RESUMO: Com o movimento constitucional do pós-positivismo, surgido em meados do século XX, numa tentativa de resgate do ideal de justiça e de reaproximação entre direito e moral, atribuiu-se força normativa aos princípios constitucionais. Assim, o Estado de Direito antes compreendido na exata submissão do Estado à lei, passou a ser orientado pela juridicidade, constitucionalidade e satisfação dos direitos fundamentais. É neste contexto que os serviços públicos se inserem, apresentando-se como instrumentos na concretização dos direitos fundamentais constitucionalmente assegurados e conferindo aos cidadãos o direito subjetivo de exigir que a sua prestação se dê em conformidade com a principiologia constitucional e infraconstitucional que rege o tema. Considerando que a atuação do Estado somente se efetiva por meio das pessoas físicas que agem em seu nome, os denominados agentes públicos, surge para o Estado o dever de estabelecer regras que, além de orientar o modo de atuação dos seus agentes, fixem as respectivas sanções para seus descumprimentos, compondo o regime disciplinar. Importa destacar que o exercício deste poder disciplinar norteia-se por princípios fixados no próprio texto constitucional, cuja incidência no caso concreto ocorre por meio do processo disciplinar. A partir deste panorama, verifica-se que o processo disciplinar se apresenta de forma bifronte, como meio de concretização das garantias fundamentais. Se por um lado, ele realiza a missão de garantir os direitos constitucionais dos cidadãos, relativos ao bom funcionamento e à eficiência do serviço público, por outro, configura-se como responsável pela concretização dos direitos constitucionais do acusado.
PALAVRAS-CHAVE: Pós-positivismo. Princípios constitucionais. Administração Pública. Serviço público. Agentes públicos. Regime disciplinar. Processo administrativo disciplinar. Garantias do acusado.
1. Introdução
O presente artigo tem por objetivo a análise da importância do processo administrativo disciplinar na concretização dos direitos fundamentais dos cidadãos, no que tange ao bom funcionamento do serviço público, e dos acusados, sob a perspectiva de que a condução deste processo deve ser pautada pelos princípios constitucionais. Para tanto, primeiramente, abordar-se-á, de modo sucinto, a evolução do Direito Administrativo, delimitando-se, assim, o papel desempenhado pelo Estado no contexto do pós-positivismo. Em seguida, serão analisados os serviços públicos, enquanto instrumentos fundamentais na concretização dos direitos fundamentais dos cidadãos, e a figura do agente público, meio essencial para que os serviços públicos sejam prestados. A partir daí, verificar-se-á a necessidade de se disciplinar a atuação destes agentes, o que se dará pela criação de um regime composto por direitos e deveres a serem observados na atuação funcional. Adiante, serão examinados a importância do processo disciplinar e os princípios que o regem. Por fim, serão sugeridas algumas medidas de ordem prática que possibilitarão que a condução e o julgamento desses processos se efetivem de forma mais adequada às disposições constitucionais.
2. Breve contexto histórico
O passado recente do Direito Administrativo, situado temporalmente no período compreendido entre as duas guerras mundiais, sob o manto do Estado Liberal, foi marcado por uma ampliação das atividades estatais, sobretudo no que tange à política de segurança nacional. Reflexos do autoritarismo e de uma estrutura hierarquizada faziam deste ramo jurídico um meio de legitimação para a atuação do Estado, concentrada principalmente no exercício do poder de polícia. A supremacia do interesse público era freqüentemente invocada para justificar a prevalência do "ius imperium" nos atos do governante, frente aos quais não se fazia possível a realização de controle por outros poderes.
Com o movimento constitucional do pós-positivismo, surgido em meados do século XX, marcado também pela passagem do Estado Liberal para o Social Intervencionista, [01] numa tentativa de resgate do ideal de justiça e de reaproximação entre direito e moral, atribuiu-se aos princípios constitucionais força normativa, firmando-se, outrossim, como pressupostos materiais do Estado de Direito - que, até então, se apresentava como submisso ao império da lei, regido pela divisão dos poderes e limitado a enunciar os direitos e garantias individuais - a juridicidade, a constitucionalidade e a necessidade de efetivação dos direitos fundamentais. O verdadeiro titular do interesse público passa, então, a ser a sociedade.
Observa-se nesta virada hermenêutica que as cartas constitucionais, antes vistas como simples ordenações de programas de ação [02] ou como conjunto de normas cujo destinatário único era o Estado, emergem-se dotadas de força normativa, contendo normas não apenas reguladoras da atuação estatal, mas dirigidas aos cidadãos, como as que prescrevem as garantias e os direitos fundamentais. O Direito Administrativo – cujos limites com o Direito Constitucional nem sempre foram bem delineados [03] - apresenta, neste contexto, novos horizontes, deixando de ser somente o "conjunto de métodos e técnicas de governo e de ações do Estado" [04] para abarcar na qualidade de seu núcleo uma atividade de igual ou maior relevância: instrumentalizar o atendimento das necessidades coletivas e individuais. [05]
A Constituição Federal de 1988, seguindo esta linha, optou por adotar um modelo de Estado Democrático de Direito, cujas diretivas estão assentadas na vinculação do Estado aos valores e princípios acolhidos pelo ordenamento jurídico - e não mais exclusivamente à lei - e aos direitos e garantias fundamentais. [06] Assim, a estrita obediência à lei não se mostra mais suficiente para justificar a atuação do Estado. A submissão aos valores que norteiam o ordenamento jurídico é condição que se impõe à validade dos atos praticados pela Administração Pública [07], possibilitando o estreitamento do vínculo que anteriormente separava o Estado da Sociedade. [08]
3. O serviço público como instrumento de concretização dos direitos fundamentais
Ao lado dos direitos fundamentais inerentes ao homem, deveres estatais correlatos se apresentam, afigurando-se os serviços públicos como instrumentos, por excelência, de concretização dos preceitos constitucionais atinentes aos direitos e garantias individuais e coletivos.
A análise de alguns dos conceitos doutrinários de serviço público importa ao presente estudo na medida em que se pretende demonstrar a sua vinculação aos direitos fundamentais. Com efeito, os numerosos conceitos atribuídos ao instituto, também em razão da mutação do papel do Estado na prestação dos serviços públicos [09], não alteram o seu núcleo fundamental que permanece imutável. Geraldo Ataliba afirma que não existindo uma "definição ecumênica de serviço público, há indicadores na Constituição, revelados pela doutrina e pela jurisprudência, que são as balizas que permitem ao intérprete, em cada caso, saber se está diante de serviço público ou não." [10]
Destaque-se que a forma de execução dos serviços públicos, ora caracterizada pela redução da atuação direta do Estado, inserido em um contexto neoliberal, não se apresenta aqui como objeto de abordagem.
O conceito clássico de serviço público, originariamente francês, fixado por Léon Duguit, o idealizador da Escola do Serviço Público, o entendia como as atividades a que os governantes estavam juridicamente obrigados a manter. [11] Para Gaston Jèze, o conceito de serviço público se fundava na possibilidade de aplicação de um regime jurídico especial, por parte dos agentes públicos, para a realização de necessidades de interesse geral. O serviço público se mostrava como fundamento do direito público, confundindo-se, inclusive, com a própria noção de Direito Administrativo [12].
Ao que se observa, o ponto central para a caracterização do serviço público na doutrina francesa, que não conta com uma definição legal do tema, é a satisfação das necessidades coletivas. No direito brasileiro, a Constituição Federal apresenta alguns exemplos de serviços públicos, competindo à doutrina a sua definição. Marçal Justen Filho [13] assevera que "serviço público é uma atividade pública administrativa de satisfação concreta de necessidades individuais ou transindividuais, materiais ou imateriais, vinculadas diretamente a um direito fundamental, destinada a pessoas indeterminadas e executada sob regime de Direito Público."
Assim, também na doutrina pátria, a característica de satisfação das necessidades individuais e transindividuais, ligadas a um direito fundamental, marcam o conceito de serviço público. Este cunho prestacional do serviço público é do mesmo modo defendido por Celso Antônio Bandeira de Mello [14]:
serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.
Dos conceitos apresentados, extrai-se como característica comum a função instrumental dos serviços públicos na concretização dos direitos fundamentais constitucionalmente assegurados, decorrendo daí um direito subjetivo do cidadão de exigir que a sua prestação se dê em conformidade com as disposições e princípios constitucionais e infraconstitucionais que regem a matéria.
A partir desta constatação, urge considerar, ainda que sucintamente, os princípios que devem balizar esta atuação estatal. A doutrina brasileira apresenta como princípios mais comuns o da generalidade, da continuidade, da eficiência e da modicidade. O primeiro deles encontra-se imediatamente relacionado ao princípio da igualdade, traduzindo-se, portanto, na imposição de que os serviços prestados pelo Estado sejam conferidos de forma uniforme, beneficiando o maior número possível de usuários. A continuidade, por sua vez, relaciona-se à impossibilidade de interrupção ou suspensão na prestação dos serviços. A modicidade das tarifas visa a possibilitar a fruição dos serviços pelos cidadãos, sem onerá-los de forma excessiva. O princípio da eficiência, seguramente o mais importante dentre os citados, consiste na obrigatoriedade de que a prestação se dê da melhor forma, com o melhor proveito, devendo o Estado, em cumprimento a este principio, promover a atualização tecnológica dos meios empregados [15].
Outros princípios são ainda apontados por alguns doutrinadores [16], os quais não serão aqui abordados por serem suficientes os já mencionados, para os objetivos ora pretendidos.
Viu-se, até então, que diante do papel atribuído ao Estado no contexto do pós-positivismo, qual seja, o de promover o atendimento das necessidades coletivas e individuais, os serviços públicos assumem, de modo principal, a função de concretização destes direitos. Há que se considerar, contudo, que a atuação do Estado somente se efetiva por meio das pessoas físicas que agem em seu nome, os denominados agentes públicos. Em outras palavras, a conduta destas pessoas refletirá a forma de atuação do Estado, sendo elas as principais responsáveis pela observância dos princípios citados anteriormente, mas não apenas desses, senão de todos os outros previstos na Constituição como regentes da atuação da Administração Pública. Em decorrência da importância deste instrumento de atuação do Estado na concretização dos serviços públicos, impende traçar algumas considerações a respeito.
4. Os agentes públicos: elementos imprescindíveis na prestação dos serviços públicos
A expressão agentes públicos apresenta significado bastante amplo, abarcando em seu conteúdo diversas categorias de pessoas que exercem função pública: os agentes políticos, os particulares colaboradores ou delegatários do serviço público [17] – assim denominados aqueles que exercem um múnus público, sujeitando-se a encargos em favor da coletividade - e os servidores públicos, que seguramente compõem a categoria mais numerosa. José dos Santos Carvalho Filho [18], acerca do conceito de agentes públicos, ensina que: "Significa o conjunto de pessoas que, a qualquer título, exercem uma função pública como prepostos do Estado. Essa função, é mister que se diga, pode ser remunerada ou gratuita, definitiva ou transitória, política ou jurídica."
Dentre os agentes públicos, os servidores se destacam pela relação de trabalho que mantêm com o Estado, sob vínculo, em regra, permanente e de dependência. Quanto à inclusão dos empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista neste conceito, a doutrina apresenta divergência. [19] Em verdade, o que se verifica é que a expressão servidor público é utilizada no Texto Constitucional ora em sentido amplo, abrangendo as pessoas físicas que prestam serviço ao Estado e às entidades da administração indireta e ora em sentido estrito, referindo-se, nestes casos, tão-somente às que prestam serviço às entidades da administração direta, suas autarquias e fundações.
Utilizando o termo servidor público no seu sentido amplo, tem-se a subdivisão da categoria nas seguintes espécies: servidores públicos civis, servidores militares e servidores de empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações governamentais. [20]
Cada uma das subespécies de servidores públicos mencionada é regida, além das disposições gerais fixadas no Texto Constitucional, por regramentos próprios que estabelecem o regime jurídico por meio do qual o servidor se relacionará com o poder público, disciplinando os direitos e deveres que devem ser observados na sua atuação funcional. É nos regimes jurídicos, estatutários ou não, que se inserem as normas que compõem o regime disciplinar dos servidores.
5. O poder disciplinar e o processo administrativo disciplinar
A justificativa para a existência de regimes disciplinares decorre, principalmente, da necessidade de regularidade na prestação do serviço público e do papel essencial que os agentes públicos desempenham nesta função. Dado que estes agentes atuam em nome do Estado, ao Poder Público compete o estabelecimento de regras que fixem os limites desta atuação e as respectivas sanções para seus descumprimentos. É que, se a atuação do servidor público não se pautar nos limites legais fixados e nos princípios constitucionais que a regem, fundamentando-se, ao contrário, em interesses pessoais, por certo, além de não cumprir o objetivo da prestação adequada do serviço público, apresentará como conseqüência a violação de outros direitos fundamentais do cidadão.
A divulgação reiterada de notícias acerca do envolvimento de servidores públicos na prática de ilegalidades, consistentes, comumente, na utilização do cargo para obtenção de proveito próprio, em prejuízo do interesse público, acarreta um sentimento de descrédito social, exigindo a correta apuração dos fatos e a justa apenação do servidor descumpridor da lei.
O artigo 37, §4º, da Constituição Federal, que dispõe sobre a improbidade administrativa, além de reafirmar o poder disciplinar, reflete a necessidade da utilização de mecanismos, por parte do Estado, para o cumprimento do princípio da moralidade prescrito no caput do mesmo dispositivo, o qual se apresenta, segundo Maria Sylvia Di Pietro, como "reflexo da preocupação com a ética na Administração Pública e com o combate à corrupção e à impunidade no setor público".
Sobre o regime disciplinar, José Armando da Costa [21] assim o conceitua:
conjunto de princípios e normas que objetivam, através de vários instrumentos próprios, condicionar e manter a normalidade do Serviço público. (...). Assim, pode-se dizer que o Regime Disciplinar do Funcionário Público é o conjunto sistemático de normas substantivas definidoras de vedações, deveres, proibições, responsabilidades, transgressões, garantias e recompensas, cuja observância e aplicação objetivam resguardar a normalidade, a eficiência e a legalidade do desempenho funcional da administração pública.
No âmbito da Administração Pública Federal, os servidores públicos civis, doravante objeto das considerações, possuem como Estatuto regente - conjunto de atribuições e direitos impostos e modificáveis, unilateralmente, pela administração - a Lei nº 8.112/90.
As sanções disciplinares constantes deste Estatuto, bem ainda os princípios constitucionais que regem sua aplicação, têm incidência no caso concreto por meio do processo disciplinar, o qual se apresenta como importante marco na evolução do direito disciplinar, anteriormente marcado pelo arbítrio da autoridade administrativa, configurado, dentre outros, no instituto da verdade sabida.
Neste contexto, importa destacar que, a pretexto de garantir o direito dos cidadãos ao bom funcionamento do serviço público, não pode o Estado, valendo-se do processo disciplinar, violar garantias asseguradas aos servidores acusados. Aliás, no contexto de um Estado Democrático de Direito, a aplicação de sanções aos servidores públicos deve ser norteada por limites, fixados, sobretudo, no Texto Constitucional. Desta forma, o processo disciplinar, configura-se, também, como uma garantia do acusado.
Acerca da matéria, muito se tem afirmado sobre a necessidade de efetivação da incidência das garantias processuais constitucionais, prescritas no artigo 5°, inciso LIV e LV, do Texto Maior, no processo disciplinar. Para a professora Odete Medauar [22], o significado dos citados dispositivos poderia ser assim traduzido:
A combinação dos incs. LIV e LV do art. 5° resulta na imposição de processo administrativo que ofereça aos sujeitos oportunidade de apresentar sua defesa, suas provas, de contrapor seus argumentos a outros, enfim, a possibilidade de influir na formação do ato final. O devido processo legal desdobra-se, sobretudo, nas garantias do contraditório e ampla defesa, aplicadas ao processo administrativo.
O que por vezes não se destaca é que, além destas garantias processuais, asseguradas especificamente aos acusados, outros princípios constitucionais também reclamam sua incidência no processo disciplinar. A supremacia da Constituição impõe que os princípios nela consagrados sejam observados na interpretação de todos os ramos do direito. Com relação ao Direito Administrativo, sobretudo no que tange à atuação da Administração Pública, a Constituição estabelece como princípios regentes: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência. Estes, além de delinearem os moldes da atuação estatal no aspecto externo, isto é, com relação aos administrados, determinam sua forma de atuar no âmbito interno, ou seja, em relação aos seus servidores, como por exemplo, no processo disciplinar.
5.1 A incidência dos princípios constitucionais da Administração Pública no processo disciplinar como condição de sua validade.
5.1.1. A legalidade
O princípio da legalidade, sob o enfoque da tipicidade, apresenta-se no direito disciplinar de forma peculiar. A chamada "legalidade elástica" [23], assim entendida a forma genérica como estão formulados os ilícitos disciplinares e também as sanções dele decorrentes - que pode ser identificada por exemplo no artigo 132, inciso VI, da Lei n° 8.112/90, o qual prescreve como falta apenada com demissão a insubordinação grave em serviço, cujo conteúdo material pode ter significados diversos -, possibilita às comissões disciplinares e à autoridade julgadora o emprego de grau de subjetividade que freqüentemente resulta na elaboração de conclusões diversas sobre questões idênticas.
5.1.2. A impessoalidade: condição para obtenção de decisões uniformes e, em conseqüência, para a efetivação dos princípios da igualdade e da segurança jurídica
Do princípio da impessoalidade, provavelmente um dos mais importantes para a realização da justiça na aplicação da sanção disciplinar, decorre para a administração o dever de atuar com objetividade. Isto porque os interesses por ela perseguidos são públicos, legalmente estabelecidos, e, por sua natureza, de caráter objetivo. Daí a necessidade de que os instrumentos a serem utilizados na concretização dos interesses públicos, aí inserido o modo de atuação do administrador, sejam marcadamente objetivos. [24] O dever de isenção decorre deste princípio, o qual não se compatibiliza com o patrocínio de interesses pessoais, políticos ou partidários.
Por outro lado, o princípio da impessoalidade há que ser compreendido também como um dos instrumentos de concretização do princípio da isonomia.
No Estado Democrático de Direito é exigido do administrador público atuar de forma igualitária com relação aos administrados. O tratamento uniforme a que se alude apresenta como pressuposto a isonomia traçada no próprio texto normativo, denominada igualdade formal. O controle da isonomia sob este aspecto é realizado em várias oportunidades, inclusive pelos próprios órgãos legislativos ao analisarem a compatibilidade do pretenso texto normativo com a Constituição vigente. Ocorre que para o alcance efetivo da isonomia nas decisões do poder público, a igualdade de tratamento estabelecida formalmente deve ser seguida da uniformidade na interpretação dos textos legais, atividade realizada pelos órgãos jurisdicionais e administrativos.
Especificamente no que se refere ao processo administrativo disciplinar, tanto na fase apuratória dos fatos, em que a comissão processante após regular apuração procede à elaboração do relatório conclusivo, quanto na fase de julgamento, onde a autoridade julgadora procede à análise do processo proferindo o ato decisório, a imparcialidade como dever na atuação estatal deve se fazer presente, não se mostrando como justificativa para sua inobservância nem a tipicidade aberta ou "legalidade elástica", nem qualquer outro fator.
A submissão do Estado à juridicidade resulta na imposição de que, ao se proceder à interpretação de dispositivos cujos conteúdos não sejam claramente delineados, a administração utilize como parâmetro, para a obtenção destes significados, os princípios constitucionais, que estabelecem, dentre outras coisas, os limites e a direção da atuação estatal, definidos pelo constituinte originário. Pautados na ordem constitucional, os órgãos estatais responsáveis pela condução e julgamento do processo administrativo evitarão que a proximidade da relação entre Estado-parte e Estado-juiz se transforme numa relação promíscua. [25]
A uniformidade nas decisões administrativas obtida, dentre outras condições, pela observância do princípio da impessoalidade é condição necessária à efetivação dos princípios da igualdade e da segurança jurídica, consagrados no preâmbulo da Constituição Federal como valores supremos.
Sobre a segurança jurídica, o doutrinador Almiro de Couto e Silva [26] assevera que a sua compreensão deve se dar sob dois enfoques, um de cunho objetivo e outro de natureza subjetiva. Quanto ao enfoque objetivo, este se relaciona à irretroatividade dos atos estatais, consagrados nas garantias constitucionais do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada. Já no que tange ao aspecto subjetivo, destaca-se a necessidade de proteção das pessoas relativamente às atuações estatais em sentido amplo.
Ensina, ainda, o autor que a doutrina estrangeira, quando se refere ao aspecto bifacetário do princípio em comento, afirma a existência de dois princípios distintos. O princípio da segurança jurídica designaria o aspecto objetivo e o da proteção à confiança corresponderia à natureza subjetiva. A proteção à confiança encontra-se intrinsecamente ligada à idéia de coerência e uniformidade das decisões. Trata-se de valor que embora não enunciado expressamente no Texto Constitucional deve ser entendido como decorrência do princípio maior do Estado de Direito, cuja concretização, no direito brasileiro, se deu por meio do legislador ordinário, que o denominou de princípio da segurança jurídica.
Esclareça-se que o enfoque de abordagem do princípio em comento, no que interessa ao presente estudo, relaciona-se a sua natureza subjetiva, notadamente à necessidade de uniformidade nas decisões proferidas pelo Poder Público.
A prolação regular de decisões em um determinado sentido possibilita aos cidadãos a criação de uma expectativa no sentido de antecipação dos resultados que serão adotados pelo poder público com relação a determinadas condutas, tanto no âmbito administrativo como no jurisdicional. A uniformidade no julgamento de questões idênticas, inseridas no mesmo contexto histórico e social, é condição para realização da justiça. [27] O princípio da segurança jurídica, neste contexto, requer a previsibilidade das decisões, a estabilidade das relações jurídicas, em suma, a manutenção das "regras do jogo".
A "teoria da racionalização do Direito" do sociólogo alemão Max Weber explica que dado um ordenamento jurídico racional, as decisões judiciais – às quais acrescento as administrativas - apresentarão como características a previsibilidade e a calculabilidade, ambas em elevado grau. [28] Segundo esta definição, o modelo brasileiro, no qual as decisões proferidas, sobretudo no âmbito disciplinar, são marcadas pela imprevisibilidade, poderia ser definido como "sistema jurídico irracional" [29], apresentando conseqüências que vão além da violação de princípios constitucionais, contrariando a própria idéia de justiça, inerente a qualquer pretensão de se fazer direito.
5.1.3. A moralidade
O princípio da moralidade administrativa previsto, assim como os anteriores, no caput do artigo 37 da Constituição Federal, constitui também importante fundamento do poder disciplinar. A necessidade de que a atuação estatal seja revestida de preceitos éticos justifica a intervenção do Estado quando da ocorrência de desvios por parte de seus agentes.
A lei n° 9.784/99, que regula o processo administrativo, dispõe no artigo 2°, caput, que a atuação da administração deve se revestir pela moralidade, exigindo no parágrafo único, inciso IV: "atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé", principais componentes da moralidade administrativa.
Tratando-se de princípio constitucional que rege a atuação da Administração Pública e, ainda, positivado na legislação infraconstitucional, a incidência da moralidade administrativa no processo disciplinar é condição que se impõe a sua validade. É que não se mostra sustentável, nem tampouco coerente, que a Administração, ao sancionar determinado servidor justamente por ter faltado com o dever de moralidade, deixe de observar este princípio na condução do processo disciplinar respectivo.
Nesta seara disciplinar, importante questão surge com relação a este princípio. A legislação que disciplina o procedimento disciplinar dos servidores públicos civis federais, Lei n° 8.112/90 [30], prevê que, transcorrido determinado período da aplicação da penalidade, o registro da penalidade não deve mais contar dos assentamentos funcionais do servidor. Assim, após este lapso temporal, a sanção pela prática de nova infração disciplinar não poderá ser agravada por aquele fato.
Ocorre que, com certa freqüência, os órgãos administrativos ao fornecerem informações funcionais às comissões processantes se omitem desse dever, acabando por apresentar a ficha funcional do servidor com registro de penalidades que nela não mais deveriam constar. Diante deste fato, as comissões processantes e também a autoridade julgadora deveriam desconsiderar o registro, não apenas formalmente, em atendimento ao princípio da legalidade, mas sob todos os aspectos. Isto é, além de não fazer menção expressa quanto ao fato passado, estes órgãos responsáveis pela condução e julgamento do processo, em cumprimento ao dever de boa-fé e de honestidade, corolários do princípio da moralidade, não poderiam considerá-lo como maus antecedentes ou como fundamento para a formação dos seus juízos de convicção, ainda que implicitamente.
5.1.4. A publicidade
O princípio da publicidade se justifica pela necessidade de transparência na atuação dos órgãos estatais, possibilitando o controle da conduta dos agentes administrativos [31]. No âmbito do processo administrativo, este princípio encontra previsão em vários dispositivos da Lei n° 9.784/99, a saber, no artigo 2°, parágrafo único, incisos V e X ("divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição" e "a garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio") e no artigo 3°, inciso II ("ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas").
A Lei n° 8.112/90, por sua vez, ao assegurar o direito de ampla defesa do acusado, trouxe disposições relacionadas ao direito de ciência e participação dos atos processuais por parte do acusado. Assim disciplina o artigo 156: "É assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial."
Ao que se vê, a necessidade de divulgação dos atos praticados dentro do processo possui duas finalidades: conferir transparência à atuação da administração e dar ciência aos interessados dos atos praticados no processo, pressuposto necessário à efetivação dos direitos fundamentais da ampla defesa e do contraditório.
Importa destacar, ainda, que a publicidade não se resume à publicação. O direito de acesso ao processo é também decorrência deste princípio [32]. No processo disciplinar, em razão do seu cunho sancionador, o direito de acesso não se abre com a mesma amplitude que nos demais processos. A obediência ao direito de intimidade do acusado determina que a publicidade franqueada ao processo ocorra em grau reduzido.
5.1.5. A eficiência
Por fim, algumas considerações merecem ser traçadas acerca do princípio da eficiência. Ao se observar que a simples obediência à legalidade não se mostrava suficiente para o atendimento dos objetivos prestacionais do Estado, incluiu-se no Texto Constitucional, por meio da Emenda Constitucional n° 19/98, o princípio da eficiência, o qual impõe à Administração Pública, sempre submetida ao princípio da legalidade, o dever de obter resultado positivo na sua atuação, cujo critério de definição não coincide com o estabelecido para a esfera privada. É que, enquanto o atendimento das necessidades sociais configura objetivo primeiro do Estado, as instituições privadas têm como finalidade precípua a obtenção de lucros.
No âmbito do processo disciplinar, a obtenção de resultados positivos está condicionada à apuração eficaz dos fatos, que comprove a autoria e a materialidade, com a conseqüente aplicação da reprimenda justa. Para esse desígnio, questões relacionadas ao tempo de duração do processo e também ao aprimoramento técnico na sua condução e julgamento apresentam-se com especial relevância. É que, a delonga do processo, além de violar o direito à segurança jurídica do acusado, não traz respostas satisfatórias ao corpo social, pois que, muito freqüentemente, resultará no afastamento da aplicação da penalidade por força da incidência da prescrição. A falta de aprimoramento técnico, por outro lado, pode resultar na violação de outros direitos constitucionais do acusado, gerando, em decorrência, a nulidade processual que, além de se configurar antieconômica, pode dar causa à prescrição.
Com relação ao prazo de duração do processo, a Constituição Federal, por meio do inciso LXXVIII, do artigo 5°, inserido pela EC n° 45/2004, no intento de se fazer cumprir o princípio da eficiência no âmbito processual, assim dispôs: "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação".
No campo infraconstitucional, a Lei n° 8.112/90 fixou, especificamente no artigo 152, o prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogável por igual período, para a conclusão do processo disciplinar, no rito ordinário. Estabeleceu, além disso, o prazo de 20 (vinte) dias para o seu julgamento pela autoridade competente. Ocorre que, nada obstante a fixação dos referidos prazos, a realidade da Administração Pública, caracterizada pela freqüente falta de recursos e também pela insuficiência de treinamento específico para os servidores que compõem as comissões disciplinares, freqüentemente resulta no descumprimento do mandamento legal.
Com o objetivo de atribuir efetividade ao princípio constitucional em comento e, assim, garantir o direito do acusado à segurança jurídica, o Supremo Tribunal Federal, no que tange à duração do processo, conferiu ao artigo 142, §3°, da lei n° 8.112/90 interpretação conforme à Constituição. Trata-se de dispositivo que disciplina o instituto da prescrição no processo administrativo disciplinar, estabelecendo que a instauração de sindicância ou de processo administrativo disciplinar interrompem o curso da prescrição, o qual só retoma seu curso quando da decisão final proferida no processo.
Considerando que a própria lei fixa como prazo máximo para a conclusão dos trabalhos e julgamento pela autoridade competente o de 140 (cento e quarenta) dias, o STF consolidou entendimento no sentido de que transcorrido este prazo, o lapso prescricional retoma seu curso, independentemente da conclusão do processo. [33]
Extrai-se dessa interpretação que o descumprimento do princípio da eficiência pela Administração Pública, quanto ao prazo de duração do processo, não pode acarretar ao acusado o ônus de suportar por tempo indeterminado a situação de instabilidade da sua relação jurídica com a Administração. Trata-se, em verdade, de mais um instrumento utilizado pelo Poder Judiciário na tentativa de conduzir o Poder Público ao cumprimento dos princípios constitucionais.
No que se refere ao aprimoramento técnico na condução dos processos disciplinares, a realidade, consubstanciada no elevado número de anulações de processos administrativos disciplinares pelo Poder Judiciário, revela o despreparo das comissões processantes. O cumprimento do princípio da eficiência, sob este enfoque, além de não contar com respaldo legislativo, encontra nos órgãos administrativos a adoção de medidas pontuais e esporádicas, consistente na organização de cursos de capacitação que se mostram insuficientes para solucionar o problema.
