Resumo: Às vistas de uma provável Reforma Previdenciária, tem se questionado em todo o país – ademais de questões um tanto quanto subjetivas como viabilidade e necessidade das alterações legislativas – o quão os segurados do Regime Geral de Previdência Social terão seus direitos efetivamente afetados. Enfim, “eu deveria me aposentar antes da Reforma”? O presente artigo, ao responder tal pergunta, aborda as temáticas de direito adquirido e expectativa de direito no âmbito do Direito Previdenciário Brasileiro.
PALAVRAS-CHAVES: Aposentadoria. Reforma da Previdência. Direito Previdenciário Adquirido. Expectativa de Direito Previdenciário.
SUMÁRIO: INTRODUÇÃO; 1. PARÂMETROS GERAIS DA REFORMA DA PREVIDÊNCIA; 1.1. Como funciona o sistema previdenciário atual; 1.2. A Proposta e suas motivações; 2. DIREITO ADQUIRIDO VS EXPECTATIVA DE DIREITO: o que eventual Reforma afetaria na sua aposentadoria; 2.1. Aposentadoria por idade; 2.2. Aposentadoria por tempo de contribuição; 2.2.1. Regra de transição por pontos; 2.2.2. Regra de transição por idade mínima; 2.2.3. Regra de transição por pedágio; 2.3. Aposentadoria especial; 2.3.1. Soma da idade com o tempo de contribuição; 2.3.2. Idade mínima como condição de acesso ao benefício; 2.4. Pensão por morte; 2.5. Forma de cálculo do valor dos benefícios; 2.6. Parecer do relator da Reforma; 3. ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL; 3.1. Concessão de Benefícios; 3.2. Regime Previdenciário; CONSIDERAÇÕES FINAIS; REFERÊNCIAS.
INTRODUÇÃO
Partindo das definições de direito adquirido e expectativa de direito, propõe-se analisar os pontos mais relevantes da PEC 6/2019, popularmente identificada como “Reforma da Previdência”.
Afora de opiniões e posicionamentos políticos, aqui a pretensão é examinar, objetivamente, questões importantes no que tange às aposentadorias e à pensão por morte no Regime Geral de Previdência Social, tendo como base a íntegra da proposta de emenda constitucional, as motivações, pesquisas e justificativas apresentadas pelo Governo Federal. Os apontamentos a serem divulgados a seguir, portanto, não estão embasados em opiniões pessoais ou partidárias, ao menos de nossa parte.
1. PARÂMETROS GERAIS DA REFORMA DA PREVIDÊNCIA
1.1. COMO FUNCIONA O SISTEMA PREVIDENCIÁRIO ATUAL
A Seguridade Social como se conhece hoje e como o próprio nome sugere, destina-se a assegurar alguns dos direitos essenciais da sociedade: saúde, previdência e assistência Social. A saúde é para todos, sem distinção; a previdência, destinada àqueles que para ela contribuem; e a Assistência Social, para os necessitados, independentemente de contribuição.
O sistema é financiado por toda a sociedade, de forma direta ou indireta, nos termos da legislação específica, ou seja, a Seguridade Social é financiada pelo Empresário, no pagamento de tributos; pelo Empregado, que tem em seu salário um desconto que varia de acordo com o valor que recebe mensalmente, obedecidas as alíquotas de 8, 9 e 11 % (por cento); pela receita dos Concursos de Prognósticos (ex.: percentual da arrecadação da Mega-Sena); e várias outras fontes de custeio.
Enfim, existem inúmeras formas pelas quais a Seguridade Social é financiada atualmente. No entanto, não é o intuito, primordialmente, falar das formas de custeio atuarial, mas sim expor, de forma geral, o impacto da Reforma da Previdência aos aposentados e aos que estejam próximos de se aposentar. Portanto, tratar-se-á, de modo mais específico a respeito da Previdência Social, onde se encontra a maioria dos benefícios assegurados pela Seguridade.
Logo, diz-se que a Previdência Social é um seguro coletivo, de contribuição e participação obrigatória, destinada a estabelecer um sistema de proteção social, com o objetivo de conceder meios indispensáveis de subsistência ao segurado (quem contribui) e sua família (dependentes), quando ocorrerem os sinistros previstos em lei, tais como a morte, a invalidez, a maternidade, a velhice, dentre outros (STEPHANES, 1999).
Portanto, fala-se que tal sistema previdenciário utiliza o modelo de repartição simples, pelo qual os ativos (aqueles que estão contribuindo) contribuem para os inativos (aqueles que estão aposentados). Assim, entende-se que existe uma solidariedade entre os participantes no custeio do sistema, cujos valores arrecadados destinam-se aos benefícios futuros (LEITE, 1996).
Por isso, alguns especialistas dizem que tal mecanismo de contribuição forma uma “pirâmide financeira”, tendo em vista que aqueles que estão na base (os contribuintes) sustentam aqueles que estão no topo (os aposentados). Dessarte, não é difícil imaginar que a proporção de contribuintes deve sempre ser maior que a de aposentados, levando-se em consideração o baixo valor pago como forma de contribuição (8, 9 ou 11% do valor de contribuição, e outros) e a proibição constitucional de que ninguém receberá salário inferior ao mínimo. Em outras palavras, exige-se uma quantidade maior de contribuintes para sustentar um único aposentado.
Concluindo, no momento, para que alguém se aposente com as regras atuais, deve contribuir para Previdência Social, conforme as alíquotas acima, em um período mínimo (carência) de 15 (quinze) anos, e deve ter 65 anos, se homem, ou 60 anos, se mulher – para se aposentar por idade. Em caso de invalidez, necessita de tempo mínimo de 12 contribuições (com exceção dos casos acidentários), além da invalidez para o trabalho. O trabalhador pode se aposentar também por tempo de contribuição, quando verter 30 anos de contribuição, no caso de mulher, ou 35, se homem, sem exigência de idade mínima.
Há ainda os benefícios de pensão por morte e auxílio-reclusão, pagos aos dependentes do falecido ou recluso que estava contribuindo (era segurado) no momento do evento morte ou prisão; a aposentadoria especial, paga àquele que contribuiu trabalhando em atividade nociva à saúde; e, por último, o salário maternidade, devido à segurada (contribuinte) que acaba de ter filhos, seja em razão de parto ou de adoção; além de outros.
1.2. A PROPOSTA E SUAS MOTIVAÇÕES
Por expressa demonstração do texto da PEC 6/2019, em suas razões, proposta pelo Poder Executivo Federal (Presidência da República) – elaborada pelo Ministro da Economia, Paulo Roberto Nunes Guedes –, o atual sistema previdenciário, como se encontra, é insustentável, tendo em vista que a arrecadação é insuficiente, em razão do aumento do número de aposentados e da diminuição de contribuintes (BRASIL, 2019).
Isso se justifica pela grande modificação demográfica populacional do país: é o que informam as razões apresentadas pela Proposta:
[...] Vivenciamos tipos simultâneos de transição: demográfica, caracterizada por baixas taxas de mortalidade, diminuição da fecundidade e esperança de vida mais longa, resultando no processo acelerado de envelhecimento populacional; e socioeconômica (caraterizada pelas mudanças nas relações de mercado de trabalho, novos arranjos familiares, mudança de valores, melhora da inserção da mulher no mundo laboral e revolução tecnológica com substituição de postos de trabalho que exigem menor qualificação ou maior esforço físico por novas tecnologias como, por exemplo, a mecanização na agricultura).
[...] A decomposição das projeções de evolução da população por grupos etários até 2060 revela um forte crescimento do total de idosos com 65 anos ou mais, o qual parte de cerca de 19,2 milhões, em 2018, e deve atingir a marca de cerca de 58,2 milhões em 2060, ou seja, praticamente se multiplica por 3 (conforme projeção da população do IBGE). No caso das pessoas com 80 anos ou mais, esse total deve crescer de 4,1 para 19,1 milhões entre 2018 e 2060, ou seja, praticamente será multiplicado por 5. Neste mesmo período, a população de 90 anos ou mais será multiplicada por 7 (de 0,7 para 5,1 milhões) (BRASIL, 2019, online).
Salienta-se, ainda, em suas razões que, segundo dados do OCDE, o Brasil é um dos países mais desiguais do mundo, e que, se a Reforma não acontecer nos moldes aos quais foi proposta, o país afundará cada vez mais numa crise insustentável até atingir o ponto de faltar, inclusive, verba para pagamento dos já aposentados. Afirma-se que a previdência precisa de outras fontes para custear o déficit atual – este supera muito a arrecadação (BRASIL, 2019).
Na prática e em palavras mais simplórias, somando o fato de o sistema previdenciário ser regido pela “Participação Simples e Solidariedade” à necessidade de existir mais contribuintes do que aposentados, o crescimento da expectativa de vida (ou sobrevida) das pessoas afeta diretamente o mecanismo construído, tendo em vista que, com o passar dos tempos, haverá menos gente trabalhando (e, portanto, contribuindo) do que jubilados. Consequentemente, a “pirâmide” explanada ficará de cabeça pra baixo ou, nas palavras do Ministro da Economia:
[...] A Seguridade Social virtualmente erradicou a pobreza entre idosos. Entretanto, o veloz processo de envelhecimento da população exige a revisão das regras previdenciárias que escolhemos no passado. A Previdência já consome mais da metade do orçamento da União, sobrando pouco espaço para a educação, a saúde, a infraestrutura e provocando uma expansão insustentável de nossa dívida e seus juros (BRASIL, 2019, online).
Os dados expostos pelo economista advêm de inúmeras fontes de pesquisa e da realidade exposta nos últimos anos com estudos reais fornecidos pelas entidades responsáveis, levando-se em consideração a quantidade de pessoas aposentada nos últimos anos e o número de contribuição – aumento e diminuição, respectivamente.
À vista disso, a proposta do governo federal é, em termos gerais, a de modificar as alíquotas de contribuição e a de aumentar a idade para se aposentar (já que as pessoas estão vivendo mais), além de outras modificações não menos importantes e/ou relevantes, levando-se sempre em consideração os seguintes princípios: Sistema justo e igualitário (rico se aposentará na idade do pobre); quem ganha menos paga menos; garantia da sustentabilidade do sistema; maior proteção social ao idoso (assistência fásica); garantir direitos adquiridos; separação entre assistência e previdência e opção pela capitalização (BRASIL, 2019). Mas também tendo os seguintes pilares fundamentais: combate às fraudes e redução da judicialização; cobrança das dívidas tributárias previdenciárias; e outros.
Tudo foi apresentado, minunciosamente, de forma a exaltar o Princípio da Equidade, levando em conta que cerca de 66,5% dos beneficiários recebem salário mínimo e que 83,4% recebem menos de 2 salários mínimos, segundo pesquisa apresentada:
[...] Ricos tendem a se aposentar mais cedo e com maiores valores. Em geral, em especial no setor urbano, os trabalhadores socialmente mais favorecidos (maior renda, formalidade, estabilidade ao longo da vida laboral e melhores condições de trabalho) tendem a se aposentar por tempo de contribuição. Isto é, sem idade mínima, com idade média de 54,6 anos em 2018, tendo expectativa de recebimento do benefício de 27,2 anos, e com valor médio de cerca de R$ 2.231,00.
[...] Pobres tendem a se aposentar mais tarde e com menores valores. Já aqueles trabalhadores socialmente menos favorecidos (menor renda, maior informalidade, menor estabilidade ao longo da vida laboral, menor densidade contributiva e piores condições de trabalho) tendem a se aposentar por idade aos 63 anos em média (em 2018), o que implica uma duração média esperada de 20,1 anos, e com valor médio de aposentadoria de cerca de R$ 1.252,00. (BRASIL, 2019, online).
A proposta de emenda exposta, de acordo com o Ministro da Economia, está em consonância com as demais medidas legislativas já apresentadas no Congresso Nacional, tal como a Medida Provisória 871 de 18 de janeiro de 2019, que, dentre outras, visa o combate às fraudes em benefícios previdenciários (BRASIL, 2019).
Contudo, salienta-se que nas razões para a reforma, seus propositores sustentam serem o combate à fraude e a cobrança das dívidas das grandes empresas à Previdência ações insuficientes para resolver o problema, tendo em vista que o déficit advém de problemas estruturais. Quer dizer: mesmo se todas as dívidas fossem pagas hoje, a expectativa de sobrevida continuaria a aumentar e, como resultado, a desigualdade nos recebimentos de benefícios persistiria em tornar o sistema cada vez mais insustentável.
2. DIREITO ADQUIRIDO VS EXPECTATIVA DE DIREITO: o que eventual Reforma afetaria na sua aposentadoria
Inicialmente, esclareça-se que, aqui, tratar-se-á, de modo geral, apenas das aposentadorias (idade, tempo de contribuição e especial) e da pensão por morte, tendo em vista que o tratamento minucioso de cada modificação trazida pela Reforma faria com que o presente artigo ficasse demasiadamente extenso, o que não é o objetivo. Por isso, limitar-se-á à exposição destes temas.
Como exaustivamente explanado em tópico anterior, a Reforma pretendida pelo Governo Federal visa, primordialmente, o aumento da arrecadação, a erradicação das fraudes e o tratamento igualitário na concessão (sem privilégios), além de outras modificações. Dito isto, resta a seguinte questão: como ficarão as aposentadorias e pensões por morte de quem já está ligado à Previdência Social, esteja ou não próximo de se aposentar pelas regras atuais, mas que já verteu contribuições.
A princípio, é importante salientar que aqueles que já adquiriram o direito à aposentadoria ou a qualquer outro benefício previdenciário nos termos das regras atuais (antes da promulgação da EC, caso aprovada), não sofrerão qualquer prejuízo, pois a Constituição Federal garante que tais direitos se incorporaram aos seus patrimônios, não podendo sofrer quaisquer ingerências do Estado:
[...] A Proposta estabelece expressamente o direito à obtenção de aposentadoria e pensão aos que reuniram, antes da emenda constitucional, todos os requisitos para a sua concessão. Para esses, que possuem direito adquirido, nenhuma exigência ou critério de concessão será alterado. Garante-se também regras de transição para todos os atuais trabalhadores formais, respeitando especificidades de cada regime previdenciário e de seus segurados (BRASIL, 2019, online).
O que aqui se discute são os direitos daqueles cujos requisitos para se aposentar ainda não foram atingidos, mas que já efetivaram algumas, ou várias, contribuições ao sistema previdenciário; daqueles que têm expectativa de direito.
2.1. APOSENTADORIA POR IDADE
A Reforma da Previdência propõe aumentar o período mínimo de 15 anos de tempo de contribuição para 20, e a idade mínima de 60 anos, quando mulher, para 62, mantendo, portanto, a idade mínima de 65 anos, quando homem. No entanto, a nova regra estabelece uma norma de transição para aqueles que já estiverem filiados à previdência social até a data de promulgação da PEC, estipulando que o segurado poderá se aposentar pelas regras atuais (mínimo de 15 anos de contribuição e 60 ou 65 anos, conforme o caso), porém, determinando que, a partir de 01/01/2020, a idade da mulher será acrescida de 6 (seis) meses a cada ano, até atingir 62 anos de idade. E, ainda, que, para ambos os sexos, serão acrescentados, a cada ano que se passar, 6 meses de tempo de contribuição, até atingir os 20 anos pretendidos (BRASIL, 2019).
A aposentadoria por idade rural, irá obedecer a mesma lógica anterior, sendo que o segurado conseguirá se aposentar nessa qualidade se comprovar, ao menos, 15 anos de efetiva atividade rural e 55 anos de idade, se mulher, e 60, se homem, estabelecendo a Reforma que, a partir de 01/01/2020, a idade da mulher será acrescida em 06 meses a cada ano, até atingir 60 anos de idade. Para ambos os sexo, o tempo mínimo de contribuição (15 anos) será acrescido de 06 meses a cada ano até atingir os 20 anos de tempo de contribuição. O valor dessa aposentadoria será de um salário mínimo (BRASIL, 2019).
2.2. APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO
A aposentadoria por tempo de contribuição será extinta com a Reforma, sendo aplicada apenas para aqueles que se filiarem (começaram a contribuir ou iniciaram emprego com carteira assinada) até a data da promulgação da Emenda Constitucional derivada da Reforma, conforme três regras de transição distintas, à opção dos segurados:
2.2.1. Regra de transição por pontos
Terá direito à aposentadoria por tempo de contribuição aquele que, somado o tempo de contribuição e a idade, atinja a pontuação estabelecida de 96 pontos para homens e 86 para mulher (em 2019), sendo que a cada ano, a partir de 01/01/2020, será acrescentado 1 ponto para cada categoria até atingir 100 pontos para mulher e 105 para o homem (para saber os pontos basta somar o tempo de serviço/contribuição do segurado à sua idade). Atingir os pontos exigidos virará regra de acesso ao benefício, segundo a proposta.
No caso dos professores, diminuir-se-á 5 anos de tempo de contribuição para cada categoria (25 para mulher e 30 para homem de T.C.), e os pontos serão de 81 para mulher e 91 para o homem. A cada ano será acrescido 1 ponto até atingir 95 pontos, para mulher, e 100, para homens.
2.2.2. Regra de transição por idade mínima
Por esta regra, o segurado deverá ter idade mínima de 61 anos (homem) ou 56 anos (mulher), sendo o tempo mínimo de contribuição de 35 anos (para homens) ou 30 (para as mulheres). No entanto, a cada ano, com início em 01/01/2020, serão acrescidos 6 meses de idade para cada categoria – homens/mulheres – até atingir 65 anos, para eles, e 62, para elas.
Os professores terão reduzido em 5 anos o tempo de contribuição para cada categoria (portanto, será de 25 para mulher e 30 para homem de T.C.) e serão acrescidos 6 meses para cada ano, a partir de 01/01/2020, até atingir 60 anos para ambos os sexos.
2.2.3. Regra de transição por pedágio
Tal regra apenas será aplicada para aqueles que estão a menos de 2 anos de se aposentar de acordo com a previsão atual de 35 anos de tempo de contribuição, para homens, e 30, para mulher. Dessarte, ao segurado já filiado à Previdência (até a data da promulgação da Reforma) que conte com até 33 anos de contribuição, se homem, e 28 se mulher, poderá se aposentar se contribuir por mais 50% do tempo que restar para se aposentar, além do tempo restante: pagar o chamado “pedágio”.
Como exemplo, pode-se citar o caso do segurado João, com 34 anos de tempo de contribuição. Nesta hipótese, ele ainda terá que contribuir 1 ano para atingir os 35 de T.C. mais 50% desse 1 ano que faltava, isto é, tendo João somente 34 anos de T.C., terá que contribuir por mais 1 ano e 6 meses até atingir 36 anos e meio, se pretende se aposentar por esta regra.
2.3. APOSENTADORIA ESPECIAL
A aposentadoria especial é a do segurado que trabalha em condições capazes de gerar risco à sua saúde. Como forma de compensação, a lei atribui a este trabalhador um período menor de atividade laborativa nesta atividade. Por isso, o segurado que labora em ambiente insalubre poderá se aposentar com 15, 20 ou 25 anos de tempo de contribuição, a depender do grau de nocividade à saúde, previsto em portaria ministerial.
A PEC impõe idade mínima para o segurado ter direito ao benefício, com acréscimo de duas regras de acesso (a primeira é para quem se filiou à Previdência Social até a data da promulgação da Reforma):
2.3.1. Soma da idade com o tempo de contribuição
O segurado que se aposenta com 15 anos de efetiva exposição a agente nocivo deverá somar tal período à sua idade para atingir 66 pontos; o que se aposenta com 20, terá de cumprir 76 pontos; e quem se aposenta com 25, terá de atingir 86 pontos. Como exemplo, tem-se o caso de Fernanda, com 25 anos de contribuição e exposta a agente nocivo que a aposente com esse período; ela só poderá se aposentar nesta categoria se somar 86 pontos: 25 anos de T.C. de efetiva exposição + 61 anos de idade.
Em resumo, quem não atingir os pontos não terá direito ao benefício.
2.3.2. Idade mínima como condição de acesso ao benefício
Os segurados que se aposentam com 15 anos de efetiva exposição a agente nocivo, deverão ter idade mínima de 55 anos; os que se aposentam com 20 anos de exposição, 58 anos de idade; e, por fim, os que se aposentam com 25 anos de tempo de serviço, aos 60 anos de idade.
Insta salientar que a Reforma propõe a este benefício que, a partir da aprovação da Emenda Constitucional, não haverá mais conversão de atividade especial (com efetiva exposição a agente nocivo) em tempo de atividade comum, para os períodos exercidos nessa condição após à promulgação.
2.4. PENSÃO POR MORTE
No benefício de pensão por morte, há importante modificação no valor a ser recebido pelos dependentes, que merece ser exaltado.
Com a atual previsão legal, os dependentes do falecido que vierem a receber o benefício, receberão 100% do valor que o segurado recebia a título de aposentadoria (no momento da morte ou a que teria direito). Com a Reforma, o valor da pensão por morte será de 50% do supracitado valor, acrescido de 10% para cada dependente que existir, até o máximo de 100%. Se, eventualmente, algum dos dependentes a perder esta qualidade, o valor que se acrescentou em razão da sua qualidade não será revertido aos demais (em outras palavras, haverá diminuição do valor).
2.5. FORMA DE CÁLCULO DO VALOR DOS BENEFÍCIOS
Além das mudanças propostas no método de concessão dos benefícios, há expressiva modificação na forma de cálculo dos valores que, resumidamente, assim se apresenta: primeiro, deve-se encontrar o chamado “Salário de benefício” (a média aritmética simples de todos – 100% – do salário de contribuição ou remunerações dos segurados, a partir de julho de 1994; e não mais de 80% dos maiores salários); depois, realiza-se o cálculo do valor da aposentadoria o qual, com a Reforma, será de 60% do valor encontrado (média aritmética), mais um acréscimo de 2% para cada ano de contribuição que exceder a 20 anos de contribuição, salvo no caso de aposentadoria especial que justifica a sua concessão em 15 anos (hipótese em que o acréscimo será aplicado ao tempo que exceder os 15 anos) e no caso da aposentadoria por tempo de contribuição da regra de transição por pedágio, cujo valor (de 60% da média aritmética) deverá ser multiplicado pelo fator previdenciário, além de outros casos.
2.6. PARECER DO RELATOR DA REFORMA
O deputado federal Samuel Moreira (PSDB-SP), relator da Reforma na Câmara dos Deputados, apresentou, no dia 13 de junho de 2019, parecer acerca da PEC 6/2019, em que, basicamente (BRASIL, 2019):
- Retira as alterações pretendidas na aposentadoria do trabalhador rural e na das mulheres – a qual seria na mesma condição dos homens, de 62 anos de idade e mínimo de 20 anos de tempo de contribuição (no relatório, o Deputado-Relator, apesar de manter a idade mínima, preferiu por reduzir o tempo mínimo de contribuição para 15 anos como é atualmente);
- Reduz a idade mínima das professoras de 60 anos (como queria a proposta no texto original) para 57 anos; e
- Realiza outras modificações na proposta original, não menos relevantes, tais como a retirada do sistema de capitalização, alterações no benefício assistencial do idoso, e a remoção dos Estados e Municípios da Reforma.
O texto da PEC 6/2019, com as substituições expostas no parecer do Deputado-Relator será analisado e votado nos próximos meses pelo Congresso Nacional.