SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. O caso. 3. O julgamento pela Suprema Corte norte-americana (5x4). 3.1. Voto-vencedor do Justice Stevens. 3.2. Divergência do Chief Justice Roberts. 3.3. Divergência do Justice Scalia. 4. Comentários sobre o julgamento. 5. Conclusão. Bibliografia.
1. Introdução
A tradição marcadamente liberal norte-americana e suas circunstâncias históricas (desde o New Deal) fizeram com que o seu modelo de agências reguladoras independentes seja atualmente o mais rico e promissor em matéria de regulação econômica.
A corroborar esta posição paradigmática, vários momentos poderiam ser citados, como o contexto de surgimento das agências reguladoras durante a reforma política do New Deal de Roosevelt, a edição, em 1946, do Administrative Procedure Act (espécie de Lei do Procedimento Administrativo Federal), o julgamento do célebre caso Chevron em 1984 e a evolução recente do tema naquele País.
Para a finalidade deste trabalho, que pretende explicitar a relação da Suprema Corte norte-americana no controle judicial das decisões e atos normativos das agências reguladoras independentes, importa especificamente um recente precedente envolvendo a Environmental Protection Agency – EPA (Agência de Proteção Ambiental).
Em 02.04.2007, a Suprema Corte norte-americana julgou o caso Massachusetts v. EPA, no qual se debatia a decisão e a atribuição da EPA (órgão cuja missão é proteger a saúde humana e o meio ambiente [1]) de regular as emissões de alguns tipos de gases poluentes [2] provenientes de veículos automotivos novos. [3]
2. O caso
Um grupo de Estados[4], governos locais [5] e organizações privadas [6] ajuizaram a ação, em 18.12.2006, alegando que o Governo Bush "ignora a ciência e seus peritos" e se nega a reduzir os níveis de emissão de gás poluente na atmosfera decorrente de veículos automotivos. [7]
De fato, no início os requerentes pediram esclarecimentos sobre por que a EPA estaria abdicando de sua responsabilidade de regular a emissão de quatro gases-estufa específicos, incluindo o dióxido de carbono. Neste sentido, questionaram principalmente dois aspectos: se a EPA tem atribuição legal para regular a emissão de gases-estufa dos veículos novos; e se tiver, se as razões por ela declaradas para a recusa de tal tarefa regulatória estão de acordo com a legislação de regência.
Em resposta, a EPA – apoiada por 10 estados intervenientes [8] e seis associações comerciais [9] – argumentou que estas duas questões não poderiam ser levadas ao tribunal, a não ser que pelo menos um dentre os requerentes invocasse a sua jurisdição, nos termos da seção 2 do artigo III da Constituição norte-americana. [10]
É relevante notar que em 1998, Jonathan Z. Cannon, Consultor Jurídico Geral da EPA, elaborou um parecer legal e concluiu que as emissões de gás carbônico estão dentro do escopo da autoridade reguladora da EPA, mas reconheceu que a agência, pelo menos até aquele momento, estava declinando do exercício de tal regulação. O sucessor de Cannon, Gary S. Guzy, ratificou a opinião do colega.
Aproveitando-se deste parecer, um grupo de 19 organizações privadas [11] formulou, em 1999, um requerimento para que a EPA regulasse as emissões de gases-estufa dos novos veículos automotores com base no § 202 do Clean Air Act (Lei do Ar Puro).
No entanto, em 2003, a EPA, contrariando a opinião dos Consultores Jurídicos Gerais anteriores, negou tal requerimento, alegando que: o Clean Air Act não autorizaria a EPA a editar atos regulamentares direcionados às mudanças climáticas globais e mesmo que a agência tivesse autorização para fixar padrões regulatórios de emissão de gases-estufa seria imprudente fazer isso naquele momento. Como justificativa, ressaltou que o Presidente possuía uma determinada abordagem em médio prazo para as mudanças climáticas baseada em ações voluntárias e em incentivos a programas com o objetivo de minimizar as incertezas científicas e encorajar o desenvolvimento tecnológico. [12]
Sob esta nova orientação, a EPA concluiu que a questão relacionada à mudança climática era tão importante que, a menos que o Congresso se expressasse com exatidão específica, a regulação de tal assunto não poderia ser atribuída diretamente à agência. Neste sentido, a EPA passou a sustentar que, de acordo com a interpretação do arcabouço normativo contido no Clean Air Act, os gases-estufa emitidos por veículos automotivos novos não poderiam ser considerados "poluentes do ar". Para tanto, explicou que se o dióxido de carbono fosse realmente um poluente do ar, então o único método possível para reduzir as emissões seria aumentar a economia de combustível.
Diante deste entendimento, os requerentes pleitearam junto ao Tribunal de Apelação do Circuito do Distrito de Columbia a revisão do posicionamento da agência, sob o fundamento de que esses gases-estufa, incluindo o dióxido de carbono, contribuem sobremaneira para o aquecimento global devendo ser, portanto, classificados como poluentes de ar, cuja regulamentação é de responsabilidade da EPA. Por dois votos a um, o tribunal negou o pedido de revisão.
Neste julgamento, o juiz Randolph votou no sentido de que a agência reguladora tem considerável discricionariedade ao ser questionada sobre seu dever ou não de regular determinado assunto. Ele ressaltou que o Congresso não determina que esse poder discricionário seja baseado somente pela avaliação de evidências científicas, mas também poderia ser guiado pelos diversos tipos de decisões políticas que motivam a atuação do Congresso. Essas decisões se referem exatamente ao julgamento que o Congresso faz quando decide se promulga ou não uma legislação regulando determinada área. Assim, o juiz entendeu que embora fosse razoável a EPA basear sua decisão em incertezas científicas quanto aos reais efeitos dos gases-estufa no futuro climático do planeta, ela tinha de levar em consideração vários aspectos políticos que também justificavam a omissão regulatória naquele momento. A título ilustrativo, citou a preocupação legítima de que eventual regulação unilateral norte-americana das emissões de gases poluentes dos veículos automotores novos poderia enfraquecer os esforços de outros países no sentido de reduzir a emissão de gases estufa.
No mesmo sentido, o juiz Sentelle decidiu que os requerentes alegaram genericamente que o aquecimento global é prejudicial para a humanidade como um todo, mas não conseguiram provar que esse fenômeno causa ou causará danos a eles próprios (requerentes). Desta maneira, faltou estabelecer o nexo de causalidade entre os efeitos gerais provocados pelo aquecimento global e os danos que os requerentes alegam terem sofrido (cf. artigo III da Constituição). Em conseqüência, ele acompanhou o voto do juiz Randolph, ambos negando o pedido dos requerentes de revisão da nova orientação adotada pela EPA a respeito do tema.
Por fim, o juiz Tatel divergiu e concluiu que, pelo menos, o Estado de Massachusetts tinha cumprido cada elemento estabelecido no artigo III da Constituição: dano (injury), causalidade (causation) e reparação (redressability). Neste sentido, ele decidiu que as declarações juramentadas dos requerentes davam suporte, mais do que adequado, à conclusão de que a EPA falhou em conter a emissão de gases-estufa, o que contribuiu para o aumento do nível dos mares ameaçando a área costeira especificamente do Estado de Massachusetts.
3. O julgamento pela Suprema Corte norte-americana
3.1. Voto-vencedor do Justice Stevens
A lide chegou até a Suprema Corte, que modificou a decisão anterior do tribunal a quo. As principais questões que se colocaram no julgamento foram se: os requerentes detinham legitimidade ativa para ajuizar a ação; a EPA tinha competência para regular os poluentes do ar em questão, inclusive dióxido de carbono, nos termos da seção 202(a)(1); a EPA poderia declinar de sua atribuição de estabelecer padrões para a emissão de gases poluentes pelos veículos automotivos novos com base em considerações políticas não enumeradas no dispositivo citado. [13]
Por 5 votos a 4 [14], a Suprema Corte decidiu que a EPA não apresentou justificativa razoável para sua recusa em regular a emissão de gases-estufa na situação concretamente submetida à apreciação.
O Ministro (Justice) Stevens lembrou que os danos associados às mudanças climáticas são sérios e bem conhecidos. [15] De acordo com Michael MacCracken, cientista especializado no clima, o aquecimento global apressa o aumento do nível dos mares, causa severas e irreversíveis mudanças nos ecossistemas naturais e provoca redução significativa das camadas de gelo das montanhas localizadas nas áreas mais frias do planeta. [16]
O fato do risco dessas três mudanças climáticas serem de conhecimento público não minimiza o interesse de Massachusetts no resultado do litígio. [17] Afinal, o aumento do nível dos mares já começou a engolir a sua área costeira.
Embora seja verdade que a regulação das emissões de gases poluentes emitidos pelos veículos automotores não irá, por si só, reverter o aquecimento global, não faz qualquer sentido acompanhar o raciocínio de que falta à Suprema Corte competência para decidir se a EPA tem ou não a obrigação de regular a redução de tais emissões. [18]
Em resumo, o aumento do nível dos mares associado ao aquecimento global já provocaram danos palpáveis e vão continuar a causar prejuízos ao Estado de Massachusetts. O risco de catástrofe, embora remoto, é real e possível; mas tal risco poderia ser reduzido se os requerentes obtivessem o resultado que pleiteiam no caso.
A Suprema Corte, acompanhando o voto-vencedor do-Estado deduç reduzir foi 5x4x4ss Ministro Stevens, entendeu que os gases-estufa se enquadram na vasta definição de "poluente do ar" contida do Clean Air Act, de forma que a EPA tem competência estatutária para regular a redução da emissão destes gases nos novos veículos automotores. [19]
Ao final da sua decisão, a Suprema Corte decidiu ainda, que a EPA não apresentou uma explicação razoável para se negar a decidir sobre se os gases-estufa causam ou contribuem para as mudanças climáticas. Neste sentido, a sua ação foi arbitrária, caprichosa e ou ainda em desacordo com a lei. [20]
3.2. Divergência do Chief Justice Roberts
Inaugurando a primeira divergência, o Ministro Presidente (Chief Justice) Roberts relatou que os requerentes, aparentemente insatisfeitos com o rumo das questões relativas ao aquecimento global no âmbito do Poder Legislativo, dirigiram-se aos tribunais argumentando determinados danos causados por tal fenômeno e tentaram relacionar esses danos com o suposto fracasso do Governo em cumprir certo dispositivo legal. No entanto, o Ministro decidiu que a jurisprudência tradicional da Suprema Corte reconhece que a competência para este tipo de reclamação é do Congresso e do Presidente, e não dos tribunais federais. [21]
O Chief Justice decidiu ainda que, neste caso, houve uma espécie de flexibilização das exigências do artigo III, § 2, da Constituição norte-americana, devido à pressão do Estado, permitindo assim que a discussão desta questão chegasse ao tribunal. Lembrou que isso seria inadmissível, já que a orientação tradicional da Corte não proporciona aos Estados direitos ou status especiais. Nenhum dos casos citados no julgamento proporciona qualquer suporte jurídico para o entendimento de que o artigo III, de alguma maneira implícita, trata litigantes públicos e privados de forma diferente. [22]
Na sua visão, se os requerentes particularizaram seu dano como sendo a perda de certa área costeira, então este dano deve ser atual e iminente – e não hipotético – além de real e imediato. Porém, o conceito de aquecimento global parece inconsistente com essa necessária particularização, pois é um fenômeno que causa danos à humanidade como um todo. Sendo assim, o status de Massachusetts como Estado não pode compensar o fracasso dos requerentes em demonstrar o dano de fato, sua causa e pleito de reparação. [23]
Para o Chief Justice, a Corte ignorou as complexidades inerentes à questão do aquecimento global, ou seja, não levou em consideração o dano particularizado e utilizou a terrível natureza de tal fenômeno como via oblíqua para encontrar sua causa e necessidade de reparação. A dificuldade dos requerentes em demonstrar a causa e a necessária reparação não é surpresa, dada a evidente divergência entre a fonte do dano alegado – catastrófico aquecimento global – e o estreito conteúdo do Clean Air Act discutido no caso concreto. [24]
Finalizando seu voto, o Chief Justice Roberts decidiu que: "A boa notícia é que a especial preocupação da Corte com Massachusetts limita a futura aplicabilidade das exigências diluídas apresentadas neste caso. A má notícia é que a Corte declarou o relaxamento das exigências do artigo III, o que nos leva a transgredir ‘o apropriado - e propriamente limitado’ papel das Cortes em uma sociedade democrática". [25]
3.3. Divergência do Justice Scalia
O Ministro (Justice) Scalia, em segunda divergência no mesmo julgamento, decidiu que a Suprema Corte não tem competência para decidir esse caso porque os requerentes carecem de legitimação, ou seja, a EPA só poderia ser requerida a prestar esclarecimentos sobre o controle ou não de gases-estufa se isso fosse feito por quem tem real legitimidade para tanto, isto é, o Congresso Nacional. [26] Dessa forma, uma coalizão de estados e organizações ambientais não poderia ter proposto tal ação.
Para ele, sem qualquer fundamento legal ou jurisprudencial, no julgamento a Corte rejeitou todas as decisões políticas declaradas pela EPA, por considerar que elas não apresentavam uma justificativa razoável. Efetivamente estreitou o universo de bases potenciais a uma única: a decisão tomada pela agência só podia ser atrasada se o administrador (da EPA) concluísse que a incerteza científica era demasiado profunda. Em conseqüência disso, o administrador foi impossibilitado de concluir por outras razões, vez que seria melhor não regular o tema naquele momento. [27] Essas outras razões - perfeitamente válidas – foram apresentadas na defesa da agência. A Corte descartou a análise da EPA alegando que ela estava divorciada do texto legal. [28]
Com efeito, quando o administrador toma uma decisão para determinar se deve ou não regular gases-estufa – continua Scalia – tal decisão deve relatar se tais gases causam ou contribuem para a poluição do ar, que pode colocar em risco a saúde e o bem-estar público. [29] Ocorre que, o Ministro Scalia ressalta que a lei não diz nada sobre as razões que permitiriam ao administrador protelar esse tipo de decisão. [30]
Assim, várias razões políticas que a Corte critica não são, na realidade, divorciadas do texto legal, exceto no sentido de que o texto é silencioso, porque os textos são freqüentemente silenciosos sobre as razões que permitem o exercício de discricionariedade pela agência. [31] As razões que a EPA forneceu são certamente considerações que as agências executivas fazem regularmente ao considerarem a entrada em um novo campo de atuação: o impacto que tal entrada teria em outros programas do Poder Executivo e na política externa. [32] Decidiu, assim, que não há nenhuma base legal para a limitação imposta pela Corte. [33]
Além disso, o Ministro Scalia ressaltou que a Corte cometeu outro grave erro quando concluiu que o Clean Air Act autorizaria a EPA a regular a emissão dos gases-estufa dos novos veículos automotores. Na sua opinião, para chegar a essa conclusão, a Corte levou em consideração a definição do Clean Air Act do que seria exatamente um produto que polui o ar. Sucede que, um produto que polui o ar é definido pelo Clean Air Act como todo agente, ou combinação de agentes, incluindo (including) substâncias físicas, químicas emitidas ao ar ambiental ou que de outras formas entram em contato com ele. A análise da Corte segue fielmente o argumento defendido pelos requerentes, que focalizam na palavra "including" a definição legal do que seja um produto que polui o ar. [34] Adverte que é preciso também estar atento à primeira metade da definição, a saber: um agente ou uma combinação de tais agentes. Na sua visão, a Corte simplesmente finge que esta metade da definição não existe. [35] A palavra "including" não requer o entendimento dado pela Corte. É perfeitamente razoável ver na definição de um produto que polui o ar sua totalidade: somente se retém a característica geral de ser um agente da poluição do ar ou uma combinação de tais agentes. [36]I
Em conclusão, Scalia destacou que o alarde da Corte sobre o aquecimento global pode ou não ser justificado. Mas deveria alterar o resultado deste julgamento. [37] Este é um exemplo claro de um caso administrativo-legal em que o Congresso deixou um estado flexível, no qual concedia uma maior discricionariedade não à Corte, mas às agências reguladoras. Não importa quão importante seja a base das questões políticas em jogo, a Corte não pode substituir as conseqüências desejadas por elas por um julgamento racional da responsabilidade da agência. [38]
4. Comentários sobre o julgamento
A despeito das notícias divulgadas logo após o julgamento do caso Massachusetts v. EPA, no sentido de que a EPA deveria regular a emissão de gases poluentes em veículos automotivos novos, [39] o escopo da decisão é diverso. Com efeito, incumbe à EPA: ou promover a efetiva regulação da emissão dos quatro gases poluentes referidos na decisão; ou não promover tal regulação, desde que disponha de justificativa adequada para sua decisão.
Devido a grande repercussão deste caso, diversos estudiosos e doutrinadores se debruçaram sobre a análise deste caso. Em vários sentidos, as opiniões em torno deste precedente são diferentes. A título meramente ilustrativo destaca-se neste ponto dois artigos doutrinários escritos por professores norte-americanos sobre esta decisão.
Em artigo doutrinário acerca desta decisão, as professoras Kathryn A. Watts e Amy J. Wildermuth, [40] por exemplo, ressaltam a importância do julgamento de acordo com três ordens de observações que colocam, ou seja, se surpreenderam com a inovação da Corte tanto no que toca: 1) ao minucioso nível de exame a que se dispôs ao rever as razões dadas pela EPA para declinar da regulação sobre a emissão de gases poluentes, como também no que diz respeito 2) a confirmação da submissão ao controle de constitucionalidade dos motivos alegados pelas agências para não regularem determinado tema, bem como no que tange à 3) legitimidade especial dos Estados. [41]
No primeiro ponto destacado pelas professoras citadas, elas ressaltam a postura deferente que tradicionalmente vinha sendo aceita pela jurisprudência no que toca à justificativa dada por agência reguladora para determinada ação ou omissão na sua esfera de atuação. Contraposta a esta moderada autocontenção, a Suprema Corte surpreendentemente desceu a um elevado nível de escrutínio na revisão da decisão da EPA no caso concreto.
De fato, antes a posição moderada da Suprema Corte indicava que a recusa na adoção de atos normativos por agência reguladora estava sujeita apenas ao controle de constitucionalidade de maneira extremamente limitada e altamente deferente ("extremely limited and highly deferential"). No caso Massachusetts v. EPA, no entanto, a revisão judicial promovida pela Corte foi meticulosa e detalhada. O que a Corte fez foi analisar apenas duas razões oferecidas pela EPA para justificar a sua inércia. Foram elas: os gases-estufa não poderiam ser considerados "poluentes do ar" de acordo com o Clean Air Act e o fato de razões políticas determinarem que aquele não era o melhor momento para a EPA regular tal tema. [42]
Sucede que, ao invés de levar a um esforço de melhor justificar suas decisões nos casos de omissão normativa, as agências reguladoras podem simplesmente aumentar o tempo para prolatar decisão no caso de requerimentos de regulações e, consequentemente, os interessados deverão aguardar ainda mais para ter uma posição oficial delas sobre determinado tema. [43]
As professoras destacam ainda que, com essa decisão, os estados passaram a desfrutar de uma posição privilegiada frente às agências tanto no que tange à possibilidade de ingressar com ações contra elas quanto em submeter ao controle de constitucionalidade os motivos alegados pelas agências para não regular determinado tema. [44]
O professor Jonathan H. Adler, por sua vez, discorda da opinião das professoras Watts e Wildermuth, no que se refere à importância do julgamento e suas principais conseqüências. Por exemplo, discorda que a revisão judicial promovida pela Suprema Corte no caso aos argumentos apresentados pela EPA tenha sido meticulosa e detalhada. Ademais, defende que a Corte não concluiu que a EPA estava errada ao dizer que o controle da emissão de gases-estufa dos veículos novos era ineficiente ou que tal regulamentação iria minimizar o esforço internacional de combate ao aquecimento global. Esses argumentos, de acordo com a Corte, não podiam justificar uma recusa da agência em regulamentar, pois eram divorciados do texto legal. [45]
Pode-se dizer que o julgamento do caso Massachusetts v. EPA é um marco na luta contra o aquecimento global. [46] É claro que esta decisão em si - e suas respectivas conseqüências - não são suficientes para solucionar os problemas climáticos do planeta, como bem destacou a própria decisão exarada pela Suprema Corte, mas representa uma conscientização com relação ao meio ambiente e um sinal de repúdio ao posicionamento de Bush, que se recusa a implementar políticas realmente eficazes para deter ou diminuir o aquecimento global. Bush se recusou a ratificar o Protocolo de Kioto alegando que isso iria afetar a economia americana e tem se mostrado contrário a qualquer imposição para reduzir os níveis de emissão de gases-estufa pela indústria nacional.
A despeito da importância do julgamento, o professor Adler ressalta que provavelmente levará anos para a EPA efetivamente cumprir a decisão estabelecida pela Suprema Corte no caso Massachusetts v. EPA. [47]
