1 INTRODUÇÃO
Desenvolvimento Sustentável é a palavra de ordem no mundo de hoje, desenvolver economicamente, respeitando as diversidades ecológicas e sociais, para suprir as necessidades desta e das futuras gerações (BRUNDTLAN, 1987) vem se consolidando como o objetivo máximo do homem enquanto sociedade. Nesse diapasão de proteger o meio ambiente, os países formularam ferramentas legislativas com esse fim, e no Brasil a mais recente é a lei nº 12.651, também conhecida como o novo Código Florestal. O novo Código nasceu em meio a inúmeros debates sobre as mudanças que este trazia em relação à legislação anterior: de um lado os ambientalistas reclamaram do código, alegando que este estava por demais permissivo e que a proteção ambiental tinha diminuído, já a bancada ruralista advogava uma liberdade ainda maior para o latifundiário em relação à sua terra para agricultura.
Dentre as reformas trazidas pelo novo código, uma das mais interessantes é o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA), ferramenta que busca tornar mais rentável para o dono da terra manter a floresta em pé, pagando-o pelos serviços ecossistêmicos já realizados pela vegetação de forma natural, como a troca de gases, a preservação da fauna, a regulação do clima e outros.
Mas o PSA tem em seu caminho algumas dificuldades a serem sobrestadas, por exemplo, alguns críticos do dispositivo apontam que não faz sentido pagar por serviços naturais, e que os donos das terras já são obrigados a manter parte da floresta em pé graças a outros mecanismos. Por isso se faz necessário um olhar crítico sobre os conceitos e a aplicabilidade do PSA, bem como uma análise comparativa com ferramentas similares implementadas em outros países, objetivo primordial do presente artigo.
2 A PROTEÇÃO FLORESTAL NO BRASIL
2.1 Ferramentas históricas de proteção
As áreas protegidas no Brasil podem ser preservadas em diversos dispositivos legais de preservação, elas são primeiramente divididas entre “Espaços territorialmente protegidos em sentido estrito” e “Espaços territorialmente protegidos em sentido amplo”.
Os espaços territorialmente protegidos em sentido estrito são as unidades de conservação, cada unidade dessas tem que ser constituída por lei específica para sua criação, e, dependendo do grau de proteção almejado, ela vai ser uma área de proteção integral, com maiores limitações sobre o que se pode fazer naquela área; ou uma área de uso sustentável, em que certas atividades poderão ser realizadas naquele ambiente. A ideia não é afastar o homem do lugar, mas fazer o lugar ser proveitoso para o homem de maneira sustentável.
É importante frisar que, além de serem constituídas por leis destinadas a essas unidades em especial, os espaços territorialmente protegidos em sentido estrito têm sua demarcação territorial bem definida, com seus limites fixos no texto da lei.
Já os espaços territorialmente protegidos em sentido amplo não são formados cada um por uma lei específica feita para atendê-los em sua particularidade, eles são constituídos em uma lei ampla (Código Florestal), que engloba todos de uma vez e estabelece de forma genérica que os espaços que apresentem determinadas características se enquadram automaticamente na classificação de espaços territorialmente protegidos de forma ampla.
Essa classificação se subdivide em Área de Preservação Permanente (APP) e Reserva Florestal Legal (RFL). Uma APP é uma área que satisfaz os requisitos elencados na lei geral e, portanto, já está protegida na extensão territorial em que ela caracteriza a lei, são exemplos de APP’s as margens dos rios, os olhos d’água, as margens das rodovias, as áreas de mangues, e outras.
A RFL é uma porcentagem do terreno de uma propriedade rural que é fixada por lei a ser destinada à preservação ambiental. De acordo com a localização desse terreno nos ecossistemas brasileiros a porcentagem varia, sendo os terrenos localizados dentro da Floresta Amazônica os que têm a porcentagem de preservação mais elevada.
Há um esforço no sentido de fazer com que RFL de terrenos diferentes tenham contato umas com as outras no maior número possível, de forma a criar um verdadeiro “corredor verde”, para que assim os animais que habitam uma RFL possam passar para outra sem ter que passar pela área utilizada pelo latifundiário. Sobre os latifundiários, Leme Machado faz questão de lembrar que uma RFL não muda uma vez estabelecida, em suas palavras: “a área de reserva, a partir da promulgação da Lei 7.803/89, continua com os novos proprietários numa cadeia infinita. O proprietário pode mudar, mas não muda a destinação da área da Reserva Florestal. ” (LEME MACHADO, 1994, p.701)
Faz necessário lembrar que a extensão do espaço territorialmente protegido em sentido amplo não é determinada individualmente pela lei geral, essa extensão será a mesma extensão do terreno que apresentar as características que o constitui em APP. Como distinção entre RFL e APP, Leme Machado traz que:
Nas áreas de preservação permanente, não se protege a vegetação em si mesma, isto é, a vegetação não é tutelada pelo seu próprio e intrínseco valor. Na reserva florestal legal, tanto do artigo 16 como do artigo 44 do Código Florestal, a vegetação é protegida como a própria finalidade da reserva (LEME MACHADO,1994, p.703)
2.2 O Novo Código Florestal
O novo código florestal não trouxe grandes mudanças para a realidade ambiental do Brasil, “já que a lei aprovada permitiu tão somente ajustes pontuais para adequação da situação de fato à situação de direito pretendida pela legislação ambiental” (MARINHO,2007). A grande diferença para o proprietário rural se deu pela criação de um órgão fiscalizador da manutenção e conservação das APP’s e RFL’s, o Cadastro Ambiental Rural (CAR). Uma das vantagens no campo conceitual que o novo código trouxe foi que ele deixou:
[...] superada a concepção inicial do Código Florestal de 1965, de que a Reserva Legal era um limite para o desmatamento lícito. Agora, trata-se, claramente de um ônus inerente ao exercício da propriedade, cuja responsabilidade é propter rem, acompanha a coisa, independentemente do vínculo pessoal (CSMG ADVOGADOS,2012, p.02)
Mas como ponto negativo, tem-se que agora “diminui a área de floresta desmatada ilegalmente que deveria ser restaurada no país em 58%: de 50 milhões de hectares para 21 milhões de hectares” (LENHARO, 2014) ou seja, “a lei permite o desmatamento legal de mais 88 milhões de hectares” (LENHARO, 2014). E isso se dá porque a lei:
[...] libera da recomposição da mata os pequenos proprietários que tenham praticado desmatamento ilegal antes de 2008. Segundo a lei, enquadram-se na categoria de pequenas propriedades desde terras de 20 hectares no sul do país até propriedades de 440 hectares na Amazônia. Dessa forma, 90% das propriedades rurais brasileira se qualificam para receber o benefício (LENHARO,2014)
Essa mudança fez a própria revista Science reconhecer o fato em uma de suas publicações ao dizer que “Essas perdas podem ter um grande impacto na conservação da biodiversidade e programas de reflorestamento, especialmente na Mata Atlântica, onde restam apenas de 12% a 16% da cobertura florestal original” (LENHARO, 2014). Ou seja, uma significativa degradação ocorre e nenhuma medida mais efetiva é realizada a esse respeito
3 PAGAMENTOS POR SERVIÇOS AMBIENTAIS
3.1- Conceito e Aplicabilidade
O Pagamento por Serviços Ambientais é um mecanismo/instrumento criado para que processos ambientais possuam uma valorização dos seus atos, de modo a proteger o meio ambiente através de um valor econômico, mais precisamente através de taxas que possam garantir a manutenção do mesmo. Na década de 70, quando o desastre ambiental se tornou um fato evidente pelo mundo, uma parte da economia passou a defender um conjunto de medidas que visavam solucionar a eminente crise, e entre elas está a atribuição de valores ao ecossistema, também conhecido como pagamentos por serviços ambientais ou usualmente através da sigla PSA.
Existem diferentes tipos de mecanismos ambientais para satisfazer a condição de devastação que se formou (e se prolongou) com o decorrer dos anos, mas muitas foram as dúvidas. Em princípio, porque definir o que é meio ambiente é uma tarefa complicada, por se tratar de um ponto em que nenhum dos teóricos ambientais pareceu chegar a algum consenso, logo, se a definição fundamental de meio ambiente se encontra incerta, como limitar o que deve ou não ser protegido? No sentido de tentar definir o que é o meio ambiente, o ilustre Milaré assim o preconiza:
Tanto a palavra meio quanto o vocábulo ambiente passam por conotações, quer na linguagem científica quer na vulgar. Nenhum destes termos é unívoco (detentor de um significado único), mas ambos são equívocos (mesma palavra com significados diferentes). Meio pode significar: aritmeticamente, a metade de um inteiro; um dado contexto físico ou social; um recurso ou insumo para se alcançar ou produzir algo. Já ambiente pode representar um espaço geográfico ou social, físico ou psicológico, natural ou artificial. Não chega, pois, a ser redundante a expressão meio ambiente, embora no sentido vulgar a palavra identifique o lugar, o sítio, o recinto, o espaço que envolve os seres vivos e as coisas. De qualquer forma, trata-se de expressão consagrada na língua portuguesa, pacificamente usada pela doutrina, lei e jurisprudência de nosso país, que, amiúde, falam em meio ambiente, em vez de ambiente apenas. (MILARÉ, 2001, p.63)
A maneira mais usual de proteção fica por conta do Governo que, em nome da sociedade civil, remunera as iniciativas do setor ruralista brasileiro em que tecnologias que melhorem o aproveitamento do solo são utilizadas, muitas vezes financiadas por empréstimos ou do Estado ou de setores privados. Existem também PSA baseados em produtos, onde o consumidor paga por produtos ou serviços comprovados através de um processo de certificação ambiental. Quando os consumidores decidem pagar por esses produtos, sabem que em seu preço estão inclusos esses procedimentos, como é o caso por exemplo da madeira certificada e de produtos orgânicos, estes últimos em especial os do gênero alimentício.
Essas ideias começaram a se propagar a partir do momento em que se verificou que a preservação tem o caráter de herança para as gerações futuras (PEARCE, 2011). Sendo assim, duas iniciativas propagadas pela ONU procuraram solucionar a dúvida sobre o que proteger e em 2005, foi lançada a “Avaliação Ecossistêmica do Milênio” (RELATÓRIO 2004, p.06), com o auxílio da ONU, elaborada por pesquisadores de diferentes nações. O relatório chegou à conclusão alarmante de que metade dos serviços ambientais mundiais estão sendo explorados de maneira inadequada, fato que resultou em uma preocupação maior com pesquisas relacionadas à política de proteção da biodiversidade.
Em 2007, o G8 encomendou um estudo que respondesse às mesmas questões e o Pnuma apresentou a TEEB (Economia dos Ecossistemas e da Biodiversidade), que divide os valores da natureza em valores de uso, tais como alimentos, medicamentos; além dos chamados de uso indireto como a regulação climática e o armazenamento de carbono, por exemplo; ainda existem aqueles de não uso, como as questões éticas, morais, entre outros, avaliando-se os custos de se ter ou não o referido projeto implementado (FUNDAÇÃO HEINRICH BÖLL, 2012).
A primeira implementação nacional do Pagamento por Serviços Ambientais foi a publicação da lei nº 12.512/2011, promulgada em outubro de 2011, que instituiu o programa conhecido como “Bolsa Verde” em que famílias com renda de até RS 70,00; principalmente ribeirinhos, indígenas e quilombolas que o mesmo paga RS 300,00 a cada três meses. Para continuar mantendo os benefícios da bolsa, os proprietários dessas terras deveriam manter a cobertura vegetal referente a sua propriedade e buscar explorar o meio ambiente de maneira a garantir que os processos ecológicos continuem o seu processo natural, mantendo uma sociedade economicamente viável e justa, inclusive tramita na Câmara Federal o PL 792/2007 sobre o pagamento de serviços ambientais que pretende realizar contratos nos setores público e privado para formar comunidades fornecedoras de serviços, assim como empresas compradoras.
O novo código florestal cria, então, uma perspectiva em que fazendeiros e proprietários que degradam e que não recuperam áreas de preservação, entre elas, as provenientes de reservas legais devem compensar os danos causados. Ou seja, a compensação de áreas de reservas legal, antes pelo menos estritamente protegidas, passou a ser permitida sua “substituição” por uma área de importância equivalente, desde que localizada na mesma região da desmatada, através da Cota de Reserva Florestal. Neste sistema, há a compensação entre um hectare degradado por um hectare conservado. Existe os chamados títulos de crédito que poderão ser comprados e vendidos para compensar áreas de preservação, assim como também podem ser negociadas na bolsa de valores, no mercado financeiro. Não é somente o agricultor, mas qualquer um seja particular ou não pode adquirir essas cotas.
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Exemplos de Acordos Auto organizados |
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França- A Perrier Vittel (agora propriedade da Nestlé) descobriu que seria mais baratoto investir na conservação da terra ao redor de seus aquíferos, do que construir uma planta de e filtração para abordar questões de qualidade da água que surgiram em 1990. De forma que e eles adquiriram 600 acres de habitats sensíveis e assinaram um contrato de longa duração a e conservação com os agricultores locais. Fazendeiros da Bacia do Reno-Mosa, no nordeste da França, receberam uma indenização para adotarem uma criação de gado menos baseada a em pastagem, melhorarem a gestão dos resíduos animais e reflorestarem as zonas sensível is de filtragem (Perrot-Maître, 2006, p.01) |
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Chile-Indivíduos particulares no Chile têm investido nas Áreas de Proteção Privada, para ra fins de conservação e áreas de alta biodiversidade. Os pagamentos foram voluntários e e impulsionados pelo desejo de complementar a conservação governamental do habitat crítico. |
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Exemplo de Pagamentos Público |
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Exemplo de Intercâmbio Regulado |
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Japão e Países adeptos -O exemplo mais conhecido de comércio livre é o mercado internacional de certificados de redução da emissão de dióxido de carbono, comumente t chamado de “mercado de carbono”, estabelecido pelo Protocolo de Quioto, que permite a países industrializados comercializarem créditos de carbono, a fim de cumprirem seus s compromissos com o menor custo possível. Atividades florestais que sequestram carbono p por meio da promoção de estabelecimento e crescimento florestal, é um dos mecanismos s para a redução de emissões nesses mercados. (THE KATOOMBA GROUP, 2009) |
Prevendo incentivos fiscais para desmatadores e o perdão de multas para crimes ambientais, a proposta pode prejudicar as atividades das famílias da região, que sobrevivem prioritariamente da agricultura familiar e da vegetação nativa. O arrendamento pode ser considerado uma alternativa nesse caso, porém, como reforçado, a partir da fase de comercialização dessa natureza inerente, a sobrevivência dessas famílias tradicionais terá de ser drasticamente modificada.
3.2 PSA e suas contrapartes internacionais
O cálculo do estudo do impacto ambiental se faz necessário para que haja uma avaliação do pagamento por serviços ambientais. O mercado de créditos de carbono, realizado pelo Protocolo de Quioto de 1997, é o programa ligado a esses serviços mais difundido no mundo. Existem até mesmo dispositivos legais em países, como a Costa Rica e o Vietnam. Os serviços ecossistêmicos são resultantes da proteção de áreas de preservação permanente e de reserva legal, que permanecem como únicas opções sobre o tema no país, poderia ser considerado como lei ordinária específica para que assim fosse melhor regulamentado, inclusive com partes anteriores de uma maior participação popular de estudo ambiental, como ressalta o constitucionalista José Afonso da Silva:
A participação popular no procedimento de estudo ambiental é uma exigência da natureza mesma do patrimônio ambiental. Se este é um bem de uso comum do povo, como diz o art. 225 da Constituição, nada mais coerente do que esse povo ter acesso a um instrumento da política de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente (SILVA, 2007, p.299)
Com a atual proposta do Código Florestal o limite da área protegida foi diminuído e ampliaram-se as flexibilizações para que haja um mercado que possa regular a biodiversidade e a floresta como um todo (FUNDAÇÃO HEINRICH BÖLL, 2009, p.25). Ou seja, existem títulos representativos que garantem a preservação de um percentual mínimo exigido pela lei. A possibilidade de transformar as áreas de preservação permanente no cálculo de reserva legal, assim como a redução em 50% para regulamentação das reservas legais pelo poder público, bem como a isenção de quatro diferentes áreas de Zoneamento Ecológico indica alguns desses mecanismos e oportunidades ligadas ao setor agrário oferecidos, pois como bem sabemos a oferta desses títulos de créditos podem ser compradas por particulares também.
A autorização da Certidão de Reserva Florestal (CRA), título de crédito equivalente a 1 hectare de terra, pode representar por outro lado também um incentivo de uma parte mínima exigida por lei para a Reserva de Patrimônio Legal, de acordo com a lei já implementada a esse respeito, a 11.326/06 (BRASIL, 2006).
Existem problemas na implementação desses projetos em comunidades como de agricultores, indígenas e povos tradicionais, sendo elas representadas pela tabela abaixo:
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• Distribuição da propriedade sobre a natureza e a privatização de bens comuns e comunitários por poucas empresas e monopólios, como o ar, água e componentes de a biodiversidade; |
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• Redução dos valores de existência da biodiversidade e os valores socioeconômicos, culturais e religiosos ao preço colocado pelo mercado e pelo custo da cadeia produtiva. O beija flor pode custar o preço de um litro de diesel. Custo do beija flor = custo parara distribuição mecânica de sementes (plantadeira, diesel, mão de obra); |
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• Valoração externa da biodiversidade e dos ecossistemas a partir das cadeias de produção pode significar, de imediato, a redução da biodiversidade e das técnicas sociais construídasas nos territórios pelas comunidades locais a partir de suas valorações, usos e conhecimentos; |
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• O instrumento contratual eleito pelo regime jurídico dos PSA trata grandes empresas e comunidades tradicionais em igualdade de condições socioeconômicas, colocando o pololo mais frágil do contrato em plena desigualdade de condições. O direito tem de tratar os iguais igualmente e os desiguais desigualmente, sob pena de distribuir injustiça. |
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• Obrigação contratual dos PSA pode significar controle dos modos de vida e controle sobre a terra e território; |
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• Contratação de serviços ambientais pelo pagador, a depender do custo de oportunidade, obriga as comunidades fornecedoras a desenvolver ações e fiscalizar o território, conforme os serviços ambientais elegidos como obrigações no contrato. O que pode impactar o modo de vida, a gestão do território e a conservação da biodiversidade que não expressar preço de mercado. |
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• A depender dos critérios de elegibilidade e as demandas por escala, os pequenos agricultores podem ficar fora do mercado de PSA. Aquele que tiver a maior quantidade em hectares acabará concentrando o mercado, como ocorre em todas as outras cadeias produtivas. |
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• Substituição e enfraquecimento de políticas públicas e marcos legais consolidados. A extensão da Política de PSA a todos aqueles que quiserem prestar serviços ambientais, retira o tratamento diferenciado e a intervenção do estado para incentivar e empoderar de forma privilegiada os agricultores familiares, povos indígenas, povos e comunidade tradicionais que tem seus modos de ser e fazer ligados a conservação e uso sustentável, como exigem normas internacionais como o Tratado Internacional sobre os Recursos Filogenéticos para Alimentação e Agricultura (art. 5. 6 e 9) e a Convenção da Diversidade Biológica (8 j e 1º c). |
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• Pagamentos por serviços não é repartição de benefícios. O PSA traz outras questões como acesso aos conhecimentos tradicionais e repartição de benefícios que não podem ser tratados como SERVIÇOS, já que tem uma regulamentação própria em âmbito internacional (Protocolo de Nagoya da CDB) e nacional (MP 2.186-16/2001) |
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• Possível aumento de taxas sob uso dos recursos a todos os cidadãos para custear a política de pagamentos, que como visto, tem o potencial de beneficiar grandes proprietários desmatadores.(PACKER, 2011) |
É possível perceber que várias ainda são as questões que devem ser enfrentadas dentro da questão ambiental e não somente as de cunho administrativo e político, mas também o fator social das comunidades.