A temática da responsabilidade civil do Estado apresenta uma série de divergências, tanto doutrinárias quanto jurisprudenciais, em especial no que se refere à responsabilidade do Estado em casos de omissão, estando longe de se firmar um entendimento consolidado acerca ao assunto. O art. 37, §6º, da Constituição Federal de 1988, adota a responsabilidade civil objetiva do Estado, na modalidade risco administrativo, ou seja, exige apenas a comprovação do ato, dano e nexo causal, admitindo excludentes de responsabilidade ao dever de indenizar.
No que tange aos danos por omissão, a doutrina pátria diverge acerca da aplicabilidade da responsabilidade objetiva ou subjetiva. Apesar disso, a maioria entende pela aplicação da responsabilidade subjetiva, advinda da culpa anônima, ou seja, da má prestação do serviço público, e não advinda da teoria civilista, onde deve-se comprovar a existência de culpa ou dolo. A teoria do risco administrativo se contrapõe com a teoria do risco integral, que não admite nenhuma excludente, o que justifica essa teoria ser uma variante radical da teoria objetiva.
Assim, a teoria do risco integral somente é adotada pelo ordenamento brasileiro em casos pontuais, como, por exemplo, acidentes de trabalho, indenizações cobertas pelo seguro obrigatório para automóveis e danos ambientais. Por sua vez, a responsabilidade do Estado em relação a pessoas ou coisas em sua custódia é um caso especial de responsabilização estatal, apresentando-se como uma das vertentes da responsabilidade Estatal por omissão, onde a responsabilidade do estado se apresenta de modo bem mais acentuado. Nesses casos, em especial, a responsabilidade será objetiva.
Essa acentuação da responsabilidade estatal é explicada pela “teoria do risco criado” ou “teoria do risco suscitado”, tendo em vista que nessas situações o ente público possui o dever de garantir a integridade das pessoas e dos bens tutelados, tendo em vista que essa situação de guarda foi criada por ele próprio. Especialmente no que se refere à guarda de presos em estabelecimentos prisionais, essa acentuação da responsabilidade, com a adoção da responsabilidade objetiva, surge em decorrência da concepção de que o Estado possui o dever constitucional de assegurar aos presos o respeito à integridade física e moral, conforme preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal de 1988.
Desse modo, apesar de o entendimento da responsabilidade por omissão estatal divergir, nas situações onde o Estado cria a situação de risco, em especial na guarda de presos em estabelecimentos penais, a responsabilidade estatal é mais enfática, em decorrência do dever legal de custódia do preso, resultando em aplicação da responsabilidade objetiva do Estado, já consolidada no entendimento pátrio.
A tese de repercussão geral (tema nº 592), resultante no julgamento de mérito do Recurso Extraordinário 841.526/RS, no ano de 2016, foi de grande relevância para a consolidação da responsabilização objetiva do Estado perante a morte do detento, ao firmar o entendimento de que, em caso de inobservância do dever de proteção previsto no art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, o Poder Público é responsável pela morte do detento. Desta maneira, com o julgamento do Recurso Extraordinário 841.526/RS, o STF firmou o entendimento de que, tanto no homicídio quanto no suicídio, existe a responsabilidade civil do Estado decorrente da inobservância de seu dever constitucional de garantir o respeito e vigilância à integridade física e moral do preso.
Percebe-se, assim, que no suicídio a responsabilidade do Estado é objetiva, mas que, por essa responsabilidade adotar a teoria do risco administrativo, admite-se a existência de excludentes do dever de indenizar. Tendo em vista que, apesar de o suicídio, a depender do caso em concreto, poder ser considerado como culpa exclusiva da vítima, uma das excludentes de responsabilidade da teoria do risco administrativo, nada impede que se reconheça esse fato como gerador de responsabilidade objetiva Estatal, em face do dever constitucional de zelar pela integridade física e moral do preso sob sua custódia, trazido expressamente no art. 5º, inc. XLIX, da Constituição Federal de 1988. Essa percepção somente poderá ser analisada caso a caso, onde as circunstâncias da morte do detento serão apuradas, bem como deve ser averiguada a atuação do Estado para a ocorrência do suicídio.
No julgamento do ARE 700927, por exemplo, contatou-se a responsabilidade objetiva do Estado na morte do detento que praticou o suicídio, em face do episódio onde o preso foi posto em cárcere embriagado, a conhecimento dos agentes policiais. Nota-se a ausência de prudência, como também a omissão, por parte dos agentes públicos, na garantia da incolumidade física do detento. Vejamos o julgamento do ARE 700927:
Decisão: Trata-se de agravo contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário que impugna acórdão assim do: “DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. MORTE DE PRESO DENTRO DO ESTABELECIMENTO PRISIONAL. SUICÍDIO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DANOS MORAIS. VALOR MANTIDO. I – A partir do momento em que o indivíduo é detido, este é o posto sob a guarda, proteção e vigilância das autoridades policiais, que têm por dever legal, nos termos do art. 5º, XLIX, da CF, tomar medidas que garantam a incolumidade física daquele, quer por ato do próprio preso (suicídio), quer por ato de terceiro (agressão perpetrada por outro preso). II Restando devidamente demonstrado nos autos que o resultado danoso decorreu de conduta omissiva do Estado ao faltar com seu dever de vigilância do detento, o qual foi encarcerado alcoolizado e, posteriormente, encontrado morto no interior da cela, configurada está a responsabilidade do ente público em arcar com os danos causados. [...]. O Estado de Goiás alega, em síntese, que o fato ocorrido não enseja sua responsabilidade civil, haja vista tratar-se de suicídio do detento e que, por isso, ausente o nexo de causalidade entre o evento morte e qualquer ação advinda da Administração Pública para sua ocorrência, por se tratar de culpa exclusiva da vítima. Decido. O recurso não merece prosperar. Inicialmente, verifico que o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta Corte que firmou o entendimento de que o Estado tem o dever objetivo de zelar pela integridade física e moral do preso sob sua custódia, atraindo então a responsabilidade civil objetiva, em razão de sua conduta omissiva, motivo pelo qual é devida a indenização decorrente da morte do detento, ainda que em caso de suicídio. [...] Nesse desiderato, cabe enfatizar que é dever do Estado zelar pela integridade física dos detentos, conforme dispõe a Constituição Federal de 88, Título II – DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, art. 5º, inciso XLIX, afigurando-se, portanto, fora de dúvida, que a integridade física dos detentos é responsabilidade do Estado, que, para tanto, deve manter vigilância constante e eficiente, além de tratamento adequado à saúde física e mental dos mesmos. Assim, tem-se que configura culpa in vigilando do Estado, o fato da Delegacia de Polícia - como de qualquer estabelecimento prisional – descurar-se dos cuidados necessários à preservação da incolumidade física dos presos, permitindo que fatalidades tal como a verificada, no caso vertente, aconteçam [...]1.
Como se vê, diante do caso de suicídio de preso dentro dos estabelecimentos prisionais, deverá ser analisado as questões que influíram para a morte do detento, ou seja, se o nexo de causalidade existe entre uma conduta do Estado e o dano sofrido. Por exemplo, se o preso sempre manteve bom comportamento, se nunca demonstrou ter problemas psicológicos, se vinha sendo prestada regular assistência médica ao preso enfermo, ou se o detento, que gozava de ótima saúde mental, nunca ameaçou se matar, o Estado pode alegar que jamais poderia prever tal conduta do preso, quebrando qualquer nexo de causalidade que vier a ser alegado.
De outro modo, se o preso reiteradamente ameaçava se matar, ou possuía problemas psicológicos e estes eram ignorados pelos agentes, não sendo oferecida a assistência necessária que essas situações exigem, por exemplo, o Estado poderá ter dificuldades em tentar demonstrar o rompimento do nexo de causalidade, tendo em vista que era previsível que algo poderia acontecer e que de certa forma sua omissão influiu para a morte do detento, não tomando as providencias cabíveis para evitar o dano ocorrido. Nas palavras de Fernanda Marinela2, convém imaginar a situação em que um preso decide praticar o suicídio dentro do presídio, restando a dúvida se há ou não responsabilidade para o Estado.
Primeiro, é importante grifar que o preso está sob tutela do Estado, assim, em tese, haveria responsabilidade; há descumprimento do dever legal. No entanto, se o Poder Público prestava o serviço no padrão normal e não tinha como evitar o dano, ele se exime dessa obrigação. Por exemplo, preso que pratica o suicídio batendo a cabeça nas grades, ele iria fazê-lo de qualquer forma e o Estado não tinha como evitar, salvo se o ente público fosse “anjo da guarda”, o que não é o caso. Outro contexto ocorre quando o ato suicídio é praticado por uma arma que entrou com uma visita; nesse caso há omissão do Estado na fiscalização pois, se o Poder Público não despoja os internos de certo presídio de quaisquer recursos que lhe permitam atentar contra a própria vida, não pode se eximir de responsabilidade em relação a esse suicídio.
Conforme bem trazido por Fernanda Marinela, inicialmente tem-se que a responsabilidade do Estado perante o preso é objetiva, em virtude do dever legal de guarda e custódia do detento que possui o Estado. Apesar disso, o Estado poderá ter essa responsabilidade afastada (e, consequentemente, o dever de indenizar inexistente) caso comprove que não tinha como evitar o ato danoso, ou que demonstre que agiu nos parâmetros normais de vigilância e guarda dos custodiados no interior do estabelecimento prisional. Não é justo o Estado ter que arcar com toda e qualquer morte dentro das unidades prisionais do país, pois isso seria, em suma, adotar a teoria do risco integral, teoria esta jamais admitida no ordenamento pátrio no que se refere à responsabilidade do Estado.
O ente público, apesar de possuir prerrogativas especiais em decorrência de sua supremacia perante os administrados, não deve ser visto como um garantidor universal (ou indenizador universal): aquele que vai responder por tudo e por todos, independentemente da análise circunstanciais perante cada caso em concreto. Desta feita, a responsabilidade civil do Estado em casos de inobservância do dever legal é objetiva, decorrente de sua omissão específica de garantia da integridade física e mental do preso, com adoção da teoria do risco administrativo.
Porém, ocorre que o Estado poderá ser desobrigado do dever de indenizar se ficar comprovado, no caso concreto, que ele não tinha a real possibilidade de evitar que o dano ocorresse, rompendo-se, então, o nexo de causalidade entre a morte do detento na unidade prisional e a omissão do Poder Público. O desafio, portanto, é buscar definir os limites de responsabilização do Estado, pois ele não pode se tornar um garantidor universal. A omissão genérica, aquela advinda da fragilidade financeira-orçamentária da Administração Pública em ofertar garantias constitucionais básicas, não deve ensejar responsabilização estatal, visto que o Estado adota o princípio da reserva do possível.
Não se afirma aqui que o Estado deve furtar-se de garantir o mínimo existencial necessário à população. Não restam dúvidas de que o Poder Público é omisso na garantia de inúmeros de suas responsabilidades referentes às demandas sociais. Porém, deve-se responsabilizar o Estado por omissões específicas, como, por exemplo, a da repercussão geral trazida neste artigo. Trata-se de compreender até onde alcança o nexo direto de causalidade do Estado, para que não se incorra, o Poder Público, em ser um garantidor universal.
Tem, o Estado, total direito de alegar a ocorrência de excludentes de causalidade. Em situações de custódia, apesar do entendimento firmado em responsabilidade objetiva, pode o Poder público alegar essas excludentes para afastar o direito a indenização, tendo em vista que o Estado não responde por toda e qualquer morte de preso, mas somente em casos em que ocorre a inobservância do dever constitucional de proteção dos custodiados. Em resumo, o Estado poderá ser desobrigado do dever de indenizar se ficar comprovado que ele não tinha a real possibilidade de evitar que o detento praticasse o suicídio, vindo o dano a acontecer.