Para evitar conflitos de competência tributária entre a União e os Municípios (art. 146, I da CF), o § 1º, do art. 32 do CTN define a zona urbana, prescrevendo a necessidade da existência de requisito mínimo de pelo menos dois dos melhoramentos públicos construídos ou mantidos pelo Poder Público, nos seguintes termos:
“§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II – abastecimento de água;
III – sistema de esgotos sanitários;
IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado”.
Verifica-se, portanto, que o CTN adotou o conceito geográfico para definir a zona urbana. O conceito de zona rural surge por exclusão. O que não estiver contido no perímetro da zona urbana, constitui zona rural.
Dessa forma, cabe à lei municipal descrever o perímetro urbano, observados os requisitos do § 1º, do art. 32 do CTN, que não é autoaplicável.
Entretanto, existem autores que entendem que o § 1º, do art. 32 do CTN não foi recepcionado pela Constituição de 1988, sustentando que há um conceito constitucional do que seja zona urbana.
Assim é que Eduardo Pugliese Pincelli afirma que a propriedade urbana é aquela dotada de urbanidade, isto é, aquela que apresenta características típicas de cidade, ou aquela localizada na cidade ou em local com características próprias de uma cidade. [1]
Acontece que esse conceito mais complica do que resolve. Dizer que o imóvel é urbano se for dotado de características de uma cidade, ou se estiver localizado na cidade, em nada ajuda a demarcar a linha divisória entre zona urbana e zona rural, imprescindível para os lançamentos do IPTU e do ITR. Simplesmente desloca a discussão em torno da conceituação do que seja zona urbana para a discussão do que seja cidade. Nenhum dos defensores da tese de que existe um conceito constitucional de zona urbana é capaz de definir os contornos de uma cidade ou de local dotado de características urbanas. Onde afinal, termina a zona urbana e começa a zona rural? Ninguém explica e nem se descobre!
Interpretação que conduz a um impasse jurídico deve ser afastada, pois ela não se harmoniza com o objetivo do Direito que não é o de buscar situações de conflitos, mas, ao contrário, é o de preservar a harmonia entre os membros da sociedade mediante estabelecimento e manutenção da paz social.
Por isso, acertado o critério adotado pelo CTN, que adotou o critério geográfico para separar uma propriedade da outra, para fins de lançamento do IPTU e do ITR.
A única exceção a esse critério geográfico é aquela prevista no art. 15 do Decreto-lei nº 18-11-1966, sancionada posteriormente ao advento do CTN, que excluiu da zona urbana a propriedade que, independentemente de sua localização, estiver sendo utilizada para a exploração extrativa vegetal agrícola, pecuária ou agroindustrial, hipótese em que se sujeita à incidência do ITR.
Contudo, essa norma do art. 15 do Decreto-lei nº 57/1966 veio a ser revogada pelo art. 6º da Lei nº 5.868, de 12-12-1972, trazendo bastante insegurança jurídica no lançamento do IPTU.
Na região do ABCD, por exemplo, onde as cidades dos quatro Municípios se interligam, é comum a existência de imóveis cultivados em plena zona urbana, conduzindo ao lançamento de IPTU baseado no metro quadrado do terreno, tornando insuportável a carga tributária a cargo de pequenos produtores de hortaliças.
Em boa hora o art. 6º da Lei nº 5.868/1972 foi declarado inconstitucional pelo STF, sob o correto entendimento de que apenas uma lei complementar pode revogar ou alterar a expressa disposição do CTN (RE nº 93.850-MG, Rel. Min. Moreira Alves, JSTF, Lex 46, p. 91).
O STF conferiu ao Decreto-lei nº 57/1966, editado sob a vigência da ordem constitucional antecedente, o caráter de lei complementar, restabelecendo a harmonia entre os entes federados, bem como, resolvendo a questão interna das Municipalidades que perderam a sua competência impositiva em relação a imóveis cultivados, situados nos perímetros urbanos dos Municípios.
Hoje, é tranquila a jurisprudência do STJ quanto à competência da União para lançar o ITR sobre esses imóveis rurais incrustados no perímetro urbano do Município: Resp nº 492.869, Resp nº 738.628 e Resp nº 1.112.646.
Na prática, encontramos algumas situações peculiares em que proprietários de terrenos de grandes dimensões, situados nas zonas centrais da cidade, exploram atividades extrativas vegetais somente para fugirem do lançamento do IPTU. Mas, são hipóteses raras que não justificam a revogação do art. 15 do Decreto-lei nº 57/1966, como a tentada pela Lei nº 5.868, de 12-12-1972.
[1] IPTU aspectos jurídicos relevantes, obra col., coord. Magalhães Peixoto. São Paulo: Quartier Latin, 2002, o. 150-151.