Números do Poder Judiciário brasileiro: expansão de atuação e comparação com sistemas europeus

Resumo: São apresentados os motivos normativos, doutrinários e jurisprudenciais para a expansão do Poder Judiciário desde promulgação da Constituição de 1988 e, depois, os dados do número de juízes e processos no Brasil comparados com outros países. Os dados brasileiros aparecem em números atuais e na sua progressão histórica, de acordo com os dados do Conselho Nacional de Justiça e de outras pesquisas. Os números brasileiros são comparados com uma pesquisa ampla encomendada pelo Conselho Europeu à Comissão Europeia para a Eficácia da Justiça que envolveu mais quarenta países, criando um quadro comparativo do Brasil. Com esses dados é possível verificar a proporção de juízes, processos e tempo de julgamento de processos penais em perspectiva comparada, mostrando como o Brasil está em relação a outros países.

Palavras-chave: Sistema Judiciário. Juízes no Brasil e Europa. Número de Processos. Carga de Trabalho. Dados comparados.

Sumário: Introdução. 1. Motivos para o cenário atual. 2. Dados atuais sobre o número de magistrados. 3. Dados atuais sobre o número de processos. 4. Outras perspectivas de comparação. Conclusão. Referências.

Introdução

As dificuldades de acesso à justiça no Brasil são conhecidas há muito (MURILO DE CARVALHO, 2008, p. 88). Como narra uma precursora nesses estudos desde a década de 1990, Maria Tereza Sadek: "[p]ara o cidadão comum, os reflexos da morosidade são nocivos, corroendo a crença na prevalência na lei e na instituição encarregada da sua aplicação" (SADEK, 2014, p. 62). Conhecer as causas das dificuldades envolve abordagens multidisciplinares e em diversos âmbitos. É um campo que se desenvolveu muito no Brasil, especialmente após os anos 2010, com um crescimento de pesquisas em número e também nas abordagens metodológicas, o assunto supera o Direito e é debatido em diversos ramos. Este é um trabalho nesse sentido, buscando conhecer melhor o sistema por meio de dados amplos do sistema brasileiro e sua consideração a partir de dados de países do continente europeu.

Aldamir Gomes e Tomás Guimarães propõem utilizar nas pesquisas envolvendo o Poder Judiciário a classificação criada por Carolyn Heinrich para a avaliação de desempenho e efetividade do setor público. A partir dela, os modelos partem do seu grau de complexidade e podem ser divididos em três. Os primeiros seriam os mais simples, que associam dados de entrada, atividades, dados de saída e resultados. No segundo grupo, o modelo avança para apresentar uma teoria formal, combinando dados de diferentes níveis de governo e superando meras influências ambientais, aqui podem ser feitas considerações sobre equipes, programas e governos. Por fim, o terceiro de conjunto busca explicar o desempenho observado, mais do que descrever, e pode abordar múltiplos níveis e dimensões de análise, considerando relações entre órgãos, condições políticas, estratégias gerenciais, tecnológicas, funções organizacionais, resultados, percepção de usuários e outros fatores (GOMES; GUIMARÃES, 2013, p. 381).

Dentro dessa classificação, a pesquisa agora apresentada está metodologicamente no segundo nível, associada, ainda, a uma análise doutrinária sobre a situação brasileira. Ela mostra dados e busca trazer conclusões sobre características de sistemas judiciários diferentes nos números de juízes, de processos e a carga de trabalho comparando a capacidade de cada país de se organizar. Uma problematização profunda exigiria subsídios doutrinários das dezenas de países pesquisadas, o que não foi objetivado. Serão cruzados dados elaborados pelo Conselho Europeu sobre o sistema judiciário de 48 países^[1], a maior parte europeus (Israel também participou da iniciativa). A esses dados serão adaptados os brasileiros elaborados anualmente pelo Conselho Nacional de Justiça e publicados no relatório Justiça em Números.

Estruturalmente, será feita uma introdução sobre os motivos para o crescimento do Poder Judiciário brasileiro após a Constituição de 1988 na primeira parte. Depois, seções separadas trarão os dados concretos sobre esse aumento - primeiro sobre os juízes, depois o número de processos e, então, sobre o tempo de julgamento no Direito Penal e a opinião dos magistrados brasileiros sobre sua instituição.

Como o foco do artigo será a situação brasileira, os dados comparativos serão entrecortados por dados mais detalhados referentes especificamente ao Brasil quando eles forem disponíveis. Nesses dados auxiliares serão utilizados subsídios diversos, tanto de doutrina, quanto de pesquisas de outros entes e do próprio CNJ.

Há a percepção de que o sistema judiciário brasileiro é ineficiente apesar de haver um grande número de juízes. Em grande parte, essa pesquisa busca desmistificar esses dados - não no sentido de negar a percepção, mas de conhecer exatamente a dimensão das qualidades e problemas. Comparar a realidade do país a outros pode ajudar dimensionar melhor as dificuldades e localizar os pontos em que alterações trariam benefícios.

1. Motivos para o cenário atual

Historicamente, os magistrados ocuparam um papel de prestígio ao longo de toda a história brasileira, desde seus antecedentes mais remotos (HESPANHA, 2005, p. 255-275). Os juízes do período colonial e imperial ocuparam posições sociais importantes e estiveram presentes na organização de diversas estruturas centrais para a política e sociedade do Brasil. Pouco mudou durante a república. Os juízes no Brasil nunca foram a boca da lei, e se tornaram um grupo estável, hierarquicamente organizado e que recebeu importante parcela de poder na sociedade e prestígio enquanto uma elite intelectual e fonte de autoridade. Apesar dessa continuidade, a Constituição de 1988 marcou um momento de incremento muito marcante do papel dos magistrados, estabelecendo patamares novos mesmo se considerado o histórico anterior.

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Alguns dados sobre o fortalecimento recente do Poder Judiciário antecedem a Constituição. O regime anterior, com amplos poderes no Executivo, havia entrado em choque com o Supremo Tribunal Federal. Em 1969, alguns juízes renunciaram aos seus cargos e os restantes tiveram sua capacidade de decisão diminuída com o aumento de 11 para 16 membros. Durante grande parte do período, certos atos do Executivo não poderiam ser apreciados pela magistratura (COSTA, 2006, p. 159-168). A redemocratização, portanto, veio envolta a um desejo de alterar esse cenário.

Por disposição constitucional, o controle de constitucionalidade não coube mais apenas ao Procurador-Geral da República e, portanto, a alguém escolhido pelo presidente. Os próprios ministros, em muitos outros sentidos, consolidaram uma agenda de ampliação de sua atuação e aumento do impacto social das decisões. A escolha dos novos membros da corte passou a ser feita em função de critérios novos - gênero, etnia, atuação em determinadas causas. Os momentos anteriores criaram um ambiente para que a constituinte e a postura dos juízes convergissem em um espaço institucional maior, de proteção e protagonismo do Poder Judiciário (KOERNER, 2013. p. 80-83).

Um segundo motivo para a influência foi o projeto de implantação de um Walfare State no Brasil por meio da Constituição de 1988. Um dos meios utilizados foi uma declaração vasta de direitos individuais e sociais aos cidadãos, inserindo proteções que exigiriam intensa intervenção estatal e proteções contra abusos. Ulysses Guimarães a chamaria de "Constituição Cidadã", e ela buscou realmente incluir grupos de pessoas que antes não eram foco de proteção do Estado. Esse reconhecimento exige uma estrutura inexistente na época e que nos últimos trinta anos tem sido desenvolvida: a criação ou fortalecimento de instituições e sistemas como o SUS, INSS, defensorias públicas, leis de assistência social, expansão de instituições públicas de ensino, estatutos para os vulneráveis. Expectativas e pressões sociais foram criadas sobre todos poderes, mas o Judiciário foi particularmente demandado nesse novo cenário. Havia direitos subjetivos reconhecidos e que poderiam ser demandados judicialmente, boa parte das estruturas criadas permitem levar esses pedidos ao Judiciário, aumentando o número de casos e incentivando a atuação (SARLET, 2010, p. 257-363).

Terceiro, o momento de elaboração da Constituição e seu próprio conteúdo, após 1988, influenciam também o âmbito infraconstitucional em sentido social e no tamanho da estrutura judiciária. Foram criadas normas que ampliaram o papel do Poder Judiciário e aumentaram os meios (ao menos formais) de acesso à justiça. Juizados de Pequenas Causas (1984), Ação Civil Pública (1985), Direitos dos Portadores de Deficiência (1989), Estatuto da Criança e do Adolescente (1990), Código de Defesa do Consumidor (1990), Juizados Especiais Cíveis e Federais (1995), Estatuto do Idoso (2003). A Defensoria Pública foi muito ampliada em seu escopo e passou por um processo de expansão sem precedentes, ainda que continue incapaz de atender a demanda do seu público alvo^[2]. O Ministério Público passou a ser um defensor da ordem jurídica e do regime democrático com prerrogativas amplas e grande capacidade de decidir seus próprios limites de atuação, que aumentou muito ao longo do tempo. O Superior Tribunal de Justiça e os cinco TRFs são implantados e, em 1995, vêm os Juizados Especiais. O novo sistema político criou amplos direitos aos cidadãos e pareceu deixar, de maneira intencional, ao Poder Judiciário o principal papel de concretizá-los.

Como quarto motivo, a atuação do Poder Judiciário se modificou com base em novo desenvolvimento doutrinário que marcou o período e auxiliou a legitimar a expansão de papel social. O fenômeno se tornou o assunto mais relevante do Direito Constitucional brasileiro por mais de duas décadas e, apesar das dificuldades de delimitação precisa, pode ser reconhecido nos conceitos neoconstitucionalismo, pós-positivismo, ativismo judicial. Foi a defesa de que a atuação dos magistrados deveria se dar objetivando materializar a Constituição, criando igualdade material aos cidadãos e dando efetividade aos direitos reconhecidos. A aplicação da lei aceitaria novas formas de compreensão, novos métodos, para garantir que as repostas do poder tivessem os efeitos políticos e sociais desejados (CITTADINO, 2004, p. 106). Dentre seus aderentes, doutrinadores de grande impacto, que podem ser representados pelo seu principal nome, o hoje ministro da corte suprema Luís Roberto Barroso (2005, p. 1-42)^[3]. Recentemente, esses pensamentos parecem estar entrando em uma nova discussão, na medida em que as questões constitucionais foram substituídas por temas envolvendo corrupção e o papel institucional da magistratura parece estar novamente em movimento.

Por fim, como último fator interno à instituição, o controle de constitucionalidade feito pelo Supremo Tribunal Federal foi modificado. A maior parte desse movimento foi impulsionada pelos próprios ministros, que defendiam uma função política, na qual interpretar normas constitucionais se ajustasse às circunstâncias históricas e exigências sociais (MELLO FILHO, 2006). Os efeitos das sentenças foram expandidos, os assuntos sobre os quais houve decisões adentraram campos antes restritos, o aviso de mora para legislar foi substituído por legislações criadas por sentença - a mais paradigmática é a decisão de 2007 na qual o STF decidiu sobre o direito à greve dos servidores públicos (Mandados de Injunção 670, 708 e 712). O principal nome desse movimento foi o ministro Gilmar Mendes, que adaptou normas alemãs nessa trajetória de fortalecimento jurisprudencial e normativo (Leis 9868/99 e 9882/99) do controle (MENDES, 2012, p. 309-310, 315, 322) e que, em vários sentidos, tornou todo o Judiciário mais aberto a adentrar na política e nas grandes questões sociais que até então haviam cabido principalmente ao Poder Legislativo.

Por tantos motivos, somados aos avanços sociais que incluíram muitas pessoas no rol daqueles em condições de buscar auxílio, o Poder Judiciário viu o número de ações aumentar muito. Pouco tempo depois do vigor da Constituição, em 1990, o Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário apontava terem ingressados 4.209.623 processos no primeiro grau no Brasil (SADEK; ARANTES, 1994, p. 39). Esse número cresceria em grande velocidade. Compondo dados atuais com os apresentados por Sadek (2004, p. 13), elaborados em momento anterior à existência dos relatórios do CNJ, podemos criar os seguintes dados introdutórios:

 Fonte: Sadek, 2004, p. 13; Justiça em Números 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 e 2018; IBGE.

Os gráficos acima, com aumentos relacionados ao ano de 1990, mostram que a população aumentou 43,44% até 2017. O número de casos novos que ingressam no Poder Judiciário aumentou em proporção muito maior, 704,89%. Mesmo com cálculos que desconsiderem o tamanho da população, como o cálculo de casos a cada cem mil habitantes, os dados mostram o aumento de 2.498 para os atuais 14.019.