CONSULTA. DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO. LIMITE DE DESPESA COM PESSOAL ESTABELECIDO NA LRF. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL ESPECÍFICA. POSSIBILIDADE DE ULTRAPASSAR O LIMITE PRUDENCIAL DO EXECUTIVO COM O FITO DE INSTITUIR E PROVER CARGOS DE DEFENSORES PÚBLICOS. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA CONFERIDA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 45/2004 QUE PREVALECE EM FACE DA OMISSÃO DO LEGISLADOR.
1. Relatório
Tratam os presentes autos de consulta veiculada por Ofício assinado pela então Defensora Pública-Geral do Estado do Ceará.
Inicialmente, a consulente traça um panorama do tratamento constitucional conferido à Defensoria Pública, especialmente a partir da edição das Emendas Constitucionais nº 45/2004 e 80/2014, que ampliaram a autonomia dessa instituição essencial ao exercício da função jurisdicional do Estado.
A partir desse cenário, e citando precedentes de Tribunais de Contas de outros entes da Federação, a consulente indaga a esta Corte de Contas se é possível, do ponto de vista fiscal, o envio de projeto de lei visando à criação de cargos de Defensor Público, bem como a nomeação de candidatos aprovados em concurso público, mesmo que o Poder Executivo tenha ultrapassado o limite prudencial de gastos com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. A consulta é formulada nos seguintes termos:
“Considerando a autonomia administrativa e financeira da Defensoria Pública, uma vez havendo existência de dotação orçamentária e saldo financeiro, afigura-se possível, do ponto de vista fiscal, a proposição de projeto de lei à Assembleia Legislativa pela Defensoria Pública prevendo da criação de cargos de Defensor Público, a consequente nomeação de candidatos aprovados em concurso público de provas e títulos e nomeação dos convocados para o cargo de Defensor Público, mesmo na eventualidade do Poder Executivo estadual haver ultrapassado o limite prudencial de gastos com pessoal previsto na Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal?”
É o relatório. Passa-se a opinar.
2. Fundamentação
Com supedâneo no art. 134 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), a Defensoria Pública, alçada ao patamar constitucional de instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, qualifica-se como instrumento voltado ao cumprimento do direito fundamental inserto no inciso LXXIV do art. 5º da CF/88, qual seja a prestação pelo Estado de assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos.
Em razão da importância e representatividade de suas competências e atribuições junto às comunidades carentes, a Suprema Corte enfatizou que "[...] a Defensoria Pública não pode (e não deve) ser tratada de modo inconsequente pelo Poder Público, pois a proteção jurisdicional de milhões de pessoas – carentes e desassistidas –, que sofrem inaceitável processo de exclusão jurídica e social, depende da adequada organização e da efetiva institucionalização desse órgão do Estado" [ADI 2.903, rel. min. Celso de Mello, j. 1º-12-2005, P, DJE de 19-9-2008.]. Assim, considerando a significativa importância jurídico-institucional e político-social da Defensoria, é sob tal cautela que se passa à análise da questão fundamental a ser dirimida in casu.
O questionamento da consulente acerca da possibilidade de criação e provimento de cargos de Defensor Público, ainda que ultrapassado o limite prudencial de gastos com o pessoal pelo Executivo Estadual, passa pelo aparente desacerto entre as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a posterior promulgação da EC 45/2004, que outorgou expressa autonomia funcional e administrativa às Defensorias Públicas Estaduais, além da iniciativa para a propositura de seus orçamentos (art. 134, § 2º).
Inicialmente, saliente-se que a Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) foi editada a partir do disposto no artigo 169 da Constituição Federal, em um contexto de exacerbado endividamento público, que propugnou pela redução de gastos correntes, dentre eles, os gastos de pessoal . Veja-se: “Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar”.
A LRF prevê, em seu artigo 19, limites globais a serem observados pelos entes federativos (União, Estados, DF e Municípios), e, especificamente no inciso II, dispõe que os Estados-membros não poderão comprometer mais de 60% (sessenta por cento) da sua receita corrente líquida com gastos de pessoal. O art. 20, por sua vez, estabelece limites setoriais, destacando, dentro da esfera estadual (inciso III), a porcentagem de 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado; 6% (seis por cento) para o Judiciário; 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo e 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados.
Saliente-se que, por oportuno, que na ADI 2238, o STF declarou a constitucionalidade de tal dispositivo, afirmando que “o art. 169 da Magna Carta não veda que se faça uma distribuição entre os Poderes dos limites de despesa com pessoal; ao contrário, para tornar eficaz o limite, há de se dividir internamente as responsabilidades”.
Percebe-se que a redação do inciso III do art. 20 da LRF foi silente quanto à definição de limite específico para as Defensorias Públicas dos Estados, ao contrário do tratamento dispensado aos Tribunais de Contas (considerados como órgãos do Legislativo para efeitos de aplicação do percentual de 3%) e aos Ministérios Públicos Estaduais (contemplados com limite individual de 2%). Tal omissão, todavia, explica-se pela edição posterior à LRF da EC 45/2004, que outorgou expressamente autonomia funcional, administrativa e financeira àquelas.
Diante da ausência de menção às Defensorias Públicas Estaduais, vislumbrar-se-ia a possibilidade de considerar seus gastos de pessoal insertos no percentual de 49% reservado ao Executivo. Tal interpretação, então, conduziria à inevitável resposta negativa à presente Consulta, já que na hipótese de a despesa total com pessoal do Executivo Estadual exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite estabelecido, a Defensoria Pública Estadual também se sujeitaria às vedações previstas no dispositivo que trata do limite prudencial, dentre as quais se incluem a criação e provimento de cargos:
Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I -‐ concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
II -‐ criação de cargo, emprego ou função;
III -‐ alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV -‐ provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
V -‐ contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.
Todavia, não cabe acolher o entendimento acima exposto, vez que se trata de interpretação completamente dissociada dos preceitos constitucionais e legais que atribuem à Defensoria Pública do Estado a competência para a prática de atos de gestão, criação e extinção de cargos, fixação da política remuneratória dos seus servidores e membros, notadamente quando cumpridos os preceitos normativos estabelecidos no art. 169, § 1º, da Constituição Federal e no art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Não se enjeita, com o exposto, a necessidade de ser definido percentual específico às Defensorias pelo legislador infraconstitucional. Mas ainda assim, diante da melhor hermenêutica constitucional que propugna pela imediata aplicabilidade do art. 134, §2o da CF/88, revela-se desarrazoado punir a Defensoria Pública de dado Estado pelas decisões do Executivo, quando esta sequer contribuiu para a irregularidade e nem detém de meios para saná-la.
Assim, a circunstância de as Defensorias Públicas dos Estados não estarem expressamente contempladas na LRF com limite individual de gastos não é conducente a concluir pela junção do mesmo àquele destinado ao Poder Executivo. Considerar tal possibilidade significaria, ainda que indiretamente, submeter a Defensoria Pública do Estado ao jugo desde poder, de onde se desvinculou desde 2004, quando foi-lhe atribuída autonomia funcional, administrativa e orçamentária. Nestes termos, o STF:
Nos termos do art. 134, § 2º, da CF, não é dado ao chefe do Poder Executivo estadual, de forma unilateral, reduzir a proposta orçamentária da Defensoria Pública quando essa é compatível com a LDO. Caberia ao governador do Estado incorporar ao PLOA a proposta nos exatos termos definidos pela Defensoria, podendo, contudo, pleitear à Assembleia Legislativa a redução pretendida, visto ser o Poder Legislativo a seara adequada para o debate de possíveis alterações no PLOA. A inserção da Defensoria Pública em capítulo destinado à proposta orçamentária do Poder Executivo, juntamente com as Secretarias de Estado, constitui desrespeito à autonomia administrativa da instituição, além de ingerência indevida no estabelecimento de sua programação administrativa e financeira. [ADPF 307 MC-REF, rel. min. Dias Toffoli, j. 19-12-2013, P, DJE de 27-3-2014].
Por fim, destaque-se que afastar a aplicação dos limites próprios do Executivo não teria o condão de exonerar a Defensoria Pública do cumprimento dos limites de gastos com o pessoal, já que a Instituição continuaria atrelada às disposições inscritas nas leis orçamentárias. Isso porque a LDO fixa limites do orçamento anual que será destinado à Instituição, servindo como parâmetro alternativo diante da omissão da LRF. No mesmo sentido, o Tribunal de Contas do Estado do Alagoas, Consulta TC - 9513/2014, Relatora Conselheira Rosa Maria Ribeiro Albuquerque, 13/1/2015; Tribunal de Contas do Estado do Piauí, Consulta TC/001087/2015, Relator Conselheiro Abelardo Pio Vilanova, 16/4/2015 ; Tribunal de Contas do Distrito Federal, Representação n. 16.390/2015-e, Relator Conselheiro Inácio Magalhães Filho, 29/3/2016; Tribunal de Contas do Estado do Sergipe, Consulta TC-000714/2015, Relator Conselheiro Luiz Augusto Carvalho Ribeiro, 5/5/2016.
Assim, revelando-se necessário a criação de cargos de Defensor Público, e tendo a Defensoria Pública do Estado do Ceará saúde financeira para tal, a estruturação da Instituição pelo provimento de tais cargos, mediante concurso público de provas e títulos, só refletirá na boa qualidade da assistência a que fazem jus os estratos mais economicamente débeis da coletividade.Em razão do exposto, passa-se à conclusão.
3. Conclusão
Em razão da omissão do legislador infraconstitucional quanto à adequação da Lei de Responsabilidade Fiscal aos novos ditames constitucionais, afronta a autonomia administrativa e financeira da Defensoria Pública do Estado, inserta na CF/88 pela EC 45/2004, incluí-la nos limites de gastos com pessoal próprios do Executivo. A mencionada Instituição se submete tão somente aos ditames da LDO e LOA do exercício financeiro vigente, não estando sujeita às restrições dos arts. 22 e 23 na hipótese de o mencionado Poder alcançar limite prudencial de gastos com pessoal.
Diante do exposto, opina-se pela possibilidade, do ponto de vista fiscal, de envio pela Defensoria Pública do Estado do Ceará de projeto de lei que vise a criação de cargos do Defensor Público (art. 134, § 2º da CF/88 c/c art. 148-A, IV da Constituição Estadual do Ceará), bem como posterior provimento dos mesmos, ainda que ultrapassado o limite prudencial de gasto com pessoal pelo Executivo.
É o parecer.