RESUMO
O artigo discute o tema da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiências no contexto das obras públicas e de sua fiscalização pelas instituições de controle externo no Brasil.
A metodologia utilizada foi a pesquisa pela Internet na legislação federal e fluminense, bem como na jurisprudência do TCU e diversos TCs estaduais e municipais e nos normativos referentes à execução e fiscalização de obras públicas, a exemplo do Manual FISCOBRAS do TCU. O autor valeu-se também de sua experiência pessoal na gestão pública e junto a movimentos sociais representativos de pessoas portadoras de deficiências.
Na introdução, são apresentados os conceitos atinentes à acessibilidade de pessoas portadoras de deficiências, significativa parcela da população brasileira e cujos direitos têm amparo constitucional, bem como as principais referências ao tema na Constituição Federal e na Constituição do Rio de Janeiro.
No desenvolvimento, são apresentadas as normas infraconstitucionais garantidoras da acessibilidade, especialmente a Lei n.º 10.098/2000 e o Decreto n.º 5.296/2004. A seguir, examina-se o papel dos Tribunais de Contas na fiscalização de obras públicas, bem como os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade relacionados à acessibilidade.
De fato, segundo a norma legal, a construção, reforma ou ampliação de edificações de uso público ou coletivo, ou a mudança de destinação para estes tipos de edificação, deverão ser executadas de modo que sejam ou se tornem acessíveis à pessoa portadora de deficiência ou com mobilidade reduzida.
No entanto, o exame da experiência recente e da jurisprudência dos Tribunais de Contas revela que tal dispositivo nem sempre é objeto da fiscalização exercida pelos órgãos de controle externo, constituindo uma oportunidade de melhoria para as ações fiscalizatórias.
A conclusão destaca a relevância do tema da acessibilidade no contexto do planejamento, licitação e execução de obras públicas em geral, especialmente nas construções, ampliações e reformas de edificações destinadas ao uso público, apresentando algumas sugestões para as direções das Cortes de Contas, equipes de fiscalização, gestores públicos e para o Poder Legislativo.
PALAVRAS CHAVES: Acessibilidade, Pessoas Portadoras de Deficiências, Obras Públicas, Controle Externo, Tribunal de Contas
1.Introdução
O tema da acessibilidade é uma das questões centrais para a qualidade de vida e o pleno exercício da cidadania pelas pessoas portadoras de deficiências - PPDs [01]. Com efeito, as dificuldades de locomoção nas vias públicas e de acesso aos transportes públicos, a par de inúmeros constrangimentos, frequentemente inviabilizam o exercício pelas PPDs dos direitos à educação, à saúde e ao trabalho. O presente artigo examina a questão no contexto das obras públicas e de sua fiscalização pelas instituições de controle externo.
Conceito de acessibilidade
Nos termos do art. 2º da Lei n.º 10.098/2000, acessibilidade é a possibilidade e condição de alcance para utilização, com segurança e autonomia, dos espaços, mobiliários e equipamentos urbanos, das edificações, dos transportes e dos sistemas e meios de comunicação, por pessoa portadora de deficiência ou com mobilidade reduzida.
Do ponto de vista das técnicas de engenharia e arquitetura, as condições para assegurar a acessibilidade encontram-se descritas em diversas normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, tais como:
a)
NBR 9050 – Acessibilidade a Edificações Mobiliário, Espaços e Equipamentos
Urbanos;
b)
NBR 13994 – Elevadores de Passageiros – Elevadores para Transportes de Pessoa
Portadora de Deficiência;
c)
NBR
14020 – Acessibilidade a Pessoa Portadora de Deficiência – Trem de Longo
Percurso;
d)
NBR 14021 - Transporte - Acessibilidade no sistema de trem urbano ou
metropolitano;
e)
NBR 14022 – Acessibilidade a Pessoa Portadora de Deficiência em Ônibus e
Trólebus para Atendimento Urbano e Intermunicipal;
f) NBR 14273 – Acessibilidade a Pessoa Portadora de Deficiência no Transporte Aéreo Comercial; e
g)
NBR 15250 - Acessibilidade em caixa de auto-atendimento bancário
É relevante assinalar que, em virtude de Termo de Ajustamento de Conduta celebrado com o Ministério Público Federal, foi reconhecida a necessidade de publicidade e facilitação do acesso, via Internet, das normas da ABNT de interesse social, em especial aquelas relacionadas direta ou indiretamente às pessoas com deficiência citadas pela legislação nacional, tendo em vista a relevância e o caráter público de que estas se revestem. Desse modo, as normas em referência encontram-se disponíveis na Internet [02] para acesso amplo e irrestrito por qualquer cidadão interessado, bem como por órgãos públicos que manifestarem igual interesse.
Conceito de pessoa portadora de deficiência
É considerada PPD, nos termos do Decreto n.º 5.296/2004, a que possui limitação ou incapacidade para o desempenho de atividade e se enquadra nas seguintes categorias:
a) deficiência física: alteração completa ou parcial de um ou mais segmentos do corpo humano, acarretando o comprometimento da função física, apresentando-se sob a forma de paraplegia, paraparesia, monoplegia, monoparesia, tetraplegia, tetraparesia, triplegia, triparesia, hemiplegia, hemiparesia, ostomia, amputação ou ausência de membro, paralisia cerebral, nanismo, membros com deformidade congênita ou adquirida, exceto as deformidades estéticas e as que não produzam dificuldades para o desempenho de funções;
b) deficiência auditiva: perda bilateral, parcial ou total, de quarenta e um decibéis (dB) ou mais, aferida por audiograma nas freqüências de 500Hz, 1.000Hz, 2.000Hz e 3.000Hz;
c) deficiência visual: cegueira, na qual a acuidade visual é igual ou menor que 0,05 no melhor olho, com a melhor correção óptica; a baixa visão, que significa acuidade visual entre 0,3 e 0,05 no melhor olho, com a melhor correção óptica; os casos nos quais a somatória da medida do campo visual em ambos os olhos for igual ou menor que 60º; ou a ocorrência simultânea de quaisquer das condições anteriores;
d) deficiência mental: funcionamento intelectual significativamente inferior à média, com manifestação antes dos dezoito anos e limitações associadas a duas ou mais áreas de habilidades adaptativas, tais como:
1. comunicação;
2. cuidado pessoal;
3. habilidades sociais;
4. utilização dos recursos da comunidade;
5. saúde e segurança;
6. habilidades acadêmicas;
7. lazer; e
8. trabalho;
e) deficiência múltipla - associação de duas ou mais deficiências; e
Distinta abordagem é apresentada por Araújo (1997):
O que define a pessoa portadora de deficiência não é falta de um membro nem a visão ou audição reduzidas. O que caracteriza a pessoa portadora de deficiência é a dificuldade de se relacionar, de se integrar na sociedade, O grau de dificuldade de se relacionar, de se integrar na sociedade, O grau de dificuldade para a integração social é que definirá quem é ou não portador de deficiência.
Exemplifica o autor com a hipótese dos superdotados, bem como com os diferentes impactos que a amputação de um dedo pode acarretar profissionalmente para um trabalhador braçal ou para um outro de labor predominantemente intelectual.
Conforme os dados do Censo Populacional de 2000, existem 24,5 milhões de portadores de deficiência no país, representando 14,5% da população brasileira [03].
Proteção constitucional
Esse imenso contingente de brasileiros tem o direito à acessibilidade assegurado por dois dispositivos da Carta Magna:
Art. 227. ...
§ 2º - A lei disporá sobre normas de construção dos logradouros e dos edifícios de uso público e de fabricação de veículos de transporte coletivo, a fim de garantir acesso adequado às pessoas portadoras de deficiência.
Art. 244. A lei disporá sobre a adaptação dos logradouros, dos edifícios de uso público e dos veículos de transporte coletivo atualmente existentes a fim de garantir acesso adequado às pessoas portadoras de deficiência, conforme o disposto no artigo 227, § 2º.
Como se vê, os mandamentos são complementares: o § 2º do art. 227 destina-se aos novos empreendimentos, como logradouros e edifícios de uso público, assim como à fabricação de novos veículos de transporte coletivo; por sua vez, o art. 244 cuida da adaptação dos logradouros, dos edifícios de uso público e dos veículos de transporte coletivo existentes anteriormente à promulgação da Carta. Em ambas as situações, é idêntica a intenção do constituinte: garantir acesso adequado às pessoas portadoras de deficiência.
A acessibilidade na Constituição do Estado do Rio de Janeiro
A Constituição do Estado do Rio de Janeiro, de 1989, tem sido considerada a Carta estadual que maior atenção dedicou às PPD, que mereceram, inclusive, um capítulo específico ‘Dos Direitos das Pessoas Portadoras de Deficiências’ no Título consagrado à Ordem Social.
No que concerne ao tema do presente estudo, dispõe a Carta fluminense no seu art. 234:
Art. 234 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano o Estado e os Municípios assegurarão:
...
VII - especialmente às pessoas portadores de deficiência livre acesso a edifícios públicos e particulares de freqüência aberta ao público e a logradouros públicos, mediante eliminação de barreiras arquitetônicas e ambientais;
E, mais adiante, no art. 338:
Art. 338 - É dever do Estado assegurar às pessoas portadoras de qualquer deficiência a plena inserção na vida econômica e social e o total desenvolvimento de suas potencialidades, obedecendo os seguintes princípios:
...
V - elaborar lei que disponha sobre normas de construção dos logradouros e dos edifícios de uso público e de fabricação de veículos de transporte coletivo, a fim de garantir acesso adequado às pessoas portadoras de deficiência;
VI - garantir às pessoas portadoras de deficiência física, pela forma que a lei estabelecer, a adoção de mecanismos capazes de assegurar o livre acesso aos veículos de transporte coletivo, bem assim, aos cinemas, teatros e demais casas de espetáculos públicos;
No entanto, a regulamentação de tais normas no Estado do Rio de Janeiro limitou-se à Lei estadual n.º 3.359/2000, que autoriza o Poder Executivo a adaptar o acesso às composições ferroviárias e dá outras providências.
2.As normas infraconstitucionais garantidoras da acessibilidade
A lei prevista na Carta Magna para conferir eficácia plena aos dispositivos mencionados foi editada há cinco anos: trata-se da Lei n.º 10.098/2000, que estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá outras providências. Conforme seu art. 1º, a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida será alcançada mediante a supressão de barreiras e de obstáculos nas vias e espaços públicos, no mobiliário urbano, na construção e reforma de edifícios e nos meios de transporte e de comunicação
Somente em 2004, foi editado o Decreto n.º 5.296/2004, que regulamentou a Lei n.º 10.098/2000.
Conforme tais diplomas:
a) o planejamento e a urbanização das vias públicas, dos parques e dos demais espaços de uso público deverão ser concebidos e executados de forma a torná-los acessíveis para as pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida;
b) as vias públicas, os parques e os demais espaços de uso público existentes, assim como as respectivas instalações de serviços e mobiliários urbanos deverão ser adaptados, obedecendo-se ordem de prioridade que vise à maior eficiência das modificações, no sentido de promover mais ampla acessibilidade às pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida;
c) o projeto e o traçado dos elementos de urbanização públicos e privados de uso comunitário, nestes compreendidos os itinerários e as passagens de pedestres, os percursos de entrada e de saída de veículos, as escadas e rampas, deverão observar os parâmetros estabelecidos pelas normas técnicas de acessibilidade da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT;
d) os banheiros de uso público existentes ou a construir em parques, praças, jardins e espaços livres públicos deverão ser acessíveis e dispor, pelo menos, de um sanitário e um lavatório que atendam às especificações das normas técnicas da ABNT; e
e) todas as áreas de estacionamento de veículos, localizadas em vias ou em espaços públicos, deverão ser reservadas vagas próximas dos acessos de circulação de pedestres, devidamente sinalizadas, para veículos que transportem pessoas portadoras de deficiência com dificuldade de locomoção.
Ademais, são previstas normas para instalação de semáforos, postes de sinalização e similares, cabines telefônicas, fontes públicas, lixeiras, toldos, marquises, quiosques e quaisquer outros elementos de mobiliário urbano.
No que concerne a construção, ampliação ou reforma de edifícios públicos ou privados destinados ao uso coletivo, tais obras deverão ser executadas de modo que sejam ou se tornem acessíveis às pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, incluindo os seguintes requisitos:
a) nas áreas externas ou internas da edificação, destinadas a garagem e a estacionamento de uso público, deverão ser reservadas vagas próximas dos acessos de circulação de pedestres, devidamente sinalizadas, para veículos que transportem pessoas portadoras de deficiência com dificuldade de locomoção permanente;
b) pelo menos um dos acessos ao interior da edificação deverá estar livre de barreiras arquitetônicas e de obstáculos que impeçam ou dificultem a acessibilidade de pessoa portadora de deficiência ou com mobilidade reduzida;
c) pelo menos um dos itinerários que comuniquem horizontal e verticalmente todas as dependências e serviços do edifício, entre si e com o exterior, deverá cumprir os requisitos de acessibilidade de que trata esta Lei; e
d) os edifícios deverão dispor, pelo menos, de um banheiro acessível, distribuindo-se seus equipamentos e acessórios de maneira que possam ser utilizados por pessoa portadora de deficiência ou com mobilidade reduzida.
Finalmente, o art. 23 da Lei estipulou que a Administração Pública federal direta e indireta destinará, anualmente, a partir de 2001, dotação orçamentária [04] para as adaptações, eliminações e supressões de barreiras arquitetônicas existentes nos edifícios de uso público de sua propriedade e naqueles que estejam sob sua administração ou uso.
Por sua vez, o Decreto condiciona ao cumprimento de suas disposições, sempre que houver interação com a matéria nele regulamentada:
I - a aprovação de projeto de natureza arquitetônica e urbanística, de comunicação e informação, de transporte coletivo, bem como a execução de qualquer tipo de obra, quando tenham destinação pública ou coletiva;
II - a outorga de concessão, permissão, autorização ou habilitação de qualquer natureza;
III - a aprovação de financiamento de projetos com a utilização de recursos públicos, dentre eles os projetos de natureza arquitetônica e urbanística, os tocantes à comunicação e informação e os referentes ao transporte coletivo, por meio de qualquer instrumento, tais como convênio, acordo, ajuste, contrato ou similar; e
IV - a concessão de aval da União na obtenção de empréstimos e financiamentos internacionais por entes públicos ou privados.
3.O papel dos Tribunais de Contas na fiscalização de obras públicas no tocante à acessibilidade
Em nosso entendimento, ao exercer a fiscalização de obras públicas, tanto as de execução direta pela administração, como as resultantes de contratos de concessão ou de parcerias público-privadas – PPP, os Tribunais de Contas devem atentar para a verificação dos aspectos ligados à acessibilidade. Com efeito, assegurar a acessibilidade nas obras de reforma ou de construção de edificações, realizadas com recursos públicos ou mediante os mencionados contratos, insere-se na missão institucional dos órgãos de controle externo de fiscalização operacional quanto à legalidade, legitimidade, economicidade (art. 70 da Constituição Federal).
Aspectos relacionados à legalidade
A legalidade é um dos princípios constitucionais regentes de toda a atividade da administração pública no Brasil. A verificação de conformidade das obras públicas com os dispositivos legais é atividade cotidiana nas ações de fiscalização do controle externo, especialmente no que respeita a legislação de licitação e contratos e as normas de licenciamento ambiental.
Segundo Hely Lopes Meirelles [05]:
A legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
Desse modo, é dever inafastável do gestor público responsável pela contratação, execução, fiscalização e licenciamento de obras públicas ou privadas destinadas a uso coletivo observar os ditames da Lei n.º 10.098/2000 e do Decreto n. o 5.296/2004. De igual forma, compete aos órgãos de controle externo proceder à verificação da legalidade.
Aspectos relacionados à legitimidade
O constituinte, ao distinguir os princípios da legitimidade e da legalidade, assinalou o entendimento que o exame daquela ultrapassa a simples verificação das formalidades legais e dos requisitos materiais dos atos de gestão.
Conforme Lima [06], apreciar um ato de gestão quanto à sua legitimidade envolve, inquestionavelmente, a formulação de um juízo de valor, uma avaliação das circunstâncias em que o ato foi praticado, uma ponderação da prioridade relativa entre a despesa efetuada e as outras necessidades da comunidade.
Para Mileski [07]:
Legitimidade seria então estar conforme à lei e ao Direito. Contudo, deixa de encerrar apenas uma conformação de natureza legislativa, indo mais além, na medida em que se estrutura em fundamentos de moralidade, identificando-se com os valores, princípios e fins que regem a ação administrativa, na consecução dos objetivos estatais – o interesse público.
Ora, ainda que não houvesse um preceito constitucional expresso, bem como as normas legais comentadas, configura-se como ilegítima a despesa em obra pública que exclui o acesso de significativa parcela de brasileiros.
Aspectos relacionados à economicidade
Segundo o Manual de Auditoria de Desempenho do TCU, economicidade é a "minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade" (TCU, 1998).
Assim, também o exame da economicidade implica em uma avaliação qualitativa, que será feita sopesando-se os custos e os resultados, para o conjunto da sociedade, tendo em vista as alternativas disponíveis no momento da decisão quanto à alocação dos recursos.
No citado estudo, Lima propõe a classificação dos atos de gestão antieconômicos como:
a)ato antieconômico por superfaturamento: a compra de bens ou a contratação de obras ou serviços por um preço superior ao do mercado ou, na ausência de um parâmetro seguro, superior ao razoável;
b)ato antieconômico por desnecessidade: a compra de bens ou a contratação de obras ou serviços, ainda que por preços de mercado ou razoáveis, em quantidade desnecessária ou em momento inadequado, gerando desperdício; e
c)ato antieconômico por omissão ou por má gestão: a ausência da compra de bens ou da contratação de obras ou serviços nas quantidades necessárias ou nos momentos adequados; ou ainda a sua execução inadequada ou incompleta, a sua utilização imprópria ou a sua não utilização, gerando diversas disfunções na administração.
É consabido que refazer uma obra mal executada ou deficientemente planejada implica em custos significativamente superiores àqueles de um empreendimento construído de forma adequada.
Tendo em vista os normativos legais relativos à acessibilidade, todas as novas construções, bem como as reformas em edificações, executadas em condições que não assegurem a acessibilidade das PPD encontram-se sujeitos a questionamentos judiciais que, certamente, culminarão na determinação de realização das adaptações necessárias à garantia de acesso e locomoção das PPD, acarretando, por conseguinte, maiores custos para o Erário.
A tempestiva atuação das Cortes de Contas poderá, nessa hipótese como em tantas outras, resultar em significativa prevenção de desperdício, orientando, desde logo, os responsáveis para que a execução de tais obras observe os ditames legais e as diretrizes técnicas pertinentes à acessibilidade.