O direito financeiro e orçamentário sob novos regramentos constitucionais e o reflexo no federalismo brasileiro

Este artigo tem como objetivo apresentar o Direito Financeiro e Orçamentário sob os novos regramentos constitucionais que, em parte, não são replicáveis e aplicáveis aos demais entes subnacionais no escopo do federalismo brasileiro.

Direito financeiro, segundo Harada (2012), é o ramo do Direito Público que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico. Essa atividade financeira engloba a obtenção de receita, a aplicação de despesas e a criação de crédito público, além do planejamento e da gestão dos recursos mediante o orçamento público.

A Constituição Federal de 1988 aduz, no art. 24, incisos I e II, que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito tributário, financeiro, orçamento, dentre outras matérias ali especificadas. No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

Para além das atividades financeiras do estado, a constituição federal reserva vasto regramento ao orçamento, o que aqui denominamos de regime constitucional do orçamento público. Assim, consideramos o direito orçamentário como objeto específico de estudo, ainda que este não seja ramo autônomo do Direito.

Com esse entendimento, pontuo que o regime constitucional do orçamento público não é absorvido e aplicado integralmente pelos entes subnacionais em suas leis maiores, afastando a simetria constitucional, até mesmo em razão da autonomia conferida na própria Constituição Federal.

O denominado princípio da simetria, conforme Liziero (2019), caracteriza-se pela uniformização das normas jurídicas e da estruturação e atribuições dos poderes legislativo, executivo e judiciários dos estados. Nesta concepção, o princípio da simetria constitucional, seria essa uniformização constitucional.

Perceba-se, por exemplo, que se todo o disciplinamento constante da Constituição Federal, inserido no decorrer do tempo, fosse aplicado integralmente e nos mesmos termos aos entes subnacionais, poderia tal regramento interferir negativamente na gestão das finanças públicas locais.

Exemplo do acima mencionado consiste na aplicação de percentuais sobre a receita corrente líquida (RCL) para reserva de recursos às emendas parlamentares individuais ao orçamento. A Constituição Federal, nos termos da Emenda Constitucional 86/2015, estabelece que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% da RCL, sendo que a metade será destinada a ações e serviços públicos de saúde.

Do acima exposto, trago alguns questionamentos: i) seria razoável, legal e constitucional que a regra acima (dotação orçamentária das emendas individuais), devesse ser aplicada nos mesmos termos aos demais entes subnacionais, pelo princípio da simetria? ii) qual seria o impacto para as finanças públicas locais decorrente de tais medidas?

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São questões que ficam para reflexão, tanto quanto ao Direito Constitucional, quanto ao Direito Financeiro e Orçamentário, com reflexos nas finanças públicas em termos mais gerais.     

Quanto à arquitetura das regras constitucionais, a tributação e o orçamento compõem parte específica na Carta Magna (Título VI), composto de dois capítulos: i) do sistema tributário nacional e, ii) das finanças públicas.

Especificamente quanto ao segundo capítulo (das finanças públicas), encontramos duas seções, assim subdivididas: i) normas gerais, e ii) dos orçamentos.

O poder constituinte derivado reformador, até o presente ano de 2021, inseriu treze novos regramentos, mediante Emendas Constitucionais (19/1998, 20/1998, 40/2003, 85/2015, 86/2015, 95/2016, 100/2019, 102/2019, 103/2019, 105/2019, 106/2020, 108/2020, e 109/2021), com impacto direto nos temas que envolvem as finanças públicas em âmbito constitucional.

Neste cenário de reformas, é notório perceber que a arquitetura constitucional, quanto ao Direito Financeiro e Orçamentário, impôs regramentos os mais variados, de aplicação geral ou específica para a federação.

A seguir, apresento quadro resumo das emendas constitucionais que introduziram modificações em regras de finanças públicas, com suas ementas, e a quais entes da federação são aplicáveis, a título de visão panorâmica do conteúdo:

1. EC 19/1988 (04/06/1988): modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividade a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. [toda a federação];
2. EC 20/1998 (15/12/1998): modifica o sistema de previdência social, estabelece normas de transição e dá outras providências [toda a federação];
3. EC 40/2003 (29/05/2003): altera o inciso V do art. 163 e o art. 192 da Constituição Federal, e o caput do art. 52 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. [toda a federação];
4. EC 85/2015 (26/02/2015): altera e adiciona dispositivos na Constituição Federal para atualizar o tratamento das atividades de ciência, tecnologia e inovação. [toda a federação];
5. EC 86/2015 (17/03/2015): altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica. [ênfase no orçamento federal];
6. EC 95/2016 (15/12/2016): altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal, e dá outras providências. [ênfase no orçamento federal];
7. EC 100/2019 (26/06/2019): altera os arts. 165 e 166 da Constituição Federal para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. [ênfase no orçamento federal];
8. EC 102/2019 (26/09/2019): dá nova redação ao art. 20 da Constituição Federal e altera o art. 165 da Constituição Federal e o art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. [toda a federação, mas impacto no orçamento federal];
9. EC 103/2019 (12/11/2019): altera o sistema de previdência social e estabelece regras de transição e disposições transitórias. [orçamento federal, com impacto aos demais entes subnacionais];
10. EC 105/2019 (12/12/2019): acrescenta o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar a transferência de recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao projeto de lei orçamentária anua. [orçamento federal];
11. EC 106/2020 (07/05/2020): institui regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento da calamidade pública nacional decorrente da pandemia. [orçamento federal, com impacto nos demais entes subnacionais];
12.  EC 108/2020 (26/08/2020): altera a Constituição Federal para estabelecer critérios de distribuição da cota municipal do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), para disciplinar a disponibilização de dados contábeis pelos entes federados, para tratar do planejamento na ordem social e para dispor sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb); altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; e dá outras providências. [toda a federação];
13. EC 109/2021 (15/03/2021): altera os arts. 29-A, 37, 49, 84, 163, 165, 167, 168 e 169 da Constituição Federal e os arts. 101 e 109 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; acrescenta à Constituição Federal os arts. 164-A, 167-A, 167-B, 167-C, 167-D, 167-E e 167-G; revoga dispositivos do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e institui regras transitórias sobre redução de benefícios tributários; desvincula parcialmente o superávit financeiro dos fundos públicos; e suspende condicionalidades para realização de despesas com concessão de auxílio emergencial residual para enfrentar as consequências sociais e econômicas da pandemia da Covid-19. [toda a federação].

Em conclusão, os temas de Direito Financeiro e Orçamentário ganharam relevantes modificações em sede constitucional, diante da realidade das finanças públicas em âmbito global e nacional, e com impactos variados na federação brasileira.

Diante do exposto, considero que o estudo sistemático do tema deve ser aprofundado por todos aqueles interessados no funcionamento harmônico das engrenagens normativas que tratam das finanças públicas, em especial o Direito Financeiro e Orçamentário.

Referências:  

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm >. Acesso em: 29 jul. 2021.

HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 21 ed. São Paulo: Atlas, 2012.

JUNIOR, César Gregório. Poder Constituinte. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/63100/poder-constituinte. Acesso em: 29 jul.2021.

LIZIERO, Leonam. A simetria que não é princípio: análise e crítica do princípio da simetria de acordo com o sentido de federalismo no Brasil. Revista de Direito da Cidade, Rio de Janeiro, vol. 11, nº 2, pp. 392-411, 2019.