3 INSTRUMENTOS TUTELADORES DO MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL
A importância da participação popular não seria possível de ser retratada se não fossem os instrumentos utilizados para sua viabilização. Os ditos instrumentos são todos de ordem legal, exigindo que suas devidas formalidades sejam cumpridas para que a legitimidade necessária para sua validação seja visível. São eles as formas de se efetivar a prática dos preceitos constitucionais que determinam a participação popular como exercício de um estado democrático de direito dentro do seu sistema republicano de governo.
As questões que envolvem os instrumentos a serem utilizados pela sociedade civil estão voltadas para aquilo que foi determinado anteriormente como peculiar interesse local. O fato não exclui a importância de caráter geral que a implementação desses objetos, em prol de um meio ambiente artificial equilibrado, detém. Todos os aspectos inerentes ao desenvolvimento urbano, a serem desenvolvidos num raio territorial limitado, surtirão efeitos em maior escala, gerando influências tanto no âmbito das práticas estaduais como também das federais.
3.1 O Estatuto da Cidade e suas diretrizes de implementação da tutela ambiental em se tratando de meio ambiente artificial
A Lei Complementar nº 10.257, de julho de 2001 (Estatuto da Cidade) traz questão de grande significância a ser tratada quando faz menção à função social da cidade e da propriedade urbana.
A cidade cumpre sua função social no momento em que ela oferece àquele que vive em suas limitações territoriais as condições necessárias para sua sobrevivência. Se existem preceitos constitucionais que garantam ao indivíduo a dignidade humana, a saúde, a educação, a cultura e o lazer, é no ambiente urbano construído para a satisfação dessas necessidades que elas devem ser efetivadas. Cabe à cidade, portanto, acomodar todos os aspectos necessários para a consecução destas garantias.
Vem então o Estatuto da Cidade tratar de diretrizes de uma política de desenvolvimento e planejamento urbanos voltados a proporcionar um meio ambiente artificial devidamente equilibrado, permitindo aos munícipes a realização de suas garantias fundamentais postadas pela Constituição Federal. Ele traz instrumentos para a realização das políticas urbanas, garantindo o controle social por parte das comunidades e demais segmentos da sociedade civil, além dos controles institucionais necessários, quando da aplicação destes instrumentos envolva gastos financeiros (§ 3º, do art. 4º do EC), nada mais sendo senão mera colocação de matéria constitucional ao determinar a existência de um estado democrático de direito (art. 1º, CF).
Assim, tome-se o Estatuto da Cidade como um importante instrumento viabilizador da tutela ambiental, no que tange ao meio ambiente artificial, pois mesmo que seu caráter de Lei Complementar lhe dê um ar de generalidade, por sua aplicação se dar de maneira uniforme em todo o território nacional, sabe-se se tratar de matéria especificamente voltada à consecução de garantias resguardadas pela Constituição Federal.
Assim sendo, vem o Estatuto da Cidade trazer instrumentos outros voltados exclusivamente para que os objetivos da implementação de um Plano Diretor sejam atingidos.
3.1.1 O Plano Diretor como instrumento da participação popular
Sob a visão dos próprios legisladores do Estatuto da Cidade, este veio trazer inovações no campo das atribuições inerentes a uma legislação voltada para o desenvolvimento urbano. Além de regulamentar de forma lógica a ordenação do uso do solo urbano, fazendo interagir necessidades dos atores municipais e possibilidades do meio ambiente artificial e cuidar da regularização fundiária de áreas indevidamente ocupadas, ele traz um aspecto de indiscutível importância, sendo esta a condição de participação direta da sociedade civil nos processos decisórios tratados pelo Plano Diretor. Uma de suas diretrizes, traçadas logo no art. 2º do Plano Diretor do Município de Fortaleza é "a participação ativa das entidades comunitárias no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, planos, programas e projetos que lhes sejam concernentes" (inciso X).
A Constituição Federal brasileira determina a obrigatoriedade do Plano Diretor para os municípios com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes, sendo colocado pelo Estatuto da Cidade como instrumento básico para a consecução da política de desenvolvimento e expansão urbana.
Art. 39 A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta lei.
Art. 40 O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
Ao Plano Diretor estão relacionadas as ações tomadas por parte da sociedade civil, sendo este o instrumento necessário para a efetivação das políticas nele traçadas. Mas isso não exclui a competência do Poder Público municipal sobre a sua implementação, onde deve ser disciplinado o uso e o parcelamento do solo urbano como também o fornecimento de serviços de transportes urbanos e viários. O zoneamento urbano está ligado também ao fornecimento desses serviços, pois cada zona delimitada possuirá necessidades específicas que devem ser atendidas de forma que interajam com as zonas que as circundam, havendo, assim, a possibilidade de se desenvolver um fluxo maior de munícipes em circulação, gerando, inclusive, conseqüências de caráter econômico, devido um estímulo de atividades voltadas a satisfação das necessidades de determinada região. Este ciclo viria a diminuir a possível existência de "anéis periféricos", que ficam à margem das zonas mais privilegiadas, seja por conta de sua localização ou pelas atividades econômicas que se desenvolvem no local, como também trazer mais vida social aos bairros meramente "dormitórios", nos quais é visível uma quase inexistência de pólos de lazer e cultura.
Nesse prisma, o Plano Diretor nada mais é do que um reflexo da cidade, pois vai simplesmente retratar as necessidades que ela apresenta. Por isso, importante é a participação popular, pois assim as necessidades que os próprios munícipes sofrem poderão ser alvo das soluções apontadas por estes. Vê-se, então, que o Plano Diretor não vem com o ideal de solucionar todos os problemas existentes na região por ele abrangida, mas deve ser usado como viabilizador de políticas voltadas para a amortização de controvérsias existentes nos segmentos sociais. O mero cumprimento dos seus objetivos (art. 2º do Plano Diretor) já se mostra de real significância para a consecução de um bem estar social comum.
3.1.2 Institutos tributários
O uso de instrumentos tributários como meio de tutela do meio ambiente artificial vem se firmar baseando-se na função social da propriedade urbana, como prescreve o § 1º do art. 156 da CF.
O art. 5º, também da Constituição Federal, em seus incisos XXII e XXIII, condiciona o direito à propriedade ao exercício de sua função social, entenda-se, a propriedade deve atender aos interesses sociais almejados pelo âmbito no qual ela está inserida, levando em consideração o caráter econômico à propriedade inerente.
Para a propriedade urbana que se encontra em situação de descumprimento da sua função social, vem o Poder Público atribuir ônus àqueles que insistem em manter este estado. Tal medida vem a ser a instituição de carga tributária mais onerosa que a atribuída às propriedades que cumprem seu papel social.
Trata-se de medida extrafiscal, sem a mera intenção de arrecadar, mas sim de estimular os não cumpridores da lei a fazer o uso devido da sua propriedade.
O instrumento aqui tratado é o IPTU progressivo no tempo, como também determina o art. 7º do Estatuto da Cidade, usando-se de majoração de alíquota a cada qüinqüênio com a intenção de onerar aquele que desobedece a preceito constitucional.
Outro instrumento de natureza tributária é a instituição de contribuição de melhoria por parte da administração local, vindo intentar imprimir valorização imobiliária a uma determinada localidade, através da execução de obras públicas, estando, assim, de acordo com o que determina o inciso III do art. 145 da CF.
Em contrapartida à onerosidade, pode também o Poder Público conceder incentivos fiscais e financeiros (art. 4º, IV, "c", do Estatuto da Cidade) com o objetivo de propiciar o desenvolvimento de atividades através do exercício da função social da propriedade. Mais do que os outros instrumentos tratados pela prática tributária nesse sentido, esse vem na tentativa de estimular o desenvolvimento de atividades, principalmente econômicas ao, por exemplo, conceder incentivos fiscais para indústrias que se alojem numa região reservada ao desenvolvimento de um pólo industrial.
3.1.3 Institutos jurídicos
O inciso V do art. 4º do Estatuto da Cidade vai tratar dos instrumentos jurídicos que são utilizados para a realização da função social da propriedade, o que vem a refletir na realização da função social da cidade.
Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
[...]
V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas;
q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
A idéia é fazer uso de instrumentos jurídicos, alguns deles discriminados pelo Direito Civil para a consecução do bem estar social almejado pelo Estatuto da Cidade.
Dentre eles, a desapropriação chama a atenção por estar voltada às funções que uma propriedade pode desenvolver. Ou seja: antes se falou da aplicação do IPTU progressivo no tempo para que a propriedade cumpra sua função. Aquele que não a cumpre no prazo determinado em lei (art. 8º, do E.C.), cabe ao município proceder à desapropriação do bem para lhe atribuir função social, pagando o proprietário do bem em títulos da dívida pública.
Ainda exemplificando, tem-se outro instrumento extraído do Direito Civil: o usucapião (art. 1.294, C.C.), sendo este meio de aquisição de propriedade, consistindo na atribuição desta a outro que comprove sua posse prolongada, ininterrupta e pacífica, por estar relacionada com a segurança jurídica necessária para que a propriedade exerça sua função social.
3.1.4 Institutos ambientais
Como institutos ambientais voltados à tutela do meio ambiente, seja ele o natural ou o artificial, são o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV).
Ambos intentam em favor do mesmo bem jurídico – o meio ambiente em equilíbrio – com o diferencial que o EIA possui procedimentos específicos para análises de impactos de maiores proporções, como por exemplo, instalação de indústrias em determinadas áreas.
Os procedimentos relativos ao Estudo de Impactos Ambientais estão determinados na Resolução nº 01, de 1986 do Conselho Nacional do Meio Ambiente, que preza pela avaliação do local onde se pretende implementar a atividade, analisando as alterações no ambiente existente, tanto em relação às mudanças físicas como econômicas locais, onde essas informações serão utilizadas no instante em que se for tomar a decisão relativa à implementação da atividade.
O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) é instrumento mais recente, posto em 2001 pelo Estatuto da Cidade. Suas características colocam sua aplicabilidade no meio ambiente artificial, analisando os impactos causados em menor escala que o anterior, mas não menos importantes, pois fazem menção a relações mais complexas existentes no âmbito de desenvolvimento urbano.
O art. 36 do Estatuto da Cidade estabelece que:
Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público Municipal.
O Estatuto da Cidade traz o EIV como forma de conter um crescimento desordenado que venha a surgir em conseqüência da aplicação de determinadas atividades em locais que serão modificados de forma prejudicial à localidade. A intenção é de prever essas modificações para que o Poder Público possa satisfazer as necessidades que passarão a surgir.
O município determinará através de ato legislativo municipal quais as atividades consideradas impactantes ao local onde será efetivada. Os resultados do EIV serão então utilizados na decisão final da implementação ou não da dada atividade, sendo pré-requisito para a aquisição do licenciamento ou de autorização.
Dessa forma, vê-se que o objetivo intentado é a satisfação do interesse particularmente local que se apresenta, pois se a Lei Federal atribuiu a regulamentação à Lei Municipal significa dizer que as necessidades locais se mostram acima de qualquer outro preceito legal.
4 A EFICÁCIA DA TUTELA DO MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL
O meio ambiente tutelado pelas leis que hoje se encontram em vigor carece de uma espécie de elo que desencadeie a efetividade destas. Tanto na legislação federal, na estadual e na municipal estão previstos instrumentos de uso da coletividade para que esta venha a se utilizar daqueles em defesa do meio ambiente. Àqueles que vivem sob a administração local municipal são atribuídas possibilidades de fazer uso da própria máquina administrativa para fazer valer a tutela do direito ao meio ambiente equilibrado.
4.1 Eficácia X Vigência
Tome-se aqui, primeiramente, conceitos inerentes às teorias que circundam as normas jurídicas no que tange à vigência e à eficácia de lei no espaço e no tempo. Enquanto a vigência denota caráter temporal aos dispositivos que regulamentem uma determinada matéria, ou seja, ela passa a ter a possibilidade de gerar efeitos em sua aplicação; a eficácia faz menção aos efeitos em si, entenda-se, são as conseqüências da aplicação dos preceitos legais.
A vigência e a eficácia se encontram no que se denomina de instâncias de validade das normas jurídicas, onde se diferenciam as características normativas para um determinado dispositivo legal. Subtrai-se que ao se tratar da vigência da norma legal positivada, a essa é dado caráter meramente formal, onde requisitos formais devem ser cumpridos para que possamos atribuir a ela tão somente sua possibilidade de aplicação, iniciando-se na data de sua publicação. Diferentemente se comportam as leis quando se trata de sua eficácia. Arnaldo Vasconcelos (2002, p. 228) trata estas sob a instância de validade social, por cumprir uma função social quando de sua aplicação, ou seja, estão inseridas no campo da materialidade, obtendo resultados oriundos de seu cumprimento. É necessária a verificação de ambas as instâncias de validade para o efetivo cumprimento das intenções legislativas no sentido de se proteger o meio ambiente, seja ele o natural ou o artificial, trazendo uma conseqüente ordenação espacial e bem estar social, os quais já cuidaram ser indispensáveis à qualidade de vida determinada pela Constituição Federal.
Foi tratado em momento oportuno sobre a não existência de uma legislação ambiental compilada, única. Mas tal fato não deve servir de empecilho para a eficácia das leis já existentes e que se encontram em plena vigência. Em lição do Professor Carlos Augusto Fernandes Eufrásio [01], o meio ambiente perece mais pela inaplicabilidade das leis do que pela inexistência das mesmas. Tal assertiva também se enquadra ao tema em questão, sendo ele o meio ambiente artificial. Ora, as leis são esparsas, específicas, mas existem. No momento em que se ignora a existência de uma lei em vigor que rege determinada questão ambiental, seja para o meio ambiente natural ou artificial, a ela está sendo negada sua eficácia.
É dentro desse contexto que se vê a existência de um vão que separa o mundo do "ser" do mundo do "dever ser". A legislação ambiental está coberta de materialidade e, portanto, de meios de se concretizar. Ou seja, leis de eficácia plena, quando, por exemplo, se tratar de aplicação de remédios constitucionais para solução de contendas e leis de eficácia limitada, estando estas dependentes mediatamente da elaboração de leis que venham a viabilizar sua efetivação. Acontece de se tratar de um âmbito social sem a disseminação de cultura preservacionista, que deveria ser inflamada numa sociedade que se desenvolveu num país recheado de riquezas naturais, mas que traz na sua bagagem cultural uma alma de colonizadores imediatistas voltados para a exploração e desenvolvimento a qualquer custo.
A questão existente entre vigência e eficácia da lei ambiental está ligada ao que se estuda desde cedo nas matérias acadêmicas no curso de Direito: a existência dos mundos do "ser" e do "dever-ser". É nesse aspecto que o "dever-ser" está no campo da vigência das leis, ou seja, assim deve-se fazer para o cumprimento efetivo das finalidades visadas pelo legislador, ao tempo em que a eficácia está relacionada àquilo que foi efetivado, entenda-se, o mundo do "ser". O quadro apresentado pelo meio ambiente artificial corresponde, atualmente, tão somente àquilo que é aplicado em termos de legislação ambiental e municipal visando um melhor planejamento urbano. As políticas não são realizadas na sua completude, como também não se vê o uso dos instrumentos legais por parte dos munícipes como titulares desse direito.
4.2 Princípio da Gestão Democrática da Cidade
Se o meio ambiente artificial é resultado da interação da sociedade com os recursos disponíveis para satisfação de suas necessidades, torna-se óbvio que aquela é a detentora de poderes para a consecução dos atos a serem tomados pelo ente municipal em prol de seu desenvolvimento.
Tal obrigação está claramente posta no art. 225 da Constituição Federal Brasileira, quando ela impõe também à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente tanto para a presente como para as futuras gerações. A gestão democrática, portanto, possui um vasto campo de atuação, visto compreender no ato de "gerir" toda e qualquer medida que vise a dispor um bem comum à sociedade.
Nesse sentido, tem-se reiterada na Constituição do Estado do Ceará a possibilidade do exercício ao direito a um meio ambiente saudável, trazendo em seu art. 7º que "todos os órgãos e instituições dos poderes estadual e municipal são acessíveis ao indivíduo, por petição ou representação, em defesa do direito ou em salvaguarda cívica do interesse coletivo e do meio ambiente".
De acordo com a política urbana tratada pelos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, têm-se as diretrizes gerais para sua execução determinadas pelo Estatuto da Cidade. O instituto traz em seu art. 2º:
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
[...]
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Em se cuidando da Lei Orgânica do Município de fortaleza, esta também traz preceitos de ordem legal que visam inflar a participação popular nos processos de planejamento e proteção de bens inerentes ao município. Esses mesmos aspectos são reiterados nos incisos constantes do art. 149 do citado instituto jurídico.
Art. 3º Todo cidadão tem direito de requerer informações sobre os atos da administração municipal, sendo parte legítima para pleitear, perante os Poderes Públicos competentes, a declaração de nulidade ou anulação de atos lesivos ao patrimônio público.
[...]
Art. 5º O plebiscito, o referendo e a iniciativa popular são formas de assegurar a participação do povo nas definições das questões fundamentais de interesse da coletividade.
Vê-se, portanto, que é constante em legislação a necessidade de existir a participação popular como forma de legitimação da execução de políticas urbanas voltadas para o bem estar comum que deve prevalecer num ente municipal. Para que a sociedade se apresente como participante e efetivadora de preceitos legais, é imprescindível que aquela detenha de certa capacitação política e o mínimo se senso participativo, para que se faça presente em discussões no âmbito de sua comunidade, buscando formas de conciliação entre os objetos desejados pelos integrantes da coletividade. Desta forma, seriam colocados em prática os preceitos constitucionais de democracia participativa e de cidadania.
4.2.1 Os munícipes como efetivadores das atribuições municipais
A atuação da sociedade civil assim organizada, a partir de pequenos nichos coletivos, surtiria efeitos no corpo social como um todo, fazendo do microcosmo municipal uma localidade onde os preceitos legais teriam sua efetivação, gerando um novo ciclo benigno, mais correspondente ao mundo do "dever-ser", indo estas conseqüências mais adiante: a participação popular terminaria por não se limitar somente às práticas municipais, pois naturalmente elas se estenderiam ao âmbito estadual, refletindo também interesses de todo o espaço territorial brasileiro.
Têm-se elencados no art. 43 do Estatuo da Cidade formas de efetivação através das quais pode o cidadão exercer influência sobre os destinos da cidade.
Art. 43 Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados dentre outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano nos níveis nacional, estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
Quando se trata dos órgãos colegiados, está sendo previsto a interação entre Poder Público e sociedade, formando uma instituição jurídica sem natureza própria. Renato Cymbalista (apud, BUCCI, 2002, p. 329) coloca que sua composição não possui caráter totalmente público e nem totalmente privado, podendo a sociedade ser representada de forma subdividida, sendo parte composta pelos usuários do espaço urbano (associações comunitárias, ONG’s, sindicatos) e a outra contendo células dos setores ligados à formação do espaço urbano (empresários da área da construção civil, por exemplo).
Vê-se também a participação eminentemente popular ao determinar debates, audiências e consultas públicas e dando atribuição de iniciativa de projeto de lei a ser proposto ao Poder Público. Na medida em que estes instrumentos são colocados em prática é que se notará a expansão da capacitação coletiva, sendo consequência do surgimento do sentimento de necessidade de participar dos rumos que a ordenação urbana pode tomar. Refletiria, tão somente, a existência de ações voltadas para o alcance de um bem comum de uso do povo a ser utilizado em benefício próprio.
4.3 Planejamento Urbano
A proteção ao meio ambiente artificial começa sua atuação no campo da eficácia através de um consistente planejamento urbano.
Um bom planejamento de ordenação vai se dar no instante em que os responsáveis por ele – Poder Público e coletividade – coordenarem os interesses conflitantes existentes entre os membros afetados pela política de atuação pública. Entenda-se, buscar-se-ão meios de se efetivar uma boa ordenação territorial, objetivando atender ao máximo as necessidades apresentadas pela comunidade, para que a esta seja concedido o bem-estar necessário para o exercício das garantias concedidas constitucionalmente. A conseqüência vem em forma de melhoria na qualidade de vida dos membros da comunidade, que por sua vez reflete incentivo para a continuidade da participação, imprimindo constância nos processos de planejamento que digam respeito ao bem estar comum.
José Afonso da Silva (2000, p.130) traça consideração sobre processo de planejamento como "a definição de objetivos determinados em função da realidade local e da manifestação da população, a preparação dos meios para atingí-los, o controle de sua aplicação e a avaliação dos resultados obtidos". Nesse aspecto, deve-se levar em conta, como fator imprescindível, a realidade que permeia a localidade. É atendendo aos interesses locais de forma equilibrada e gerando bem estar coletivo que se estará efetivando a tutela do meio ambiente artificial.