Conflitos previdenciários no Brasil e a imprescindibilidade de prévio requerimento na via administrativa

Resumo: O presente artigo científico discorrerá quanto à imprescindibilidade do prévio requerimento ao INSS para fins de ajuizamento de demandas perante o Poder Judiciário, de modo que, para tanto, promover-se-á análise e contextualização quanto aos conflitos previdenciários no País. Assim, vislumbra-se o acesso à justiça a partir dos referidos conflitos, os quais envolvem, em sua maioria, a concessão de benefícios por incapacidade do trabalhador, pensões por morte, salário-maternidade, aposentadorias, bem como benefícios de amparo ao deficiente e ao idoso,  de modo que, para tanto, proceder-se-á ao desenho do que se compreende por previdência social e, ainda, quanto aos direitos previdenciários. Além disso, o processo administrativo previdenciário será abordado, desde sua fase instrutória até a recursal, dado que se trata de instrumento de atuação da Administração no exercício de suas competências. Por fim, será constatada se a exigência de requerimento prévio à propositura de ação previdenciária pressupõe o prévio exaurimento da via administrativa e, se tal obrigatoriedade fere o postulado da tutela jurisdicional subsidiária, tendo como base o RE 631240/MG.

Palavras-chave: prvio requerimento administrativo, INSS, processo administrativo previdenciário, direito previdenciário, previdência social.

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO. 2. CONFLITOS PREVIDENCIÁRIOS E O ACESSO À JUSTIÇA. 3. PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO. 4. O PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO COMO CONDIÇÃO DE PROPONIBILIDADE DA AÇÃO. 5. CONCLUSÃO.

1.INTRODUÇÃO

Atualmente, o requerimento administrativo para concessão do benefício previdenciário é condição indispensável ao ajuizamento da ação, motivo pelo qual se diz que o prévio requerimento na via administrativa é condição de proponibilidade para o acesso ao Judiciário, para fins de proteger e assegurar os direitos relativos à seguridade social.

Dessa maneira, o presente artigo discorrerá quanto ao cenário relativo aos conflitos previdenciários no País perante o acesso à justiça, de modo a distinguir Previdência Social de Seguridade Social e, ainda, de modo a ressaltar a importância da proteção social decorrente do Estado do bem-estar aos direitos previdenciários.

No que concerne ao processo administrativo previdenciário, promover-se-á breve análise comparativa em relação ao processo judicial, além de conceituar o processo administrativo. Por sua vez, o INSS, Instituto Nacional do Seguro Social, Autarquia Previdenciária Federal e, o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), também serão objeto de sucinta análise para melhor compreensão do PAP, o qual será explicitado em suas fases inicial, instrutória, decisória e recursal.

Por fim, será constatada se a exigência de requerimento prévio à propositura de ação previdenciária pressupõe o prévio exaurimento da via administrativa e, se tal obrigatoriedade fere o postulado da tutela jurisdicional subsidiária, tendo como base o RE 631240/MG.

2.CONFLITOS PREVIDENCIÁRIOS E O ACESSO À JUSTIÇA

O acesso à justiça será vislumbrado a partir dos conflitos de natureza previdenciária, os quais envolvem, em sua maioria, a concessão de benefícios por incapacidade do trabalhador, pensões por morte, salário-maternidade, aposentadorias, bem como benefícios de amparo ao deficiente e ao idoso,[1] de modo que, para tanto, proceder-se-á ao desenho do que se compreende por Previdência Social e, ainda, quanto aos direitos previdenciários.

Preliminarmente, convém destacar a distinção entre Previdência Social e Seguridade. A Seguridade Social se refere à manifestação institucional de seguro, idealizado pela própria sociedade brasileira, tendo como base a primazia do trabalho, com o propósito de assegurar o bem-estar e a justiça social.[2] Nesse sentido, a Previdência Social, assim como a Saúde e Assistência Social, são ações sociais que manifestam a Seguridade Social, nos termos do art. 194, caput da CRFB/88. Para Martins, tem-se que a seguridade social é

(...) um conjunto de princípios, de regras e de instituições destinado a estabelecer um sistema de proteção social aos indivíduos contra contingências que os impeçam de prover as suas necessidades pessoais básicas e de suas famílias, integrado por ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, visando assegurar os direitos relativos a saúde, a previdência e a assistência social.[3]

Por sua vez, a Previdência Social é segmento autônomo da Seguridade Social, cuja previsão está esculpida no art. 6º da CRFB/88 e, uma vez precedida pela contribuição dos segurados, visa garantir cobertura a eventos decorrentes de doenças, invalidez e morte, por exemplo, além de reclusão e acréscimo de despesas familiares em razão da existência de filhos, àqueles que têm baixa renda.

Sucede-se que, das parcelas relativas à Seguridade Social, a Previdência é a única que pressupõe a contributividade dos cidadãos que nela ingressam, em decorrência da filiação obrigatória a este seguro coletivo e, ainda, em razão da solidariedade social de todos os que trabalham.[4]

Dessa maneira, a Previdência Social é a primeira e mais extensa proteção social decorrente do Estado do bem-estar para proteger não somente o trabalhador, mas também sua família, de riscos sociais que acabem por comprometer sua renda. Sendo assim, os direitos previdenciários visam à proteção do mínimo existencial do trabalhador, de modo que

é este ramo o responsável pela fixação de princípios no tocante à concessão de benefícios, no que tange ao custeio da Previdência Social, na fixação da competência dos entres federados para a criação de contribuições sociais, entre outros.[5]

Em outros termos, o Direito Previdenciário é ramo do Direito incumbido da tutela normativa quanto à Previdência, tratando-se de direito social. Ocorre, porém, que muitos conflitos decorrem da negativa de prestação previdenciária por parte do Estado, de modo que a resolução de disputas entre cidadãos e Governo estão diretamente relacionadas ao acesso à justiça.

O princípio do acesso à justiça, por seu turno, previsto no inc. XXXV do art. 5º se refere ao amplo acesso do cidadão ao Poder Judiciário, sendo denominado também de “princípio da inafastabilidade”, isso porque visa obstar a superposição de barreiras para o acesso ao Judiciário. Nesse sentido, é considerado por Canotilho como princípio-garantia,[6] por se tratar de princípio precursor, de modo de que dele descendem todos os demais preceitos garantidores do direito à ordem jurídica justa.[7]

Entretanto, o referido acesso ao Judiciário, por não se tratar de direito absoluto, está sujeito a conformações ou limitações decorrentes de atividades legislativa ou jurisprudencial, as quais visam resguardar colisões com outros direitos ou valores constitucionais.

Destaca-se, por exemplo, o custo do processo, de modo que, o art. 5º, em seu inc. LXXIV da CRFB/88, garantiu a assistência estatal jurídica, integral e gratuita, àqueles que comprovem a insuficiência de recursos, sendo este é um dos obstáculos que levam à negativa de acesso à justiça.

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Ademais, se o Estado não assegura a materialização de direitos fundamentais pelas vias extrajudiciais, permite-se a potencialização da função jurisdicional e do processo, motivo pelo qual a via judicial passa a ser configurada como meio institucional de se opor a alternativas ineficazes de garantias de direitos aos cidadãos, assim

(...) em tal contexto, é pertinente o uso do Judiciário como ambiente discursivo e espaço público de problematização e formação de provimentos, oriundos das mais diversas espécies de demandas incluindo as previdenciárias, que se configuram como direitos fundamentais sociais e cuja previsão está disposta no art. 6 da CRFB/88.[8]

Por tais razões, defende-se que, para concretizar e materializar direitos sociais, requer-se atuação estatal ativa. Assim, enquanto comumente direitos exigem apenas que o Estado assegure sua não violação, como forma de proteção e efetivação, os direitos sociais, incluída a seguridade social, requer ações contínuas do Estado, para financiar subsídios e remover entraves que obstaculizem a concretização de tais direitos.[9]

Dessa forma, em razão de seu poder vinculante, o princípio do acesso à justiça resguarda os direitos dos indivíduos de forma preventiva e repressiva, com vistas a garantir a proteção de direitos em nível individual e coletivo. Por isso, o direito de acesso à justiça foi ampliado pela Constituição Federal de 1988, passando a abranger não somente a via repressiva, relativa à lesão, mas também a via preventiva, atinente à ameaça a direito. Com isso, tem-se que, conforme a Carta Magna, é defeso excluir a alegação de lesão ou ameaça, dado que o direito de ação está desvinculado à efetiva procedência do pedido.[10]

Destacada as percepções atinentes ao acesso à justiça, bem como a condição da Previdência como manifestação da previdência social e, ainda, a importância da proteção social decorrente do Estado do bem-estar aos direitos previdenciários, passar-se-á às considerações quanto ao procedimento administrativo previdenciário no País.

3.PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

A princípio, é necessário ressaltar que os direitos fundamentais sociais, previstos no art. 6º da CRFB/88, devem garantir uma vida digna, a qual possibilita o ser humano a obtenção de conjuntos de bens e utilidades, os quais são indispensáveis à sua existência. Por isso, o Poder Público precisa atuar de forma proativa a fim de cumprir o comando constitucional.

Já no que concerne ao Direito Previdenciário, para que seja concedido determinado benefício, pressupõe-se a existência de processo administrativo, o qual pode ser compreendido, nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello, como a sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos, os quais, tendem a resultado final e conclusivo.[11]

Nesse sentido, enquanto o processo judicial, tem-se relação trilateral, formada pelo autor, réu e juiz imparcial; no processo administrativo, a relação é bilateral, isso porque, de um lado há o administrado e, do outro, a Administração. Por esse motivo, a finalidade dos processos administrativos, sob a ótica dos administrados, é de garantir seus direitos e, sob a perspectiva da Administração, que sua competência seja cumprida de maneira mais eficaz.

Sendo assim, o processo administrativo pode ser vislumbrado como instrumento de atuação da Administração no exercício de sua competência, os quais podem ser contenciosos ou não. Dessa forma, relativamente às contribuições previdenciárias, há o processo administrativo não contencioso, cujo início se dá com o requerimento de prestação e, passa a ser litigioso quando se tem impugnação ao indeferimento administrativo ou revisão por parte do INSS.[12]

O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), por sua vez, é autarquia federal, criado pelo Decreto nº 99.350/90 e, inicialmente, vinculado ao Ministério do Trabalho e da Previdência Social (MTPS), sendo atualmente vinculado à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia. Assim, por pertencer à Administração Indireta, essa autarquia detém a competência de realizar certas atividades que lhes foram delegadas em virtude da descentralização, para fins de regular a previdência social.[13]

No presente, o INSS é responsável pela operacionalização quanto ao reconhecimento de direitos de pessoas que estão vinculados, ou já o foram por período determinado, ao Regime Geral de Previdência Social.

Já no que se refere ao Processo Administrativo Previdenciário (PAP), o INSS o conceitua como conjunto de atos administrativos, os quais são praticados nos Canais de Atendimento da Previdência Social, mediante requerimento formulado pelo interessado, seja de ofício pela Administração, seja por terceiro legitimado, cuja conclusão se dá com decisão definitiva em âmbito administrativo, nos termos de sua Instrução Normativa. Inclusive, o referido processo administrativo previdenciário engloba as fases inicial, instrutória, decisória e recursal.[14]

De outro modo, alguns doutrinadores defendem que o PAP é composto por seis fases, quais sejam: fase inicial, fase instrutória, fase de análise administrativa, fase decisória, fase recursal e, por fim, fase de cumprimento das decisões administrativas. Para tais doutrinadores, como Mauss e Triches, este desenvolvimento em seis fases corrobora, no âmbito da Previdência Social, melhor desenvolvimento do exercício da função administrativa.[15]

Para dar início ao PAP, pressupõe-se, em regra, que o segurado realize agendamento através dos canais de atendimento do INSS para, posteriormente, promover a entrega da documentação. De outro modo, pode protocolar o requerimento, incluída toda documentação digitalizada, via internet, para, só então, comparecer presencialmente à Agência da Previdência Social (APS), levando consigo os papéis físicos para conferência, os quais, em regra, não podem ser retidos pelo INSS. Se, excepcionalmente, for necessário à análise e decisão do processo, os documentos só podem ficar em poder da Administração pelo prazo máximo de cinco dias, por força do par. único do art. 679 da IN 77/15.

Sucede-se que, em virtude do direito de petição e do direito de protocolo, previstos no art. 6º, par. único da Lei nº 9.784/99 e no art. 5º, inc. XXXIV da CRBF/88, respectivamente, ao agente público lhe é defeso se recusar ao protocolo de requerimentos de segurados que tenham apresentado documentação incompleta, exceto quando tratar-se de documento de identificação.[16] Além disso, o art. 105 da Lei nº 8.213/91 dispõe que a apresentação de documentação incompleta não é justificação idônea para recusa do requerimento do benefício.

Dessa maneira, após o encaminhamento e entrega da devida documentação, tem-se o início da fase instrutória, em que o INSS procede à análise para verificar se os requisitos legais para o serviço pleiteado ou para o reconhecimento de direito ao benefício foram devidamente preenchidos. Por isso, em razão do dever de instruir o processo, em razão do art. 860, par. único da IN nº 77/15 c/c art. 29, § 1º da Lei nº 9.784/99, a autarquia é obrigada a analisar todos os requisitos indispensáveis ao reconhecimento do direito, bem como manifestar-se sobre todos eles.

Até mesmo, evidencia-se a importância do interessado ou representante legal consultar os dados constantes no Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS), para verificar se é necessário atualizá-lo, antes mesmo de agendar ou protocolar o requerimento, nesse sentido:

O ideal é que essa verificação seja feita periodicamente, pelo menos de 6 (seis) em 6 (seis) meses. É possível ter acesso ao extrato do CNIS por diversas formas: nas APS, via Meu INSS, no internet banking e terminais de autoatendimento para clientes de bancos que disponibilizem esse serviço aos seus clientes. Manter o CNIS atualizado evita demora na análise do direito pleiteado e faz parte da gestão da vida laborativo-previdenciária. Essa gestão consiste no monitoramento de todos os eventos relacionados aos direitos trabalhistas e previdenciários, para que o trabalhador não tenha problemas para ter seus direitos sociais reconhecidos (grifos meus).[17]

Por tais razões, nota a relevância da constante atualização e verificação do CNIS, isso porque, caso alguma remuneração, vínculo ou dado do beneficiário não conste ou, conste de forma incorreta ou incompleta no CNIS, o segurado deverá promover a sua inclusão, exclusão ou retificação, mediante apresentação de documentos comprobatórios.

Todavia, em caso de desatualização do CNIS, não há que se falar em negativa do seguimento, isso porque, nessas hipóteses, para conceder o benefício, as APS devem proceder às atualizações necessárias no cadastro e, inclusive, em decorrência do princípio da verdade material, outros procedimentos devem ser utilizados quando os documentos apresentados não forem o bastante para promover o acerto do CNIS.

Ocorre que, tratando-se de documento existente na própria Administração, o INSS não pode exigir que o interessado o apresente, em razão do poder-dever de oficiar o órgão cujo documento está em poder. Porém, é facultado ao segurado, para fins de promover maior celeridade, que providencie o documento junto ao órgão responsável, em decorrência do art. 684, § 1º da IN 77/15.[18]

Em virtude do direito de petição, esculpido no art. 5º, inc. XXXIV da Carta Magna, em processos administrativos, solicitações ou reclamações, a Administração Pública deve emitir decisão de forma explícita em matérias de sua competência.[19]

Assim, uma vez realizadas a análise documental e demais diligências, bem como com a conclusão da instrução processual, a entidade executora de serviços previdenciários deve emitir decisão no processo administrativo previdenciário em até 30 (trinta) dias, por força do art. 49 da Lei Federal do Processo Administrativo.

Já quanto ao pagamento do benefício, o primeiro deve se dar em até 45 (quarenta e cinco dias) após a apresentação da documentação pelo segurado, nos termos do art. 41-A da Lei nº 8.213/91.

Inclusive, em observância aos princípios corolários do direito constitucional de petição, quais sejam: do contraditório, da ampla defesa, da publicidade, do devido processo legal e da motivação, as decisões devem vir acompanhadas de sua razão de decidir, conforme ordena o art. 50 da Lei nº 9.784/99.[20]

Entretanto, nos casos de decisões de indeferimentos de benefícios, é sabido que raramente indicam a devida motivação, de modo que Frederico Amado corrobora este entendimento:

(...) na prática judicial previdenciária em defesa do INSS, quando é requisitada a juntada do processo administrativo para compor os autos judiciais, é forçoso reconhecer que ainda existem indeferimentos perpetrados pela autarquia previdenciária com mínima fundamentação específica, com precária instrução probatória (grifo meu).[21]

Por sua vez, a fase recursal tem início mediante interposição de recurso ao Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS), momento em que surge o contencioso e, a autarquia passa a figurar como parte adversa. Ocorre que, nessa etapa recursal, há a participação de diversos órgãos administrativos:

A etapa recursal do processo administrativo previdenciário tem a participação de órgãos administrativos que não compõem a estrutura organizacional do INSS, mas do Ministério da Previdência Social, quais sejam, a Junta de Recursos (2ª instância administrativa) e a Câmara de Julgamento (3ª instância administrativa), compondo o Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS, colegiado responsável pelo controle da legalidade das decisões do INSS em matéria de benefício, regulamentado pela Portaria MPS nº 323/2007.[22]

Dessa maneira, em seu art. 126, a Lei nº 8.213/99 prevê que, das decisões do INSS caberá recurso ao Conselho de Recursos da Previdência Social, o qual, desde janeiro de 2019, está vinculado ao Ministério da Economia, sendo que os órgãos colegiados são as Juntas de Recursos, as Câmaras de Julgamento e o Conselho Pleno.[23]

Ademais, para fins didáticos, torna-se relevante promover a comparação entre órgãos pertencentes ao Poder Judiciário e, que possuem competência para conhecer e julgar ações previdenciárias e, entre os supracitados órgãos administrativos:

Posto isso, em sede recursal, para Carvalho Filho, a revisão de decisões do INSS “significa a possibilidade de eventuais interessados se insurgirem formalmente contra certos atos da Administração, lesivos ou não a direito próprio”.[24]

No que se refere aos meios de impugnação, o recurso cabível contra decisão do INSS é o recurso ordinário, o qual é dirigido às Juntas de Recurso. De outro modo, o recurso cabível contra as decisões das Juntas de Recurso, ou de suas composições adjuntas, é o recurso especial, o qual deve ser dirigido às Câmaras de Julgamento. Além disso, o prazo para interposição e para apresentação de contrarrazões aos recursos são de trinta dias, os quais devem ser contados a partir da ciência da decisão recorrida.

Os recursos ordinários só podem ser interpostos por beneficiários, dado que a decisão impugnada é proferida pelo INSS e, a decisão que julga o recurso ordinário é o acórdão, sendo proferido pelas Juntas de Recursos e tidas como decisões de primeira instância, da qual é cabível recurso às Câmaras de Julgamento e, ainda, incidentes processuais.

Já o recurso especial é o recurso cuja responsabilidade pelo processamento e julgamento incumbe às Câmaras de Julgamento, de modo que são legitimados para interpô-lo tanto a autarquia previdenciária quanto os beneficiários. Assim, a decisão que julga o recurso especial advém de última e definitiva instância administrativa.

Entretanto, por força do art. 30, § 1º do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social, o INSS só pode recorrer de decisões proferidas tanto pelas Juntas de Recursos quanto pelas Câmaras de Julgamento em hipóteses expressamente previstas. Ademais, tem-se que os acórdãos proferidos pelas Câmaras de Julgamento podem ser desafiados “apenas pelos mesmos incidentes processuais cabíveis no recurso ordinário”.[25]

Quanto aos incidentes processuais, os embargos de declaração, por sua vez, previsto no art. 58 do supracitado Regimento Interno, é oponível face à decisão omissa, contraditória, obscura, ambígua ou eivada de erro material, ora prolatada pelas unidades de julgamento, cujo prazo para oposição é de 30 (trinta) dias, os quais são contados a partir da ciência do acórdão.[26] Ressalta-se que, em virtude de os embargos serem dotados de caráter integrativo, em regra, não culminam na anulação do acórdão.

Há também a revisão de acórdão, enunciado no art. 59 do RICRPS, o qual é:

(...) cabível quando as decisões dos órgãos julgadores: violarem literal disposição de lei ou decreto; divergirem dos pareceres da Consultoria Jurídica do Ministério do Desenvolvimento Social, dos extintos Ministério da Previdência Social e Ministério do Trabalho e Previdência Social, desde que aprovados pelo Ministro de Estado das respectivas pastas; divergirem de súmulas e pareceres do Advogado-Geral da União; divergirem de enunciado editado pelo Conselho Pleno do CRPS ou quando for constatado vício insanável.[27]

Já o conflito de competência, consoante art. 60 do RICRPS, é verificado quando dois ou mais órgãos declaram ter competência para julgar o mesmo processo ou, ainda, quando nenhum deles assuma a competência para julgar, tratando-se de conflito de competência positivo e negativo, respectivamente.

No que concerne ao pedido de uniformização de jurisprudência, previsto no art. 63 do RICRPS, verifica-se seu cabimento em casos em que há divergência na interpretação em matéria de direito entre acórdãos de Câmaras de Julgamento ou entre estes e resoluções do Conselho Pleno. Cabível, ainda, havendo divergência nas matérias de alçada, entre acórdãos de Juntas de Recursos ou entre estes e Resoluções do Conselho Pleno.

A uniformização em tese de jurisprudência pode ser provocada para pôr fim à divergência jurisprudencial administrativa ou, mediante edição de enunciados, até mesmo para consolidar jurisprudência reiterada no âmbito do CRPS. Todavia, por se tratar de procedimento interna corporis, somente pode ser provocado pelos legitimados enumerados no art. 61, § 1º do RICRPS.

Ainda, por requerimento das partes do processo, há a reclamação ao Conselho Pleno, sendo dirigida ao presidente do CRPS, apenas e unicamente no momento em que os acórdãos das Juntas de Recursos e das suas CA, por matéria alçada, ou das Câmaras de Julgamento, em sede de Recurso Especial, violarem: pareceres da Consultoria Jurídica do MDSA, aprovados pelo Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Agrário, assim como súmulas e pareceres do Advogado Geral da União; pareceres da Consultoria Jurídica dos extintos Ministério da Previdência Social e Ministério do Trabalho e Previdência Social, aprovados pelos Ministros de Estado; os enunciados editados pelo Conselho Pleno.[28]

Por fim, surge a fase relativa ao cumprimento das decisões administrativas, de modo que por força do art. 308 do Decreto nº 3.048/99, tanto as diligências emanadas de órgão recursal quanto as decisões definitivas são de observância obrigatória, motivo pelo qual é vedado ao INSS se escusar de cumpri-las.[29] Nesse sentido, tem-se:

É vedado ao INSS escusar-se de cumprir, no prazo fixado em ato normativo, as diligências solicitadas pelas unidades julgadoras do CRPS, bem como deixar de dar efetivo cumprimento às decisões dos órgãos colegiados, reduzir ou ampliar o seu alcance ou executá-lo de modo que contrarie ou prejudique seu evidente sentido.[30]

Por esta razão, finda a fase recursal, mediante prolação de decisão em definitiva e última instância administrativa, cabe ao INSS cumprir os acórdãos no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de se promover a responsabilização funcional do servidor que ocasionar o retardamento, em virtude do art. 56, § 1º do RICRPS.