I – A PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO – PEC Nº 133/2019 – PEC PARALELA
A Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC) do Senado Federal, em sua 52ª Reunião Extraordinária, além de aprovar o texto-base da PEC 6/2019 – Nova Previdência, também aprovou a sugestão da PEC 133/2019, que “Permite que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotem em seus regimes próprios de previdência social as mesmas regras aplicáveis ao regime próprio da União; modifica renúncias previdenciárias; prevê benefício da Seguridade Social à criança vivendo em situação de pobreza; e dá outras providências” [1].
Segundo consta do Portal eletrônico do Senado Federal, foram realizadas na CCJC audiências públicas entre os dias 16 e 17 de outubro do corrente ano.[7]
Foram apresentadas 168 emendas à PEC 133/2019 na Câmara Alta do Parlamento brasileiro[1].
Vale destacar tópicos importantes extraídos do Parecer elaborado pelo Senador Tasso Jereissati (PSDB/CE), circunscritos à proposta de permissão a que Estados, Distrito e Municípios adotem as regras previdenciárias dispostas na PEC 6/2019 – a denominada PEC Paralela:
a) argumentos iniciais para reintrodução dos Estados, DF e Municípios às regras estabelecidas na PEC 6/2019:
Mais uma vez, devemos observar que a reforma poderia ter efeitos ainda mais progressivos. A retirada de Estados, Distrito Federal e Municípios de seu alcance não apenas diminuiu o seu impacto fiscal total, como blindou dos efeitos grupos mais bem posicionados na distribuição de renda. A maior parte dos servidores com aposentadorias pesadamente subsidiadas pelo contribuinte, frequentemente na ordem de milhões de reais, atua nesses entes. Sua inclusão aumentaria a justiça da proposta e faria jus ao mote da propaganda oficial de que quem ganha mais, paga mais. [1]
b) argumentos econômico-financeiros para reintrodução dos Estados, DF e Municípios às regras estabelecidas na PEC 6/2019, e os impactos sociais negativos supervenientes à exclusão dos entes subnacionais da referida PEC:
Segundo dados do Tesouro Nacional, o déficit atuarial dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios é quase tão grande quanto o do Regime Geral operado pelo INSS. Conforme dados da publicação Aspectos Fiscais da Seguridade Social, de 2018, esse déficit era de R$ 5,5 trilhões em 2016, até 2060, não tão distante do déficit de R$ 8 trilhões do Regime Geral. Todavia, enquanto o Regime Geral atende dezenas de milhões de famílias brasileiras, os regimes próprios dos servidores estaduais, distritais e municipais cobrem uma minoria de brasileiros. Há algo profundamente fora de lugar.
Tais dados são alarmantes: o déficit atuarial de vários Estados é maior do que o próprio PIB local. Ou seja, o passivo do Estado com seus servidores é muitíssimo maior do que os passivos que o Estado tem com a União, objeto de sucessivas renegociações neste Congresso Nacional ao longo dos anos.
No presente, de acordo com a metodologia adotada pelo Tesouro Nacional, os déficits nos Estados já superam R$ 100 bilhões. Imaginemos o que isso implica em cortes na saúde, na educação e na infraestrutura – áreas que têm que se sacrificar para que os déficits sejam cobertos.
A velocidade da deterioração também impressiona. De 2015 a 2019, a soma dos déficits dos Estados terá mais que dobrado. Segundo a Instituição Fiscal Independente (IFI), em relatório recente, os déficits subirão 300% nas próximas décadas.
Sejamos claros: nesse quadro, se não houver solução, problemas sociais de proporções épicas aguardam os entes subnacionais brasileiros. São eles que atendem na ponta a população em suas necessidades de saúde ou de segurança pública. E eles vão ficar sem dinheiro. [1]
c) justifica a elaboração da PEC Paralela como forma de complementar e acelerar a tramitação (apreciação e votação) de matérias congêneres, cujo precedente é “justamente a chamada PEC Paralela de 2003, também decorrente de uma reforma da Previdência (a do governo Lula). Naquela ocasião, o Senador TIÃO VIANA relatou duas propostas: a PEC inicial, que resultou na Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003; e a PEC Paralela, aprovada nesta Casa com dias de diferença, que foi à Câmara dos Deputados e resultou na Emenda Constitucional no 47, de 5 de julho de 2005.” [1]
d) sustenta eventuais supressões ao texto da PEC 6/2019 encaminhado pela Câmara dos Deputados, sem alterações em sua essência, entendendo que não prejudicaria sua tramitação na forma estipulada no art. 60, § 2º, da CF88, consoante jurisprudência dominante no Supremo Tribunal Federal, a exemplos da Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI nº 2.031-5, referente à Emenda Constitucional nº 21, de 18 de março de 1999; na ADI nº 3.367; como na Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004 (reforma do Judiciário); na ADI nº 2.666-6, referente à Emenda Constitucional nº 37, de 12 de junho de 2002 (CPMF), além das ADI nº 3, relatada pelo Ministro Nelson Jobim, e nº 3.472-3, relatada pelo Ministro Sepúlveda Pertence; [1]
e) afirma a repercussão das medidas propugnadas na gestão municipal de fundos previdenciários, em observância ao princípio do federalismo brasileiro:
Caso esta aprovação ocorra em nível estadual, a adoção integral também se aplicará aos Municípios do Estado com regimes próprios de previdência, que passarão a ter as mesmas regras previdenciárias dos servidores da União. A autonomia do Município é preservada, já que é prevista uma cláusula de saída neste caso: em até um ano pode-se aprovar lei de iniciativa do Prefeito pelo desfazimento da adoção. [1]
Quanto à extensão dos efeitos da “Nova Previdência” aos demais entes federativos, reproduzo os dispositivos sugeridos pela CCJC (grifos de nossa autoria):
Art. 1º A Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 40-A. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão, por meio de lei ordinária de iniciativa do respectivo Chefe do Poder Executivo, adotar integralmente as mesmas regras aplicáveis ao regime próprio de previdência social da União, previstas no art. 40, relativas a:
I – tempo de contribuição e demais requisitos para aposentadoria, inclusive idade mínima;
II – critérios diferenciados para aposentadoria dos servidores a que deles fazem jus;
III – critérios para concessão de pensão por morte; e
IV – regras de cálculo e reajustamento de aposentadoria e pensão por morte.
§ 1º A lei ordinária de adoção integral das regras da União de que trata este artigo se aplica inclusive quanto aos requisitos de que tratam o inciso III do § 1º; o § 4º-A; o § 4º-B; o § 4º-C; e o § 5º do art. 40, afastando a necessidade de emenda às respectivas Constituições e Leis Orgânicas ou de lei complementar.
§ 2º A adoção integral das regras da União, quando feita pelo Estado, implicará a adoção integral também em todos os regimes próprios de seus Municípios.
§ 3º No caso de que trata o § 2º, é facultado ao Município desfazer a adoção integral, por meio de lei ordinária de iniciativa do respectivo Chefe do Poder Executivo, em até trezentos e sessenta dias.”
Art. 2º A adoção integral das regras da União de que trata o art. 40-A da Constituição implica na adoção também das regras relativas a:
I – direito adquirido, estabelecidas no art. 3º da Emenda Constitucional nº ..., de 2019;
II – regras de transição para aposentadoria, estabelecidas nos arts. 4º, 5º, 20 e 21 da Emenda Constitucional nº ..., de 2019;
III – regras provisórias para concessão, cálculo e reajustamento de aposentadoria, inclusive dos servidores com direito a critérios diferenciados, e de pensão por morte, estabelecidas nos arts. 10, 22, 23 e 26 da Emenda Constitucional nº ..., de 2019; e
IV – abono de permanência, estabelecidas no art. 8º da Emenda Constitucional nº ..., de 2019.
Parágrafo único. A adoção integral afasta a aplicação de eventuais legislações internas existentes, de que tratam os seguintes dispositivos da Emenda Constitucional nº ..., de 2019:
I – o § 9º do art. 4º;
II – o § 2º do art. 5º;
III – o § 7º do art. 10;
IV – o § 4º do art. 20;
V – o § 4º do art. 21;
VI – o parágrafo único do art. 22; e
VII – o § 8º do art. 23.
Art. 3º A adoção integral das regras da União de que trata o art. 40-A da Constituição implica a adoção imediata da alíquota de que trata o caput do art. 11 da Emenda Constitucional nº ..., de 2019, exceto se já estabelecida em lei do ente federativo alíquota superior e observado o disposto nos §§ 4º e 5º do art. 9º da referida Emenda Constitucional.
Parágrafo único. É facultado o estabelecimento, por meio de lei do respectivo ente federativo, de alíquotas progressivas de acordo com o valor da base de contribuição ou do benefício recebido, na forma do § 1º do art. 149 da Constituição, que deverão observar os parâmetros mínimos estabelecidos nos §§ 1º a 4º do art. 11 da Emenda Constitucional nº ..., de 2019.
II – APLICABILIDADE DOS DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 PELOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA DE ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS – POSIÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Sem alquebrar o mérito dos senadores na formulação de proposta legislativa para abrangência dos entes subnacionais às disposições constantes da PEC 6/2019, o Supremo Tribunal Federal – STF, em seu vasto repositório jurisprudencial, possui precedentes relevantes que já orientam o legislador para observância federativa do regime previdenciário de fonte pública, centralizado no art. 40 da Carta Política de 1988, por Estados, Distrito Federal e Municípios, ou seja, normas constitucionais relativas a servidores públicos, mormente aquelas retratadas no art. 40 da Constituição de 1988, conforme princípio da simetria, são de reprodução obrigatória pelos demais entes federativos.
Reproduzo excertos de ementas de julgados do Pretório Excelso[2] que confirmam minha assertiva acima (grifos de nossa autoria).
a) entes subnacionais, embora gozem dos poderes de auto-organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração, não lhes é permitido subverter a ordem previdenciária elencada na Carta Política de 1988:
EMENTA:
I. Separação e independência dos Poderes: critério de identificação do modelo positivo brasileiro. O princípio da separação e independência dos Poderes não possui uma fórmula universal apriorística e completa: por isso, quando erigido, no ordenamento brasileiro, em dogma constitucional de observância compulsória pelos Estados-membros, o que a estes se há de impor como padrão não são concepções abstratas ou experiências concretas de outros países, mas sim o modelo brasileiro vigente de separação e independência dos Poderes, como concebido e desenvolvido na Constituição da República.
II. Magistrado: aposentadoria compulsória: exclusividade das hipóteses previstas no art. 93, VI, da Constituição: impossibilidade de criação de outra por Constituição Estadual.
1. O art. 93, VI, da Constituição, enumera taxativamente as hipóteses de aposentadoria facultativa e compulsória dos magistrados e veicula normas de absorção necessária pelos Estados-membros, que não as podem nem restringir nem ampliar.
2. Além de ser esse, na atualidade, o regime das normas constitucionais federais sobre os servidores públicos, com mais razão, não há como admitir possam os Estados subtrair garantias inseridas nas regras constitucionais centrais do estatuto da magistratura, entre as quais a da vitaliciedade, à efetividade da qual serve o caráter exaustivo dos casos previstos de aposentadoria compulsória do juiz.
3. Inconstitucionalidade da norma da Constituição Estadual que impõe a transferência obrigatória para a inatividade do Desembargador que, com trinta anos de serviço público, complete dez anos no Tribunal de Justiça.
4. Extensão da declaração de inconstitucionalidade a normas similares relativas aos Procuradores de Justiça e aos Conselheiros do Tribunal de Contas.
(ADI 98, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 07/08/1997, DJ 31-10-1997 PP-55539 EMENT VOL-01889-01 PP-00022)
(ADI 183, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 07/08/1997, DJ 31-10-1997 PP-55540 EMENT VOL-01889-01 PP-00047)
b) o STF afastou norma estadual que conferia privilégio de tempo de serviço para aposentadoria a profissional não agraciado na Constituição de 1988 (especialista em educação física):
TEM-SE COMO CONFIGURADOS O "FUMUS BONI IRUIS" E O "PERICULUM IN MORA" JUSTIFICADORES DO DEFERIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR, PARA QUE FIQUEM SUSPENSOS, ATÉ O FINAL DO JULGAMENTO NO INC. III, LETRA "B", DO MESMO ART. 39, O QUE IMPLICA CONCEDER AQUELE PROFISSIONAL A APOSENTADORIA, COM PROVENTOS INTEGRAIS, APÓS OS 30 ANOS DE SERVIÇO, SE DO SEXO MASCULINO, E AOS 25 ANOS, SE DO SEXO FEMININO.
O REQUISITO DO "FUMUS BONI IURIS" DECORRE DO QUE, A RESPEITO DA APOSENTADORIA DO SERVIDOR PÚBLICO, SE ENCONTRA NO ART. 40. E SEU PAR. 1. DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL; E QUANTO AO "PERICULUM IN MORA", TEM-SE ELE COMO OCORRENTE EM FACE NÃO SÓ DO ÔNUS QUE A APOSENTADORIA ANTECIPADA PODERÁ SIGNIFICAR PARA O ERÁRIO, COMO PARA OS PRÓPRIOS SERVIDORES SE, AO CABO, OS DISPOSITIVOS FOREM CONSIDERADOS INCONSTITUCIONAIS, POIS TERÃO DE VOLTAR À ATIVIDADE, APÓS MESES DE INTERRUPÇÃO, COM MAIOR DEMORA NA OBTENÇÃO FINAL DA APOSENTADORIA.
(ADI 420 MC, Relator(a): Min. ALDIR PASSARINHO, Tribunal Pleno, julgado em 12/04/1991, DJ 31-05-1991 PP-07237 EMENT VOL-01622-01 PP-00006)
c) a influência imediata de normas derivadas de Emendas Constitucionais à CF88 nas Constituições Estaduais/Distrital e Leis Orgânicas, no que tange ao regime previdenciário próprio de seus respectivos servidores:
1. O constituinte estadual não pode estabelecer hipóteses nas quais seja vedada a apresentação de projeto de lei pelo Chefe do Executivo sem que isso represente ofensa à harmonia entre os Poderes.
2. Quanto ao inciso V do artigo 136 da Constituição paraibana, as alterações introduzidas no texto do artigo 40 da Constituição do Brasil modificaram-no substancialmente [Emendas Constitucionais n. 20 e 41]. Ainda que a jurisprudência da Corte aponte no sentido de que alterações substanciais no texto constitucional implicam o prejuízo do pedido da ação, no caso, dada a peculiaridade da questão posta nos autos, houve exame de mérito com fundamento no texto constitucional anterior.
3. A hipótese consubstancia situação de exceção, que deve ser trazida para o interior do ordenamento jurídico e não ser deixada à margem dele.
4. Pedido julgado procedente, para declarar inconstitucionais o artigo 40 e o trecho "após trinta anos de serviço" contido no inciso V do artigo 136, ambos da Constituição do Estado da Paraíba.
(ADI 572, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 28/06/2006, DJ 09-02-2007 PP-00016 EMENT VOL-02263-01 PP-00001)
d) expressa, de maneira inequívoca, o princípio da simetria, em matéria previdenciária, na parte final do item 4 do aresto abaixo:
1. O art. 40, III, b, da Constituição Federal assegura o direito à aposentadoria especial "aos trinta anos de efetivo exercício nas funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais"; outras exceções podem ser previstas em lei complementar (CF, art. 40, § 1º), "no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas".
2. A expressão "efetivo exercício em funções de magistério" contém a exigência de que o direito à aposentadoria especial dos professores só se aperfeiçoa quando cumprido totalmente este especial requisito temporal no exercício das específicas funções de magistério, excluída qualquer outra.
3. Não é permitido ao constituinte estadual nem à lei complementar federal fundir normas que regem a contagem do tempo de serviço para aposentarias sob regimes diferentes, contando proporcionalmente o tempo de serviço exercido em funções diversas.
4. Ação direta conhecida e julgada procedente, por maioria, para declarar a inconstitucionalidade do § 6º do art. 126 da Constituição do Estado de São Paulo, porque o art. 40 da Constituição Federal é de observância obrigatória por todos os níveis de Poder. Precedente: ADI nº 178-7/RS.
(ADI 178, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 22/02/1996, DJ 26-04-1996 PP-13112 EMENT VOL-01825-01 PP-00032)
(ADI 755, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 01/07/1996, DJ 06-12-1996 PP-48707 EMENT VOL-01853-01 PP-00064)
(vide também: ADI 101, Relator(a): Min. CÉLIO BORJA, Relator(a) p/ Acórdão: Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 17/09/1992, DJ 07-05-1993 PP-08324 EMENT VOL-01702-01 PP-00001)