PRINCÍPIOS
Os princípios, de acordo com o professor Miguel Reale (2002, p. 303), são os “enunciados lógicos admitidos como condição ou base de validade das demais asserções que compõem dado campo do saber”.
Sendo o Direito Previdenciário um importante ramo da ciência jurídica, este, assim como os demais, possui princípios que atuam como colunas de sustentação de respectiva matéria. Portanto, são os princípios “fundamentos da ordem jurídica que orientam os métodos de interpretação das normas e, na omissão, são autênticas fontes do direito” (SANTOS, 2016, p. 40).
Importante ressaltar que os princípios e as regras não são sinônimos, ao contrário, se diferenciam, pois, enquanto os primeiros estabelecem orientações gerais que podem ser aplicadas em indefinidas situações, as segundas “estabelecem o que é devido e o que não é devido em circunstâncias nelas próprias determinadas” (HORVATH JÚNIOR, 2014, p. 101).
No presente trabalho, dedica-se maior atenção à análise acerca dos princípios relativos à seguridade social, apontando inicialmente os chamados princípios gerais do direito previdenciário e, após isso, examinam-se os princípios constitucionais da seguridade social e, por fim, é feito o estudo acerca dos princípios específicos da previdência social. No entanto, em razão da elevada importância que exerce no sistema de seguridade social, ao término deste artigo, fazem-se breves apontamentos sobre a chamada “regra da contrapartida”.
PRINCÍPIOS GERAIS DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO
No estudo e aplicação do direito previdenciário, não se pode deixar de lado os comandos estabelecidos pelos princípios gerais que norteiam este importante ramo da ciência jurídica, a saber: o princípio da solidariedade, o princípio da proteção ao segurado e o princípio da vedação ao retrocesso social.
Princípio da solidariedade
Sobre este princípio, ensina Wladimir Novaes Martinez (2014, p. 101):
Solidariedade quer dizer cooperação da maioria em favor da minoria, em certos casos, da totalidade em direção à individualidade [...], significa a cotização de certas pessoas, com capacidade contributiva, em favor dos despossuídos. Socialmente considerada, é ajuda marcadamente anônima, traduzindo mutuo auxilio, mesmo obrigatório, dos indivíduos.
A Previdência Social, portanto, se constrói a partir do auxílio mútuo entre os indivíduos de determinada sociedade a fim de garantir condições mínimas de sobrevivência àqueles que se encontrarem em situações de risco social. Neste sentido, o próprio texto constitucional prevê em seu art. 3°, inciso I, que um dos objetivos da República Federativa do Brasil é a construção de uma sociedade solidária.
Ao comentar sobre o princípio em questão, Horvath Júnior (2014, p. 93) aduz que “solidariedade social significa a contribuição do universo de protegidos em benefício da minoria”, e destaca o chamado “pacto de gerações” ou princípio da solidariedade entre gerações, segundo o qual “os não necessitados de hoje, contribuintes, serão os necessitados de amanhã, custeados por novos não necessitados que surgem”.
Todo e qualquer sistema de previdência social, portanto, tem como fundamento o princípio geral da solidariedade.
Princípio da proteção ao segurado
Assim como no Direito do Trabalho, também há no direito previdenciário a regra da interpretação sempre “in dubio pro operario”, tendo em vista que este é o principal destinatário da legislação previdenciária.
Por este princípio, tem-se que “as normas dos sistemas de proteção social devem ser fundadas na ideia de proteção ao menos favorecido” (LAZZARI; KRAVCHYCHYN; CASTRO, 2018, p. 19).
Sobre esse assunto, leciona Wladimir Martinez (2014, p. 102):
Hodiernamente, numa sociedade organizada, desenvolvida a previdência social como técnica sociológica e ciência jurídica, proteção significa faculdade, direito à participação do bem geral, de todo trabalhador construtor da sociedade. E dever do Estado.
O princípio da proteção deve servir como norte para ações estatais relativas à previdência social, que precisam ter o escopo primordial de atuar na defesa e na garantia do mínimo existencial àqueles menos favorecidos. Este princípio, como já transcrito acima, impõe um dever ao Estado de fornecer proteção ao segurado e assegura a este o direito de ser protegido, quando estiver sob o risco de perecimento.
Princípio da vedação ao retrocesso social
O princípio em apreço encontra-se, ainda que de modo implícito, previsto no caput do art. 7º, da Constituição Federal de 1988, o qual enuncia um amplo rol de direitos dos trabalhadores urbanos e rurais sem prejuízo de “outros que visem à melhoria de sua condição social”.
Por este princípio tem-se que o rol de direitos sociais já previstos no ordenamento jurídico brasileiro não poderá ser reduzido em seu alcance (pessoas abrangidas, eventos que resultam em proteção previdenciária, por exemplo) e em quantidade (valores das prestações concedidas), com a finalidade sempre de se preservar o mínimo existencial (LAZZARI; KRAVCHYCHYN; CASTRO, 2018, p. 18).
Verifica-se, assim, que a norma infraconstitucional que extinguir ou limitar um direito já assegurado, especialmente aqueles de cunho social, poderá, em tese, padecer de inconstitucionalidade.
Uma vez que os direitos sociais não foram conquistados de uma só vez, mas são frutos de conquistas históricas, implementados no ordenamento de forma gradativa e progressiva ao longo dos séculos, estes não poderão sofrer retrocessos, mas, de modo diverso, somente se autoriza a inserção, no arcabouço jurídico, de outros direitos que visem à melhoria da condição social dos indivíduos (OLIVEIRA; CRUZ, 2017)1.
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEGURIDADE SOCIAL
O art. 194 da Constituição Federal apresenta, ao menos, sete objetivos da Seguridade Social, nos incisos do seu parágrafo único.
Ocorre que, conforme assegura Marisa Ferreira dos Santos (2016, p. 40), “tais objetivos se revelam como autênticos princípios setoriais, isto é, aplicáveis apenas à seguridade social: caracterizam-se pela generalidade e veiculam valores que devem ser protegidos”.
A doutrina majoritária em âmbito do direito previdenciário aponta que o art. 194 da CF/88 apresenta os chamados princípios constitucionais da seguridade social, que serão analisados a seguir.
Universalidade da cobertura e do atendimento
Este princípio está expresso no art. 194, parágrafo único, inciso I, da Carta Magna e, por ele, entende-se que “todos os que vivem no território nacional tem direito ao mínimo indispensável à sobrevivência com dignidade, não podendo haver excluídos da proteção social” (SANTOS, 2016, p. 40).
Por meio da Seguridade Social, portanto, deve-se assegurar condições mínimas de sobrevivência aos indivíduos de todo o país sempre que estes estiverem sem condições de proverem os meios necessários à vida digna.
Pode-se entender por “universalidade da cobertura” que a proteção social deve alcançar todos os eventos cuja reparação seja premente, a fim de manter a subsistência de quem dela necessite e, por “universalidade do atendimento” que as ações, prestações e serviços da seguridade social devem ser entregues a todos que necessitem, “tanto em termos de previdência social – obedecido o princípio contributivo – como no caso da saúde e da assistência social” (LAZZARI; KRAVCHYCHYN; CASTRO, 2018, p. 21).
Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais
No art. 194, parágrafo único, inciso II, da Constituição Federal de 1988 é que está previsto o princípio ora em análise.
Escrevendo sobre este assunto, Miguel Horvath Júnior (2014, p. 103) ensina que “a Constituição vedou o tratamento desigual para a população urbana e rural, corrigindo distorção histórica”, tendo em vista que os direitos previdenciários somente foram assegurados aos trabalhadores rurais em 1963, quando foi criado o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).
O mesmo autor esclarece que a “uniformidade” diz respeito ao mesmo nível de proteção para as populações urbanas e rurais, enquanto que, por “equivalência” deve-se entender a vedação existente no tocante ao estabelecimento de critérios diversificados para o cálculo dos benefícios previdenciários (HORVATH JÚNIOR, 2014, p. 103).
Para melhor compreensão, Marisa Ferreira do Santos (2016, p. 42) aduz que:
A uniformidade significa que o plano de proteção social será o mesmo para trabalhadores urbanos e rurais. Pela equivalência, o valor das prestações pagas a urbanos e rurais dever ser proporcionalmente igual. Os benefícios devem ser os mesmos (uniformidade), mas o valor da renda mensal é equivalente, não igual.
Ressalta-se que o valor da renda mensal não será igual, pois os trabalhadores rurais e urbanos possuem formas diferentes de contribuição para o custeio, o que resultará em valores diferentes para os mesmos benefícios que lhes são concedidos.
Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços
O parágrafo único, inciso III, do art. 184, da Constituição Federal apresenta o princípio da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços.
Para Horvath Júnior (2014, p. 104), a seletividade “consiste na eleição dos riscos e contingências sociais a serem cobertos”, de modo que referido princípio tem como destinatário o legislador constitucional, o qual estabeleceu, no art. 201 da CF/88, quais são os riscos e contingências socais a serem protegidos, a saber: doença, invalidez, morte, idade avançada, proteção à maternidade, proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário, proteção aos segurados de baixa-renda, e o risco de acidente do trabalho.
Em relação à distributividade, o autor citado no parágrafo anterior, diz que esta ser relaciona à criação de critérios/requisitos para acesso aos riscos objeto de proteção, “de forma a atingir o maior universo de pessoas, proporcionando assim uma cobertura mais ampla” (HORVATH JÚNIOR, 2014, p. 105).
Enquanto a seletividade tem como destinatário o legislador constitucional, a distributividade destina-se ao legislador ordinário, o qual estabeleceu os critérios a serem preenchidos pelos indivíduos para terem acesso aos benefícios e serviços da Seguridade Social.
Citando o professor Wagner Balera, Horvath Júnior (2014, p. 105), leciona que “a regra da distributividade autoriza a escolha de prestações que, sendo de direito comum a todas as pessoas, contemplam de modo mais abrangente os que demonstrem possuir maiores necessidades”.
Irredutibilidade do valor dos benefícios
Os benefícios correspondem às prestações pecuniárias concedidas pela Seguridade Social àqueles que preencherem os requisitos necessários para tal.
Sendo prestação pecuniária, o benefício deve “suprir os mínimos necessários à sobrevivência com dignidade e, para tanto, não pode sofrer redução no seu valor mensal” (SANTOS, 2016, p. 42), daí a importância do princípio em apreço, o qual pode se subdividir em dois aspectos: irredutibilidade nominal e irredutibilidade real do valor.
A irredutibilidade nominal possui previsão constitucional no art. 201, parágrafo 2º, que assim dispõe: “nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo”, ou seja, nenhum benefício concedido pela Seguridade Social, que substitua a remuneração do trabalhador, poderá ser reduzido ou concedido em valor inferior ao salário mínimo.
Assegura Miguel Horvath Júnior (2014, p. 105) que os ganhos habituais dos empregados devem ser incorporados aos salários para efeito de contribuição, pois repercutirão no cálculo do benefício previdenciário, em razão do princípio da irredutibilidade nominal.
Por sua vez, o princípio da irredutibilidade real tem como objetivo manter o poder real de compra, tutelando os benefícios concedidos pela seguridade social contra os efeitos da inflação e sua previsão constitucional encontra-se no art. 201, parágrafo quarto, que possui a seguinte redação: “é assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei”.
Seguindo o ditame constitucional, o art. 41-A, da Lei 8.213/91(Lei de Benefícios da Previdência Social) define que, após concedidos, os benefícios deverão ser reajustados, anualmente, na mesma data do reajuste do salário mínimo, com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
Equidade na forma de participação no custeio
Este princípio impõe um dever de atuação com justiça e igualdade quando se estabelecer a forma de custeio da Seguridade Social, significa, segundo Horvath Júnior (2014, p. 111) “justiça distributiva”.
Com referido princípio se almeja garantir proteção social aos hipossuficientes, exigindo-se destes uma contribuição equivalente ao seu poder aquisitivo. Por outro lado, a contribuição empresarial “tende a ter maior importância em termos de valores e percentuais na receita da seguridade social, por ter a classe empregadora maior capacidade contributiva” (LAZZARI; KRAVCHYCHYN; CASTRO, 2018, p. 23).
É o artigo 195, parágrafo nono, da Constituição Federal que dispõe sobre a forma de aplicação do princípio da equidade na forma de participação no custei, no seguinte sentido:
As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.
Portanto, como bem ensina Marisa Ferreira dos Santos (2016, p. 43), “a equidade na participação no custeio deve considerar, em primeiro lugar, a atividade exercida pelo sujeito passivo e, em segundo lugar, sua capacidade econômico-financeira”, e acrescenta respectiva autora “quanto maior a probabilidade de a atividade exercida gerar contingência com cobertura, maior deverá ser a contribuição”.
Diversidade da base de financiamento
Por este princípio entende-se que a seguridade social deve ser financiada por meio de variadas fontes e não por uma fonte única. Sendo assim, a Constituição Federal de 1988 prevê diferentes bases de sustentação para este sistema seu art. 195, caput e incisos:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - Do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro;
II - Do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognósticos;
IV - Do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar
Todas estas diferentes fontes de financiamento da Seguridade Social visam lhe assegurar segurança e estabilidade, entretanto, caso revelarem-se insuficientes, haverá a possibilidade de se utilizar o mecanismo de emergência previsto no art. 195, parágrafo quarto, da CF/88, segundo o qual “lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I2”. (HORVATH JÚNIOR, 2014, p. 112).
Caráter democrático e descentralizado da administração
Este princípio tem previsão no art. 194, parágrafo único, inciso VII, da Constituição Federal, que assim prevê:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
Conforme explica Miguel Horvath Júnior (2014, p. 113), este princípio informa que “a administração dos negócios referentes à seguridade social, em os seus níveis [...] deve contar com a efetiva participação dos empregados, empregadores, aposentados e Governo”.
Visando concretizar este comando, foram criados órgãos colegiados de deliberação (LAZZARI; KRAVCHYCHYN; CASTRO, 2018, p. 23), a saber: (i) o Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS): atualmente chamado de Conselho Nacional de Previdência (CNP), que tem como objetivo discutir a gestão da Previdência Social; (ii) o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS): delibera sobre a política e ações nesta área; (iii) o Conselho Nacional de Saúde: discute acerca da gestão e políticas públicas de saúde.
Para melhor compreensão acerca deste princípio, é importante destacar as três características fundamentais da gestão da seguridade social nele previstas:
Caráter democrático: significa dizer que, na gestão da seguridade social deve ocorrer a efetiva participação dos trabalhadores, empregadores, aposentados e Governo, sempre de maneira equivalente, de modo que a composição dos órgãos gestores se dará de forma igual entre todos os membros. Logo, “qualquer dispositivo que disponha sobre a forma de composição dos órgãos colegiados de modo a conferir uma maior participação dos membros do Governo está afrontando o caráter democrático da gestão” (HORVATH JÚNIOR, 2014, p. 114).
Caráter descentralizado: Descentralização, segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014. p. 23), ocorre quando o Estado desemprenha algumas de suas atribuições por meio de outras pessoas, e não pela sua administração direta. Sendo assim, uma vez que a Seguridade Social tem por finalidade atender os indivíduos em suas necessidades básicas relacionadas à previdência social, saúde e assistência social, esta deve possuir uma gestão descentralizada para evitar que o atendimento às pessoas fique sobrestado na burocracia da Administração Pública (HORVATH JÚNIOR, 2014, p. 115). Como resultado da descentralização, criou-se, no caso da Previdência Social, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), uma autarquia federal encarregada da execução da legislação previdenciária (SANTOS, 2016, p. 44).
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Gestão Quatripartite: é quatripartite a gestão da seguridade social, pois conta obrigatoriamente com a participação, nos órgãos colegiados, de representantes: (i) dos trabalhadores; (ii) dos empregadores; (iii) dos aposentados; e (iv) do Poder Público.