RESUMO: Neste artigo nosso objetivo é mostrar às diversas áreas do conhecimento de nossa sociedade porque a PEC nº 45/2019 não é um instrumento jurídico adequado, por ter como característica mais de um “Ajuste Fiscal”. Além do mais, ao invés de revogar 5 (cinco) tributos deveria aperfeiçoá-los, os quais fazem parte do Código Tributário Nacional (CTN) há décadas. De fato, a proposta criou o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), cujas características preveem o princípio da não cumulatividade plena, a exemplo do IVA, cobrado em outros países, ou seja, poderá ser recuperado o imposto com modelo de tributação sobre o consumo pago nas etapas anteriores da cadeia de produção e comercialização do bem ou serviço. Não obstante, a não cumulatividade não é nenhuma novidade, pois o CTN atualmente possui seus conceitos amplamente divulgados, pelos quais se busca o aperfeiçoamento e não o abandono do acervo jurídico tributário do Brasil. Outro ponto negativo foi a omissão da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), que é importante para a cadeia de produção e comercialização do setor minerário e siderúrgico. O IBS incidirá em todas as etapas de produção e comercialização, sob alegação de que a não cumulatividade proporcionará o direito ao crédito fiscal dos impostos pagos nas etapas anteriores; por esse motivo, o IBS, ao albergar 3 (três) impostos e 2 (duas) contribuições, ocasionará um aumento da carga tributária, cujo consumidor final pagará o ônus tributário. Outro ponto negativo é a criação de um imposto seletivo, cuja incidência será monofásica, pois, tanto o IPI quanto o ICMS adotam o princípio da seletividade; com isso, poderão ocorrer duplicidades e polêmicas nas hipóteses de incidência tributária em relação ao imposto a ser criado e o IBS. Finalmente, a PEC nº 45/2019, bem como qualquer outra PEC, efetivamente deverão atender aos anseios dos contribuintes de forma ampla em relação a todos tributos do CTN, caso contrário não se tratará de uma Reforma e sim de um Ajuste Fiscal, o qual tem por objetivo reequilibrar o quadro das receitas e despesas de um governo, por meio de reduções de gastos e aumento da arrecadação por meio da elevação das alíquotas dos tributos, aliás, uma verdadeira “reengenharia financeira” da Administração Pública.
Palavras-chaves: Reforma tributária. Proposta de Emenda Constitucional. PEC nº 45-2019. Justificativa da PEC. Pontos negativos. Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Não cumulatividade. CFEM. Regra-matriz das hipóteses de incidência tributária. Carga tributária. Sistema Tributário Nacional. Créditos fiscais: físicos e financeiros. União, Estados e Municípios. Pacto Federativo. Seletividade. Extrafiscalidade, benefícios e incentivos fiscais. Cadeia produtiva. Governo Eletrônico. Reengenharia financeira. Ajuste Fiscal.
SUMÁRIO:1. Introdução. 2. Algumas noções sobre as inclusões e alterações e suas justificativas da PEC nº 45/2019. 3. Análise crítica da PEC nº 45/2019, características do IBS e seus pontos positivos e negativos no contexto do atual Sistema Tributário Nacional. 4. Conclusão.
1 - INTRODUÇÃO
O nosso trabalho tem como objetivo mostrar à sociedade brasileira que a Emenda Constitucional, ou seja, a PEC nº 45/2019, não é o instrumento jurídico adequado para as mudanças no sistema tributário nacional, cujo funcionamento transita desde 1966, quando foi instituído o Código Tributário Nacional (CTN).
Vale ressaltar que a Lei nº 5.172, de 25/10/1966, passou a ter força de lei complementar e a denominar-se Código Tributário Nacional, por determinação do art. 7º do Ato Complementar nº 36, de 13/3/1967, bem como foi recepcionada pela nossa Carta Política de 1988, sendo a principal lei do nosso Sistema Tributário Nacional.
Ora, nosso trabalho mostrará ao leitor que o Sistema Tributário Nacional vigente no País se encontra num estágio funcional que envolve os cidadãos e suas instituições durante 53 anos e não há de se negar que temos uma estrutura de governanças corporativas públicas e privadas, além de contribuintes que, geralmente, transitam sob a égide do referido sistema.
Aliás, o Sistema Tributário Nacional atualmente possui seus conceitos por meio das legislações, doutrinas, jurisprudências, etc., pelos quais se busca o aperfeiçoamento e não o abandono do acervo jurídico tributário do Brasil.
Haja vista que é uma afronta às instituições que durante 53 anos trabalharam com objetivo de melhorarem a boa prática do referido sistema e, de acordo com o que está previsto na PEC, teremos que esperar por uma perspectiva de sucesso prevista por mais 50 anos, ou seja, 1 (um) século de tentativas para se obter um Sistema Tributário Nacional, que, talvez, venha atender aos anseios da sociedade brasileira no futuro.
Por esses motivos, devemos melhorá-lo, e não colocar pá de cal em 3 (três) impostos e 2 (duas) contribuições, tão somente para atender aos anseios das classes políticas, bem como dos governantes.
De maneira que os contribuintes, de maneira geral, almejaram durante décadas por alterações que diminuam a carga tributária dos impostos indiretos e diretos, estes com modificações das tabelas progressivas e deduções do imposto de renda e do IPTU, com base nos princípios da progressividade e da capacidade contributiva.
Além do mais, existem outros impostos, tais como: Imposto de Importação, IPVA, ITBI (inter vivos e causa mortis), bem como taxas exorbitantes que são pagas às esferas: federal, estadual e municipal, sem que haja nenhum benefício para às atividades taxadas a pagar.
Por sua vez, a fim de que o leitor possa ter uma ideia sobre o princípio da não cumulatividade previsto no Sistema Tributário Nacional com seu surgimento em 1965, procuramos expor os seus conceitos constantes nas legislações, doutrinas e jurisprudências dos tribunais do País.
A questão a qual não incidirá o IBS sobre as exportações e que é assegurada a manutenção dos créditos, o que está previsto no inciso V, do art. 152-A, também não é nenhuma novidade. Além do mais, na justificativa da referida PEC, esclarece que os créditos acumulados pelos exportadores serão devolvidos de forma rápida e integralmente, mas tal afirmação é no mínimo prematura.
Por essa razão, entendemos que o princípio da não-cumulatividade deveria ser aperfeiçoado no citado sistema e não como a PEC pretende colocando uma pá de cal no referido princípio em seguida ressuscitá-lo e, começar tudo de novo com efeito repetitivo, que futuras gerações constatarão no lapso temporal de 50 anos.
De sorte que somos todos sabedores de que a PEC nº 45/2019, no seu bojo, aumenta a carga tributária; além do mais, é inconstitucional em razão da afronta ao pacto federativo, dando o caráter centralizador da União por intermédio do comitê gestor nacional em detrimento dos Estados e Municípios; o que é pior, dando a eles um lapso temporal de 50 anos, a fim de possíveis perdas do novo tributo.
Convém salientar que a PEC, no que diz respeito à vedação dos benefícios fiscais, menciona que nenhum país do mundo financia políticas públicas: setoriais ou regionais. Também, sobre o aumento da carga tributária decorrente da adoção de uma alíquota uniforme do IBS, reconhece que o modelo não deva contemplar medidas que mitiguem o efeito regressivo da tributação do consumo.
Diante disso, projeta a possibilidade de adoção de um modelo em que as famílias mais pobres sejam ressarcidas por meio de mecanismos de renda e para o qual a PEC explica que é adotado por vários estados e municípios, pelo cruzamento em que os consumidores informam o CPF na aquisição de bens e serviços com cadastro único dos programas sociais.
Além de tudo, a referida reforma visa resolver os problemas sobre o desequilíbrio das contas públicas, o que sempre será uma pedra no sapato de qualquer governo, enquanto não houver de forma eficaz uma fiscalização dos gastos públicos e o combate tanto da corrupção passiva quanto da ativa.
Além disso, os governos anteriores ao atual já enfrentaram os referidos desequilíbrios nas contas públicas, entretanto, adotaram os denominados Ajustes Fiscais, os quais têm por objetivo reequilibrar o quadro das receitas e despesas de um governo, por meio de reduções de gastos e aumento da arrecadação pela elevação das alíquotas dos tributos.
Em relação ao aumento da arrecadação, esta submete o contribuinte a uma elevada carga tributária; entretanto, poderiam ser adotadas, em substituição ao referido aumento, algumas revogações de incentivos fiscais que postergassem uma arrecadação do presente para ser tributada no futuro, ou seja, a dilação de prazo muito extensa do benefício que, aliada à falta de controle dos gastos públicos, contribuem para um “efeito dominó” do desequilíbrio das contas públicas.
Por conseguinte, a fim de possibilitar ao leitor uma visão do trabalho, descreveremos os relatos específicos dos itens a serem desenvolvidos sobre a PEC nº 45/2019. Assim, mostramos ao leitor sobre algumas noções referentes às inclusões e alterações de artigos da CF/1988, notadamente o art. 152-A, que criou o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
Também, mostramos os pontos principais da justificativa constante da PEC nº 45/2019, o qual mostra detalhadamente os objetivos das inclusões e alterações da CF/1988.
Por sua vez, em outro item efetuamos uma análise crítica da PEC nº 45/2019, no que diz respeito às características do IBS e seus pontos positivos e negativos no contexto do atual sistema tributário nacional.
Por isso, discorremos os pontos positivos e negativos, estes em maior proporção que coloca a PEC inócua para pretensão desejada. Um ponto positivo é a regra-matriz da hipótese de incidência do IBS, que alberga o ISS, que poderá resultar na solução sobre a discussão da questão da competência com outros impostos.
Em contrapartida os pontos negativos são os seguintes: elevação da alíquota com a regra-matriz das hipóteses de incidência do IBS; omissão da inclusão da CFEM, que participa da cadeia produtiva das minerações e das siderurgias; coloca a margem o pacto federativo, com o poder do comitê gestor nacional da União.
Ainda, outros pontos negativos são os seguintes: a revogação de 5 (cinco) de tributos do atual sistema tributário nacional, quando a melhor opção atualmente seria o seu aprimoramento; também não é correto afirmar que os tributos existentes não possuem características adequadas mediante a cobrança não cumulativa, porque, na verdade, a não cumulatividade está prevista no CTN, vigente desde 1966, bem como na CF/1988, com uma vasta legislação, doutrina e jurisprudência;
Também, outro ponto negativo é a criação de um imposto seletivo, com finalidade extrafiscal, uma vez que já existe no atual CTN e na CF/1988, conforme podemos constatar na Tabela de Incidência do IPI, muito bem elaborada pela SRFB.
Por outro lado, a extrafiscalidade vem atualmente sendo utilizada por meio dos seus valores constitucionais, a exemplo de isenções, benefícios e incentivos fiscais, progressividade de alíquotas, entre outros, cumprindo o seu papel constitucional de ordem social, econômica, política, cultural, etc.
Além do mais, a PEC nº 45/2019 procura revogar direitos relacionados aos benefícios e incentivos fiscais, que, no mínimo, deveriam ser alterados e não revogados.
2 - ALGUMAS NOÇÕES SOBRE AS INCLUSÕES E ALTERAÇÕES E SUAS JUSTIFICATIVAS DA PEC Nº 45/2019
O art. 1º da PEC estabelece que a Constituição Federal passará a vigorar com artigos alterados ou acrescidos, os quais passamos analisá-los no contexto do sistema tributário nacional, a seguir:
O art. 105[1] da CF/1988 estabelece:
Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
I –[....]
III – julgar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão recorrida:
a.[....]
A PEC acrescentou à alínea “d” no Inciso III, do art. 105[2], que prevê o seguinte:
d) contrariar ou negar vigência à lei complementar que disciplina o imposto sobre bens e serviços a que se refere o art. 152-A, ou lhe der interpretação divergente da que lhe haja atribuído outro tribunal.
Assim, na justificativa[3] da PEC, esclarece:
No art. 105, III, “d”, garante-se a competência do Superior Tribunal de Justiça para julgamento das questões relativas ao IBS (cuja criação está prevista no art. 152- A), dado o caráter nacional (e não meramente federal) da lei complementar que constituirá.
O inciso I, do art. 109[4], da CF/1988, estabelece:
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
A PEC alterou a redação do inciso I, do art. 109[5], fazendo menção ao art. 152-A, senão vejamos:
“Art. 109. ....................................................................
.....................................................................................
I - as causas em que a União, entidade autárquica, empresa pública federal ou o comitê gestor nacional do imposto sobre bens serviços a que se refere o art. 152-A forem interessados na condição de autores, réus, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
......................................................................” (NR)
De maneira que, na justificativa, no que diz respeito ao art. 109, I[6], da PEC, esclarece:
A alteração do art. 109, I assegura a competência da justiça federal para o julgamento de causas relativas ao IBS, através da inclusão de referência ao comitê gestor nacional do IBS, a quem cabe à representação judicial e extrajudicial da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios nas causas relativas ao IBS.
c) O art. 146[7], da CF/1988, estabelece:
Art. 146. Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
II – regular as limitações constitucionais ao poder de tributar;
III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:
a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;
b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;
c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.
d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se refere o art. 239. (Incluída pela EC n. 42/2003)
Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso III, d, também poderá instituir um regime único de arrecadação dos impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que: (Incluído pela EC n. 42/2003)
I – será opcional para o contribuinte; (Incluído pela EC n. 42/2003)
II – poderão ser estabelecidas condições de enquadramento diferenciadas por Estado; (Incluído pela EC n. 42/2003)
III – o recolhimento será unificado e centralizado e a distribuição da parcela de recursos pertencentes aos respectivos entes federados será imediata, vedada qualquer retenção ou condicionamento; (Incluído pela EC n. 42/2003)
IV – a arrecadação, a fiscalização e a cobrança poderão ser compartilhadas pelos entes federados, adotado cadastro nacional único de contribuintes. (Incluído pela EC n. 42/2003)
Art. 146-A. Lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo. (Incluído pela EC n. 42/2003)
A PEC alterou a redação do inciso III, alínea “d”, substituindo o parágrafo único para §1º acrescentando no referido §1º o inciso V, do art. 146[8], a saber:
“Art. 146. .....................................................................
.....................................................................................
III - .............................................................................
...................................................................................
Definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e
Para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 152- A, 155, II, das contribuições sociais previstas no art. 195, I, e §§ 12 e 13 e da contribuição a que se refere o art. 239.
§1º ..................................................... (renumerado)
....................................................................................
V- o contribuinte poderá optar pelo pagamento do imposto sobre bens e serviços a que se refere o art. 152-A, hipótese em que a parcela a ele relativa não será cobrada pelo regime unificado de que trata este parágrafo.
§2º Na hipótese de o recolhimento do imposto sobre bens e serviços a que se refere o art. 152-A ser feito de forma conjunta por meio do regime unificado de que trata o §1º deste artigo não será permitida a apropriação e a transferência de créditos”. (NR)
De sorte que, na justificativa no que diz respeito ao art. 146[9], a PEC esclarece:
A alteração do art. 146, III, d, objetiva incluir o IBS entre os tributos abrangidos pelo SIMPLES Nacional.
A inclusão do inciso V no § 1º do art. 146 (anteriormente parágrafo único) tem como objetivo permitir que o optante pelo SIMPLES Nacional possa recolher o IBS de forma segregada, se assim o desejar. A ideia é que as empresas optantes pelo SIMPLES Nacional possam continuar nesse sistema para o recolhimento dos demais tributos e optar pelo regime não-cumulativo do IBS se lhes for economicamente mais favorável.
Esta mudança é complementada pela inclusão do § 2º no art. 146, a qual explicita que os contribuintes que optarem pelo recolhimento do IBS através do SIMPLES Nacional não poderão se apropriar de nem transferir créditos do imposto a terceiros.
A impossibilidade de aplicação da não-cumulatividade no regime do SIMPLES Nacional decorre da obediência a um dos principais vetores do IVA, que é propiciar um sistema uniforme de incidência e simplicidade de apuração e arrecadação.
A PEC acrescentou na CF/1988 o art. 152-A[10], o qual instituiu o imposto sobre bens e serviços, ora denominado IBS, senão vejamos:
“Art. 152-A. Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços, que será uniforme em todo o território nacional, cabendo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exercer sua competência exclusivamente por meio da alteração de suas alíquotas.
§1o. O imposto sobre bens e serviços:
I – incidirá também sobre:
a) os intangíveis;
b) a cessão e o licenciamento de direitos;
c) a locação de bens;
d) as importações de bens, tangíveis e intangíveis, serviços e direitos;
II – será regulado exclusivamente pela lei complementar referida no caput deste artigo;
III – será não-cumulativo, compensando-se o imposto devido em cada operação com aquele incidente nas etapas anteriores;
IV – não será objeto de concessão de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, inclusive de redução de base de cálculo ou de crédito presumido ou outorgado, ou sob qualquer outra forma que resulte, direta ou indiretamente, em carga tributária menor que a decorrente da aplicação das alíquotas nominais;
V – não incidirá sobre as exportações, assegurada a manutenção dos créditos;
VI – terá alíquota uniforme para todos os bens, tangíveis e intangíveis, serviços e direitos, podendo variar entre Estados, Distrito Federal e Municípios.
§ 2º A alíquota do imposto aplicável a cada operação será formada pela soma das alíquotas fixadas pela União, pelos Estados ou Distrito Federal e pelos Municípios, observado o seguinte:
I – a competência para alteração da alíquota pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios será exercida por lei do respectivo ente;
II – na ausência de disposição específica na lei federal, estadual, distrital ou
municipal, a alíquota do imposto será a alíquota de referência, fixada nos termos do art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
§ 3º Nas operações interestaduais e intermunicipais:
I – incidirá a alíquota do Estado ou Distrito Federal e do Município de destino;
II – o imposto pertencerá ao Estado ou Distrito Federal e ao Município de destino.
§ 4º Os débitos e créditos serão escriturados por estabelecimento e o imposto será apurado e pago de forma centralizada.
§ 5º A receita do imposto sobre bens e serviços será distribuída entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios proporcionalmente ao saldo líquido entre débitos e créditos do imposto atribuível a cada ente, nos termos da lei complementar referida no caput.
§ 6º A lei complementar referida no caput criará o comitê gestor nacional do imposto sobre bens e serviços, integrado por representantes da União, dos
Estados e do Distrito Federal e dos Municípios, a quem caberá:
I – editar o regulamento do imposto, o qual será uniforme em todo o território
nacional;
II – gerir a arrecadação centralizada do imposto;
III – estabelecer os critérios para a atuação coordenada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na fiscalização do imposto;
IV – operacionalizar a distribuição da receita do imposto, nos termos estabelecidos no parágrafo 5º deste artigo;
V – representar, judicial e extrajudicialmente, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas matérias relativas ao imposto sobre bens e serviços.
§ 7º A representação judicial e extrajudicial do comitê gestor será exercida de forma coordenada pelos procuradores da Fazenda Nacional, dos Estados e dos Municípios.
§ 8º Cabe à lei complementar disciplinar o processo administrativo do imposto sobre bens e serviços, que será uniforme em todo o território nacional.
§ 9º Excetua-se do disposto no inciso IV do § 1º a devolução parcial, através de mecanismos de transferência de renda, do imposto recolhido pelos contribuintes de baixa renda, nos termos da lei complementar referida no caput.”
Assim, na justificativa, a PEC, no que diz respeito ao art. 152-A[11], esclarece:
O art. 152-A trata da instituição do IBS e estabelece as principais características do imposto, conforme se descreve a seguir.
O caput do art. 152-A estabelece que o IBS será instituído por lei complementar de caráter nacional, a exemplo do que ocorre com a Lei Complementar nº 116, que uniformizou a incidência do imposto sobre serviços (ISS). Entretanto, diferentemente do que ocorre com o ISS, a competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Município somente será exercida por meio da alteração de suas alíquotas. Não é permitida qualquer outra disposição relativa ao IBS na legislação dos entes federativos, garantindo-se efetividade à uniformidade nacional do imposto e, ao mesmo tempo, autonomia financeira dos entes na gestão de seus orçamentos.
O § 1º do art. 152-A enumera as principais características e valores do IBS.
No inciso I, elencam-se operações que estão incluídas na tributação do IBS, explicitando que sua denominação (bens e serviços) deve ser interpretada no sentido mais amplo possível, alcançando também as operações com intangíveis e direitos e a locação de bens. É importante anotar que a melhor interpretação sempre deverá considerar que o objetivo deste imposto é tributar o consumo, qualquer que seja ele.
Assim, operações com bens intangíveis, como o streaming de músicas e vídeos, assim como as operações que envolvem a transferência do direito de uso, gozo ou disposição de bens tangíveis e intangíveis, sejam imóveis, softwares, licenças de comercialização ou distribuição etc., devem ser tributadas pelo IBS. O contribuinte do imposto incidente sobre o consumo é consumidor final. É apenas a preponderância da eficiência na arrecadação que impõe a cobrança sobre as empresas envolvidas na cadeia de produção e circulação. Dá-se, assim, ao imposto sobre o consumo o formato de imposto sobre o valor agregado (IVA), recolhido pelos agentes econômicos.
Atendendo ao princípio do destino e ao objetivo de tributar bens e serviços produzidos domesticamente e importados de forma isonômica, na alínea “d” do inciso I, se estabelece que o IBS incide também nas importações de quaisquer utilidades.
No inciso II, busca-se evitar a fragmentação legal que caracteriza atualmente a legislação tributária, com inúmeras leis, medidas provisórias e mesmo decretos-lei que tratam do mesmo assunto. Assim, por determinação constitucional, qualquer disposição inicial ou alteração posterior do IBS deve ser feita na mesma lei complementar. Essa determinação é importante, pois a fragmentação legislativa cria situações como a revogação tácita de dispositivos, que induzem a erros e dificultam a interpretação da legislação.
No inciso III garante-se a não-cumulatividade do IBS da forma simples como ela deve ser: o imposto que incide nas etapas anteriores, sendo destacado em documento fiscal, gera crédito para as etapas posteriores. Deve-se extinguir a anomalia do “crédito físico” e deve-se assegurar a devolução dos créditos acumulados, qualquer que seja a sua origem, caso contrário não se garante a não-cumulatividade. Essa sistemática assegura que o imposto sobre bens e serviços arrecadado durante as etapas de produção e circulação seja exatamente o mesmo caso ele fosse cobrado apenas do consumidor final. As únicas exceções ao regime de crédito amplo (a serem reguladas na lei complementar) devem ser aquelas relativas ao consumo pessoal, uma vez que o regime não-cumulativo do IBS não deve ser utilizado para desonerar o consumo dos sócios da empresa, ou mesmo de seus empregados.
O inciso IV busca garantir que o IBS seja utilizado exclusivamente para gerar
receita tributária, despindo o imposto de quaisquer funções extrafiscais. Além de subjetivos e ineficientes economicamente, os benefícios no âmbito do IVA geram complexidade, contencioso e pressão de interesses setoriais sobre o sistema tributário. Este inciso garante a uniformidade efetiva de alíquotas e, também, evita as inúmeras distorções hoje existentes em razão da diferenciação da tributação resultante da concessão de incentivos e benefícios tributários.
O inciso V deixa claro que a não cobrança do IBS nas exportações ocorre sem prejuízo da manutenção dos créditos, característica essencial da tributação no destino, que visa garantir que haja uma real não-incidência em benefício da competitividade das exportações brasileiras para o exterior.
No inciso VI estabelece-se que a alíquota do IBS será uniforme para todos os bens, serviços e direitos. Com a adoção de alíquota uniforme, garante-se a impossibilidade de captura do sistema tributário por interesses setoriais e eliminam-se as perversas consequências, em termos de contencioso e de custo de conformidade, dos sistemas de alíquotas múltiplas, além dos planejamentos tributários decorrentes da classificação dos bens ou serviços. Além disso, a alíquota uniforme garante transparência do tributo cobrado por cada ente federativo, permitindo o exercício da cidadania mediante a participação dos cidadãos na discussão sobre a carga tributária.
O § 2º do art. 152-A deixa claro que o IBS é, do ponto de vista da aplicação da legislação e dos contribuintes, um único imposto, formado pela soma de três alíquotas: federal, estadual ou distrital e municipal.
O inciso I desse parágrafo assegura que, embora o IBS seja instituído em cará- ter nacional por meio de lei complementar, a autonomia federativa dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios fique garantida pela faculdade de alterar as alíquotas por lei ordinária.
Já o inciso II do § 2º estabelece que, na ausência de lei – federal, estadual, distrital ou municipal – que fixe a alíquota em valor distinto, a alíquota do imposto será a alíquota de referência, que é aquela que repõe a receita atual dos tributos substituídos pelo IBS. Ou seja, a alíquota de referência federal do IBS é aquela que repõe a receita do IPI, do PIS e da Cofins (deduzida a receita obtida com a cobrança dos impostos seletivos); a alíquota de referência estadual do IBS é aquela que repõe a receita do ICMS do conjunto dos Estados; e a alíquota de referência municipal do IBS é aquela que repõe a receita do ISS do conjunto dos municípios. Os critérios para o cálculo das alíquotas de referência do IBS são definidos no art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
O § 3º do art. 152-A alinha o IBS com o princípio do destino nas operações interestaduais e intermunicipais. Pelo modelo proposto, a alíquota a ser aplicada é aquela do Estado e do Município de destino, e o produto da arrecadação decorrente da incidência dessa alíquota pertence ao Estado e ao Município onde está localizado o destinatário da operação, seja ele contribuinte do imposto ou consumidor final.
Através do § 4º do art. 152-A se evita a anomalia do sistema atual, em que o ICMS e o ISS são apurados e pagos por cada estabelecimento físico. No sistema proposto, a despeito de a escrituração ser realizada por estabelecimento para fins de repartição das receitas entre os entes federativos, o contribuinte apura e paga o imposto de forma centralizada, consolidando os débitos e créditos de seus vários estabelecimentos no país, independentemente de sua localização.
O § 5º do art. 152-A estabelece o critério de distribuição da receita do IBS entre a União, cada Estado e cada Município, a qual será feita com base no saldo líquido entre débitos e créditos atribuível a cada ente. Quando tomado em conjunto com o disposto no § 3º do mesmo artigo e com a aplicação plena da não-cumulatividade, este dispositivo resulta na distribuição da receita proporcionalmente ao consumo final realizado no território de cada ente federativo, que é o resultado da aplicação do princípio do destino.
Já o § 6º do art. 152-A prevê a criação do comitê gestor nacional do IBS, que será composto por representantes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios. A criação do comitê gestor – que será responsável pela regulamentação, bem como pela gestão da arrecadação centralizada e pela distribuição da receita do IBS – reforça o caráter nacional do imposto. O comitê gestor será responsável também pela coordenação da atuação dos fiscos federal, estaduais e municipais na fiscalização e na cobrança do IBS, assim como pela representação judicial e extrajudicial dos três níveis de governo nas questões relativas ao imposto.
O §7º do art. 152-A complementa o parágrafo anterior ao estabelecer que a representação judicial ou extrajudicial do comitê gestor do IBS será feita, de forma coordenada, pelas procuradorias da Fazenda Nacional, dos Estados e dos Municípios.
O §8º do art. 152-A, por sua vez, atribui à lei complementar o papel de regular, em nível nacional, o contencioso administrativo relativo ao IBS.
Por fim, o § 9º do art. 152-A excetua da vedação à concessão de isenções e benefícios fiscais a criação de um mecanismo voltado a devolver aos consumidores de baixa renda, através de instrumentos de transferência de renda, parcela do IBS pago em suas aquisições de bens e serviços. Na medida em que se propõe a adoção de uma alíquota uniforme para todos os bens e serviços, esse dispositivo visa melhorar o impacto distributivo da tributação do consumo, através de um mecanismo muito mais eficiente que a desoneração da cesta básica.
O art. 154[12], da CF/1998, estabelece:
Art. 154. A União poderá instituir:
I – mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;
II – na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.
A PEC acrescentou o inciso III no art. 154[13] da CF/1988, a saber:
“Art. 154. ....................................................................
...................................................................................
III – impostos seletivos, com finalidade extrafiscal, destinados a desestimular o consumo de determinados bens, serviços ou direitos”.(NR)
De maneira que, na justificativa, a PEC, no que diz respeito ao inciso III, do art. 154[14], esclarece:
Através da inclusão do inciso III no art. 154, introduz-se na Constituição a possibilidade de criação de impostos seletivos, que têm como objetivo onerar o consumo de bens e serviços geradores de externalidades negativas ou cujo consumo se deseja desestimular, como cigarros e bebidas alcoólicas.
A PEC acrescentou os artigos 159-A a 159-G[15], da CF/1988, senão vejamos:
“Art. 159-A. A alíquota do imposto sobre bens e serviços fixada pela União será formada pela soma das alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:
I – seguridade social;
II – financiamento do programa do seguro-desemprego e do abono de que trata o § 3º do art. 239;
III – financiamento de programas de desenvolvimento econômico, nos termos do § 1º do art. 239;
IV – Fundo de Participação dos Estados;
V – Fundo de Participação dos Municípios;
VI – programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nos termos do art. 159, I, “c”;
VII – transferência aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados;
VIII – manutenção e desenvolvimento do ensino;
IX – ações e serviços públicos de saúde;
X – recursos não vinculados, sendo a alíquota singular associada a esta destinação correspondente à diferença entre a alíquota federal do imposto e as alíquotas singulares a que se referem os incisos I a IX deste artigo.”
“Art. 159-B. A alíquota do imposto sobre bens e serviços fixada pelos Estados e pelo Distrito Federal será formada pela soma das alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:
I – manutenção e desenvolvimento do ensino;
II – ações e serviços públicos de saúde;
III – transferência aos municípios de cada Estado;
IV – outras destinações previstas na Constituição do Estado ou do Distrito Federal;
V – recursos não vinculados, sendo a alíquota singular associada a esta destinação correspondente à diferença entre a alíquota estadual ou distrital do imposto e as alíquotas singulares a que se referem os incisos I a IV deste artigo”.
“Art. 159-C. A alíquota do imposto sobre bens e serviços fixada pelos Municípios será formada pela soma das alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:
I – manutenção e desenvolvimento do ensino;
II – ações e serviços públicos de saúde;
III – outras destinações previstas na lei orgânica do Município;
IV – recursos não vinculados, sendo a alíquota singular associada a esta destinação correspondente à diferença entre a alíquota municipal do imposto e as alíquotas singulares a que se referem os incisos I a III deste artigo”.
“Art. 159-D. A receita do imposto sobre bens e serviços arrecadada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios será distribuída entre as destinações de que tratam os arts.159- A, 159-B e 159-C, na proporção da participação de cada alíquota singular na alíquota total”.
“Art. 159-E. Na ausência de disposição específica na legislação federal, estadual, distrital ou municipal, as alíquotas singulares de que tratam os arts. 159-A, 159-B e 159-C corresponderão:
I – no caso das alíquotas singulares de que tratam os incisos I a IX do art. 159-A, às alíquotas singulares de referência apuradas nos termos do § 1º do art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
II – no caso das alíquotas singulares de que tratam os incisos I a III do art. 159-B, às alíquotas singulares de referência apuradas nos termos do § 2º do art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
III – no caso das alíquotas singulares de que tratam os incisos I e II do art. 159-C, às alíquotas singulares de referência apuradas nos termos do § 3º do art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Parágrafo único. As alíquotas singulares poderão ser alteradas por lei da respectiva unidade federada, observadas as seguintes restrições:
I – às alíquotas singulares relativas às destinações de que tratam os incisos IV a VII do art. 159-A e o inciso III do art. 159-B não poderão ser fixadas em percentual inferior ao das respectivas alíquotas singulares de referência, apuradas nos termos do art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
II – a soma das alíquotas singulares de que tratam os incisos VIII e IX do art. 159-A não poderá ser fixada em percentual inferior ao da soma das respectivas alíquotas singulares de referência, apuradas nos termos do art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
III – a soma das alíquotas singulares de que tratam os incisos I e II do art. 159-B não poderá ser fixada em percentual inferior ao da soma das respectivas alíquotas singulares de referência, apuradas nos termos do art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
IV– a soma das alíquotas singulares de que tratam os incisos I e II do art. 159-C não poderá ser fixada em percentual inferior ao da soma das respectivas alíquotas singulares de referência, apuradas nos termos do art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”.
“Art. 159-F. A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a vinte por cento do montante a que se refere o inciso VII do art. 159-A, devendo o eventual excedente ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação a esses, o critério de partilha nele estabelecido.
Parágrafo único. Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos deste artigo, observados os critérios estabelecidos no art. 159-G, I e II”.
“Art. 159-G. As parcelas destinadas aos Municípios nos termos do inciso III do art.159-B serão creditadas conforme os seguintes critérios:
I – três quartos na proporção da respectiva população;
II – um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos territórios, lei federal”.
De sorte que, na justificativa, a PEC, no que diz respeito aos artigos 159-A a 159-G[16], explica:
Os arts. 159-A a 159-G, incluídos na Constituição pela presente emenda, têm como objetivo criar o sistema de alíquotas singulares, que irá regular a destinação da receita do IBS a finalidades específicas, substituindo o atual regime de vinculações e partilhas do PIS, da Cofins, do IPI, do ICMS e do ISS. A descrição detalhada do funcionamento do novo sistema proposto encontra-se no item 2.e. desta Justificativa.
Os arts. 159-A a 159-C estabelecem as destinações das alíquotas singulares da parcela federal, estadual e distrital e municipal, respectivamente, do IBS. Já o art. 159-D estabelece que a receita do IBS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios será distribuída entre as destinações previstas nos artigos anteriores proporcionalmente à participação de cada alíquota singular na alíquota total do imposto.
No art. 159-E estabelece-se que, na ausência de disposição específica na lei federal, estadual ou municipal, as alíquotas singulares do IBS corresponderão às respectivas alíquotas singulares de referência (fixadas nos termos do art. 119 do (ADCT), que são aquelas que repõem as parcelas dos tributos substituídos pelo IBS vinculadas a cada uma das destinações previstas nos arts. 159-A a 159-C. Já o parágrafo único deste artigo estabelece que as alíquotas singulares relacionadas à transferência de recursos a outras unidades da federação não poderão ser fixadas em percentual inferior à respectiva alíquota de referência e que a soma das alíquotas singulares relacionadas à destinação de recursos à saúde e à educação (da União, dos Estados e dos Municípios) não poderá ser inferior à soma das respectivas alíquotas de referência.
O art. 159-F apenas reproduz, para a alíquota singular do IBS relacionada transferência de recursos da União aos Estados e ao Distrito Federal proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados, os dispositivos constitucionais atuais relativos ao IPI, que constam dos §§ 2º e 3º do art. 159. Tais dispositivos estabelecem que nenhuma unidade federada poderá receber mais de 20% do total destes recursos e que os Estados entregarão aos respectivos Municípios 25% destes recursos, observados os critérios de distribuição da cota-parte do IBS.
No art. 159-G são estabelecidos os critérios de distribuição da cota-parte do IBS (parcela estadual do IBS transferida aos respectivos municípios). A proposta é que três quartos deste montante sejam distribuídos proporcionalmente à população de cada Município e um quarto de acordo com o disposto em lei estadual. A mudança no critério de distribuição relativamente à cota-parte do ICMS visa uma distribuição mais justa destes recursos relativamente ao critério atual, baseado dominantemente no valor adicionado por Município.
Enfim, além dos artigos da CF/1988, que foram alterados e incluídos na PEC no 45/2019, os quais mencionamos no art. 1º, constam ainda os artigos 161, 167, 198 e 212. Também, o art. 2º, que trata do Ato das Disposições Transitórias, referente aos seguintes artigos: 60, 115 a 120. Ainda, o 3º esclarece que a CF/1988 passa a vigorar com os seguintes artigos: 146, 150, 153, 155, 156, 158, 159, 161, 195 e 239.
Finalmente, o art. 4º trata sobre o Ato das Disposições Transitórias, com os seguintes artigos alterados ou revogados: 60 e 91. Já o art. 5º trata da vigência e o art. 6º trata da revogação, a partir do décimo ano subsequente, os quais estão contidos nos incisos I e II. Assim, as normas que compõem a PEC estão nas páginas 2 a 16.