Comissão de Licitação
- Recebimento das Propostas
- Procedimentos da licitação
- Habilitação das Propostas
- Análise de eventuais recursos
- Análise das Propostas de Preços
A lei estabelece prazos mínimos para recebimento das propostas ou realização do evento licitatório. Os prazos são contados a partir da última publicação do edital ou da expedição do convite. O Quadro 3, resume precisamente os prazos. Além disso, qualquer alteração no edital exige divulgação com reabertura do prazo estabelecido inicialmente, exceto quando a alteração não afetar a formulação das propostas.
Nesta fase já deve existir uma comissão de licitação capaz de julgar os pedidos de inscrição em regime cadastral. A Lei de licitações estabelece os principais requisitos para constituição da comissão: número mínimo de três membros, sendo dois deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes do órgão contratante; regras de rodízio e tempo de permanência limite. Para empreendimentos de maior complexidade é aconselhável que ao menos um membro detenha conhecimento técnico a respeito da área.
Os membros da comissão realizam duas análises inseridas no processo de julgamento da licitação. Na primeira conferem-se os parâmetros fixados no edital, relativos à habilitação dos concorrentes. Os licitantes que não preenchem esses parâmetros são inabilitados e têm suas propostas comerciais devolvidas em envelope. Na segunda, para os licitantes habilitados, é feita a análise da compatibilidade dos preços ofertados aos preços correntes de mercado, além de outras relativas aos requisitos constantes no edital.
As avaliações da Comissão devem verificar a observância dos prazos mínimos legais, os impedimentos de licitantes, analisar a habilitação das concorrentes com base no edital de licitação e os preços globais e unitários da empresa vencedora com o orçamento-base da administração e realizar a avaliação do cronograma físico-financeiro da empresa vencedora. Feito isso pode-se finalizar essa etapa através do Contrato.
2.6 Fase Contratual
A fase contratual incia-se com a assinatura do contrato e finaliza-se com o termo de recebimento definitivo da obra. Essa fase pode ser considerada a fase de execução do empreendimento público, pois envolve atividades de acompanhamento, fiscalização da obra, observando o o andamento físico (acompanhamento dos prazos das atividades, conforme cronograma da empresa vencedora), financeiro e de qualidade do objeto. Contudo, nessa fase podem ainda surgir termos aditivos, esses modificam os contratos, alterando valores ou prazos.
Assim temos uma fase de ampla complexidade, devido à quantidade de atividades envolvidas e ao mesmo tempo temos uma fase de ampla duração. As etapas da fase Contratual são resumidas na Figura 3. Não obstante, obseva-se a importância dada a essa fase nos órgãos de obras públicas. Importante dizer que não existe a fase mais importante, o bom andamento dessa carece da boa consumação das outras etapas.
O Contrato Administrativo é regido pela Lei nº 8.666/1993, que o define, conforme já
mencionado, como
“todo e qualquer ajuste firmado com o particular ou entre órgãos ou entidades da Administração, para a consecução de objetivos de interesse público em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada”.
O contrato de obra pública é um contrato administrativo, sendo assim, a Administração Pública apresenta privilégios em relação ao ente privado. A Lei nº 8.666/93 em seu art. 58, indica que a Administração poderá modificar unilateralmente os contratos, recindi-os e aplicar sanções em caso de inexecução total ou parcial. Importante enfatizar que a formalização do contrato deverá ser realizada através da minuta do contrato (peça realizada para a publicação do edital), acrescentando elementos como o nome da empresa vencedora e de seus representantes.
A ordem de serviços deve ser assinada pelo contratado, apenas com a existência dos seguintes documentos: ART dos responsáveis técnicos pelo empreendimento, licença ambiental, ordem da Administração autorizando o início dos serviços, alvará de construção da prefeitura, aprovação do projeto de prevenção e combate a incêndio quando necessário, certificado de matrícula no cadatro específico do INSS (CEI) e autorizações exigidas em obras de características especiais como as pertencentes a patrimônio histórico-cultural. Altounian indica como sugestão a construção de um “Plano Alternativo” de execução de obra, pois pode ocorrer imprevistos como contingenciamentos de recursos.
Para fiscalização da obra o órgão contratante deverá designar um fiscal de obra, capacitado e com conhecimento do contrato assinado. Já a empresa deverá apresentar ART, sendo o responsável pela execução do objeto, por possíveis danos à Administração ou a terceiros.
A fiscalização se efetiva no local da obra, por meio de visitas periódicas, tantas quantas forem necessárias para o acompanhamento de todas as suas etapas e fazendo-se presente por ocasião da execução dos serviços de maior responsabilidade, atuando desde o início dos trabalhos até o seu recebimento definitivo. As visitas periódicas são as medições dos quantitativos dos serviços executados e o ateste da qualidade desses. Importante evidenciar que o pagamento da obra é realizado através das medições mensais.
No caso de fiscalização de obra, o documento essencial é o “Diário de Obra”, livro preenchido de forma contínua e simultânea à execução da obra, cujo teor consiste no registro sistemático, objetivo, sintético e diário dos eventos ocorridos no âmbito da obra, bem como de observações, instruções e comentários pertinentes, objetivando aferir o cumprimento das disposições contratuais pela Contratada.
A Lei de Licitações permite prorrogação de prazos no início das etapas de execução, de conclusão e de entrega, assegurando o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Essa também concede a subcontratação, podendo a contratada repassar parcela de sua execução a outras empresas, entretanto a responsabilidade recai para a empresa vencedora do processo licitatório.
O caráter dinâmico da execução das obras pode justificar alterações nas cláusulas contratuais. Estas não podem, nunca, ser vistas como atos necessários para correção de falhas graves de projetos e especificações de serviços, uma vez que a lei exige caracterização precisa e suficiente do procedimento para que este seja iniciado. Sendo assim, dois são os tipos de alterações contratuais previstas para os demais motivos apresentados: unilaterais e por acordo.
O primeiro decorre da prerrogativa da Administração de fazer valer cláusulas exorbitantes em contratos administrativos. Já o segundo tipo ocorre quando há acordo bilateral perante a necessidade de possíveis modificações.
Os aditivos contratuais também podem ser efetuados, mas a Lei nº 8.666/93, limita valores. Para obras e serviços de engenharia, o limite máximo para incremento ou supressão é de 25% do valor incial da obra, sendo que para incremento o valor é absoluto, não podendo mudar. Já para supressão o valor poderá exceder caso haja acordo entre as duas partes. Para Reformas de edifíco ou equipamento, o limite máximo para celebração de aditivo é um incremento de 50% ao valor inicial de contrato, sendo esse limite absoluto. O Tribunal de Contas da União entende que mesmo que celebrado um aditivo dentro dos limites permitidos na lei, se esse aditivo modificar o objeto licitado, esse instrumento não se torna razoável.
Existem cinco formas de alteração do pagamento em valor final da obra, são elas: reajustamento; atualização; compensação ou penalização; descontos; e recomposição de preços. O reajustamento nada mais é do que a atualização dos valores do contrato assim que essa decorra do começa de um novo exercício financeiro, através do reajuste da inflação. A atualização protege o contratado de atrasos praticado pela Administração. As compensações servem para proteger a sociedade de um eventual atraso criando penalizações para isso. Os descontos seriam quando ocorrem antecipações de pagamento. Por fim a recomposição ocorre caso haja fatos imprevisíveis, ou até mesmo previsíveis mas de consequências incalculáveis.
Com a obra concluída, são duas as etapas que concretizam o recebimento do empreendimento. A primeira refere-se ao recebimento provisório, realizado pelo engenheiro fiscal que deve providenciar uma relação detalhada dos vícios encontrados e fixar prazo para correção. Com as devidas correções, a empresa comunica à fiscalização que providencia um termo circunstanciado assinado, o TRP. Já na segunda etapa, um servidor ou comissão designada pelo órgão realiza uma avaliação final independente acerca da viabilidade do recebimento. Com tudo dentro da legalidade, o TRD, Termo de Recebimento Definitivo, é emitido e a relação contratual é encerrada .
2.7 Fase posterior à contratação
Depois de finalizada e entregue a obra/serviço, inicia-se a fase relativa à utilização do empreendimento, denominada Fase posterior à contratação. As atividades relativas a essa envolve operação e intervenções como manutenção, conservação, restauração, recuperação, melhoramento e reforma. Após assinado o Termo de Recebimento Definitivo da obra, o contratado tem prazo irredutível de 5 anos para exercer funções de reparo, correção, remoção, ou até mesmo reconstrução em casos em que se compravem vícios ou defeitos na construção do objeto entregue. Essencial diferenciar as atividade de intervenção com essas de reparo.
As intervenções funcionam como um novo empreendimento, ou seja devem ser tratadas conforme toda a lógica de estruturação de uma obra publica até aqui apresentada, contendo todas as etapas de contratação de obras públicas. Assim sendo, o planejamento para execução dessas intervenções não pode ser desprezado.
Cabe aqui lembrar que será necessária uma nova licitação, conforme a Lei nº 8.666/93 prevê. Recordando que reformas podem sofrer aditivos de até 50% sobre o valor inicial do contrato e manutenções podem sofrer prorrogação de prazos de até o limite de 60 meses.
Os documentos importantes para a tomada de decisão do gestor para as possíveis intervenções a serem feitas, são o caderno de especificações a documentação “as built”. No caderno de especificações todos serviços executados, marcas e códigos dos materiais utilizados são especificados. A documentação “as built”, expressão inglesa que significa “como construído” nada mais é do que a representação fiel em projeto do que foi executado, com todas as alterações que se fizeram necessárias durante o decorrer da obra ou serviço, inclusive aquelas relativas à locação.
Por fim, significativo lembrar que toda obra deverá passar por controle administrativo, controle externo e interno. O controle administrativo que será desenvolvido pelo órgão executor, de modo a controlar suas próprias atividades, através de um controle de legalidade e de mérito. O controle interno também exercido pelas instituições contratantes tem suas diretrizes traçadas pelo Tribunal de Contas da União no art. 74 da Constituição Federal:
Art.74. Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, manterão, de forma integrada sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgão e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
O controle externo é exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União. No caso estadual, com auxílio do Tribunal de Contas do Estado, TCE-MG. Em Minas Gerais o TCE-MG, criou um sistema Informatizado de Acompanhamento de Obras e Serviços de Engenharia, chamado de Geo-Obras, que sejam executados, direta ou indiretamente, por órgãos e entidades da Administração, submetidos à jurisdição do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Assim todas informações referentes a obra devem ser atualizadas nesse sistema, de modo a facilitar o controle externo do TCE.
O projeto básico é uma fase perfeitamaente definida de um conjunto mais abrangente de estudos e projetos, procedidos por estudos prelimimares, anteprojeto, estudos de viabilidade técnica, econômica e avaliação de impacto ambiental, e sucedido pela fase de projeto executivo ou detalhamento. (Art. 2º da Resolução nº 361/91)