1. As Escolas de Direito Administrativo e a evolução da gestão policial: bases doutrinárias e empíricas da gestão dos serviços públicos de segurança
A consolidação do conceito de serviço público no Direito Administrativo francês foi profundamente influenciada por duas escolas doutrinárias de destaque: a Escola de Bordeaux, liderada por Léon Duguit, e a Escola de Toulouse, representada por Maurice Hauriou. Duguit, influenciado pelo positivismo sociológico de Émile Durkheim, propôs uma visão objetiva do direito, na qual o Estado é legitimado não por sua soberania, mas pela prestação de serviços públicos essenciais à coletividade. Em sua obra The Concept of Public Service, Duguit argumenta que o direito deveria refletir as necessidades sociais, sendo o serviço público a expressão da solidariedade social (Duguit, 1923). Essa perspectiva enfatiza a função social do Estado e a primazia dos serviços públicos como fundamento do Direito Administrativo. Por outro lado, Hauriou desenvolveu uma abordagem institucionalista, centrada na ideia de que o Estado é uma instituição jurídica que exerce a puissance publique (poder público) para realizar o interesse geral. Em seu ensaio La théorie de l’institution et de la fondation. Essai de vitalisme social, Hauriou concebe as instituições como organizações sociais permanentes que produzem, por sua natureza, situações jurídicas duradouras (Hauriou, 1925). Essas duas escolas contribuíram significativamente para a consolidação do conceito de serviço público, influenciando não apenas o Direito Administrativo francês, mas também sistemas jurídicos de tradição romano-germânica, como o brasileiro.
A tradição jurídica inglesa, no âmbito do Direito Administrativo, adota uma abordagem distinta do modelo francês, enfatizando a supremacia da lei e o controle judicial sobre a administração pública (Craig, 2012). Essa abordagem reflete uma desconfiança histórica em relação à concentração de poderes administrativos, privilegiando a proteção das liberdades individuais e o princípio da legalidade (Tomkins, 2003). Diferentemente da tradição francesa, o conceito de "serviço público" na common law não possui a mesma centralidade, sendo as atividades estatais vistas como funções governamentais sujeitas ao controle judicial (Harlow & Rawlings, 2009). Essa perspectiva tem influenciado o sistema brasileiro, que, embora de tradição romano-germânica, incorpora elementos da common law, especialmente no que tange à responsabilização do Estado (Endicott, 2015).
As ciências policiais e criminológicas desempenham um papel fundamental na compreensão e aprimoramento das políticas públicas de segurança, especialmente no que tange à formulação, execução e avaliação da eficiência dos serviços prestados. A análise criminal estratégica, por exemplo, fornece subsídios para o planejamento de ações de longo prazo, identificando tendências e padrões que orientam a alocação de recursos e a definição de prioridades (Magalhães, 2007). Além disso, estudos empíricos sobre indicadores de desempenho das polícias civis e militares brasileiras têm contribuído para o desenvolvimento de métricas que avaliam a eficiência institucional, promovendo uma gestão mais transparente e orientada por resultados (Rolim & Pereira, 2022). Essas abordagens evidenciam a importância de integrar conhecimentos técnicos e científicos na administração pública, permitindo que as instituições policiais se adaptem às exigências contemporâneas de eficiência, eficácia e accountability.
2. Estudo dos serviços públicos e sua natureza, conceito, classificação e características, com foco na aplicação prática ao contexto da segurança pública
A compreensão dos serviços públicos em sua natureza e características gerais é fundamental para analisar sua aplicação na segurança pública. Doutrinadores clássicos do Direito Administrativo brasileiro convergem na definição de serviço público. Hely Lopes Meirelles o conceitua como “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, sob regime jurídico total ou parcialmente público, visando satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade” (Meirelles, 2016). Destacam-se três elementos: a atuação estatal (direta ou por delegação), o regime jurídico público e o atendimento às necessidades coletivas. Celso Antônio Bandeira de Mello, por sua vez, reforça que o serviço público deve ser prestado sob regime de direito público, vinculando tanto a Administração direta quanto a indireta ou concessionários privados, sempre sujeitos aos princípios da continuidade, isonomia, universalidade e modicidade tarifária (Mello, 2019).
Nesse contexto, a segurança pública – atividades estatais de preservação da ordem pública e proteção de pessoas e patrimônios – insere-se como serviço público materialmente considerado. Trata-se de uma necessidade coletiva essencial, atribuída ao Estado pela Constituição (art. 144, CF/88), e classificada como serviço público uti universi, ou seja, prestado de forma geral e indivisível a toda a coletividade (Di Pietro, 2019). Diferente dos serviços uti singuli, como fornecimento de água ou energia, cuja fruição individual pode ser medida e tarifada, a segurança beneficia toda a sociedade de maneira difusa. O cidadão usufrui da atmosfera geral de ordem assegurada pela polícia, ainda que esse “consumo” não seja quantificado individualmente.
Como serviço essencial, a segurança pública está submetida a princípios administrativos, como o da continuidade, que veda a interrupção de atividades policiais sob pena de grave risco social. A prestação ininterrupta de policiamento ostensivo, atendimento telefônico (190), registros de ocorrências e investigação criminal é um imperativo categórico. Greves policiais, por exemplo, são em regra proibidas, dado o risco à ordem pública (Meirelles, 2016). O princípio da universalidade, por sua vez, garante que o serviço seja prestado a todos, sem discriminações, assegurando atuação policial equitativa em todas as regiões. Já o princípio da eficiência, incorporado pela Emenda Constitucional 19/1998 (art. 37, CF), exige que a polícia maximize recursos humanos e tecnológicos para otimizar a prevenção e elucidação de delitos (Bayley, 1994). Assim, espera-se que delegacias e unidades policiais ofereçam atendimento adequado, reduzindo burocracias e tempos de espera, alinhando-se aos parâmetros de regularidade, segurança, atualidade e cortesia definidos pela Lei nº 8.987/1995 (aplicável às concessões, mas referência útil para a gestão pública).
Outro aspecto central é a relação entre segurança pública e poder de polícia. Este, segundo Meirelles (2016), é a prerrogativa estatal de condicionar ou restringir liberdades para assegurar o bem-estar coletivo e a ordem pública. No caso da polícia, esse poder se expressa em ações como fiscalizações, interdições e sanções administrativas, todas voltadas à prevenção de riscos e ao controle de atividades irregulares. A Polícia Civil, por exemplo, exerce esse poder ao fiscalizar desmanches de veículos, comércio de produtos controlados, espetáculos e diversões públicas, cadastramento de vigias etc. Essas atividades, embora distintas do atendimento ao cidadão, integram o conjunto de ações estatais voltadas à garantia da segurança pública, reforçando o caráter preventivo da polícia.
A segurança pública distingue-se pela indelegabilidade de seu núcleo essencial. Ao contrário de outros serviços públicos que podem ser transferidos à iniciativa privada, como transporte ou energia, a segurança – por envolver o monopólio estatal do uso legítimo da força (Weber, 1982[1919]) – permanece de titularidade e execução exclusiva do Estado. Embora parcerias com o setor privado sejam possíveis em atividades-meio (tecnologia, vigilância colaborativa), as funções de policiamento ostensivo, investigação criminal e aplicação do poder de polícia não podem ser delegadas (Mello, 2019). Essa exclusividade reforça a necessidade de gestão estatal eficiente e responsável sobre o serviço.
Considerar a segurança pública como serviço público impõe ao Estado obrigações permanentes de planejamento e investimento, voltadas à qualidade do serviço prestado. Essa visão ultrapassa o mero policiamento reativo, orientando a gestão policial para metas de desempenho, satisfação do usuário e melhoria contínua. Correntes modernas de policing for people reforçam essa abordagem, defendendo atendimento respeitoso, prestação de contas e eficácia na resolução de problemas comunitários (Skolnick & Bayley, 1988; Moore, 1999). Conclui-se, assim, que a segurança pública, como serviço essencial, é regida pelos princípios gerais da Administração Pública, com singularidades que reforçam sua vinculação à soberania e ao poder de polícia.
3. Análise do marco regulatório e dos instrumentos jurídicos que regem os serviços públicos, destacando as responsabilidades da polícia civil na fiscalização e gestão desses serviços
A prestação dos serviços públicos, especialmente da segurança pública, insere-se em arcabouço normativo composto por dispositivos constitucionais, legislação infraconstitucional e atos administrativos. O marco regulatório começa com a Constituição Federal de 1988, que, no art. 144, estabelece a organização das forças de segurança. Às Polícias Civis estaduais compete a função de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, salvo as militares, sob direção de delegados de carreira. A investigação criminal, portanto, constitui serviço estatal típico. Já o art. 175 da Constituição, embora trate da delegação de serviços públicos mediante licitação, reforça a responsabilidade do Estado e a exigência de regulamentação legal para sua execução.
No plano infraconstitucional, leis como a nº 8.987/1995 – sobre concessões e permissões – estabelecem padrões de qualidade para serviços públicos. Embora a atividade policial não seja passível de concessão, serviços acessórios (guarda de veículos, vigilância patrimonial, atendimento telefônico) podem ser terceirizados via contrato administrativo. Exemplos incluem centrais de emergência (call centers) e sistemas informatizados de registro de ocorrências. Tais contratações exigem estrita observância à legislação de compras públicas, sendo os delegados gestores responsáveis pelo acompanhamento da execução contratual.
Outro marco relevante é o conceito de poder de polícia, previsto no art. 78 do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966), entendido como a prerrogativa da administração de condicionar ou restringir o uso de bens e o exercício de direitos no interesse coletivo. Esse conceito fundamenta legislações como o Estatuto do Desarmamento (Lei nº 10.826/2003), que atribui à Polícia Federal a fiscalização de armas. No âmbito estadual, a Polícia Civil coopera com outros órgãos no cumprimento de normas administrativas, por exemplo, em autorizações para eventos, fiscalizações conjuntas com vigilância sanitária ou bombeiros, entre outros. Grandes eventos públicos dependem de pareceres e fiscalização policial para garantir segurança e ordem (Souza, 2018).
A Lei nº 13.675/2018 criou o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), que visa integrar os órgãos de segurança – polícias Federal, Civil, Militar, guardas municipais, bombeiros e sistema prisional. O SUSP busca padronizar procedimentos, promover cooperação federativa e instituir mecanismos de governança, como conselhos e ouvidorias. O delegado, nesse contexto, tem respaldo legal para firmar convênios, intercâmbios de dados e participar de operações conjuntas. A previsão de controle social aproxima a segurança pública de padrões modernos de gestão participativa e transparente.
No plano da atuação concreta da Polícia Civil, destacam-se funções de fiscalização em diversas frentes:
Transporte clandestino: Delegacias especializadas atuam para coibir o transporte irregular, com base em leis estaduais e no Código de Trânsito Brasileiro, protegendo usuários de riscos operacionais.
Atividades econômicas de interesse policial: A fiscalização de desmanches (Lei nº 12.977/2014), de jogos de azar ou de atividades não licenciadas são exemplos de atuação do delegado no exercício do poder de polícia.
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Documentação civil: A emissão de carteiras de identidade (RG), ainda a cargo da Polícia Civil em vários estados, é serviço público prestado diretamente à população. Com a transferência progressiva dessa atribuição a unidades civis (como o Poupatempo), delegados continuam gerindo postos onde essa função permanece, devendo observar princípios de legalidade e eficiência.
A atuação da Polícia Civil também se estende à regulação e fiscalização da segurança privada, cuja competência primária é da Polícia Federal (Lei nº 7.102/1983 e Dec. 89.056/1983). Ainda assim, as polícias estaduais atuam contra empresas clandestinas ou vigilantes irregulares, visando evitar usurpações de função e manter o controle sobre um setor híbrido (público e privado). Como apontam Bayley e Shearing (2001), nos Estados Unidos e Reino Unido há modelos de governança que articulam segurança pública e privada. No Brasil, a Polícia Civil deve, dentro de sua atribuição, garantir que os atores privados colaborem dentro da legalidade e a serviço do interesse público.
O marco regulatório da segurança também envolve instrumentos de controle interno e externo. Internamente, as corregedorias asseguram disciplina e legalidade; externamente, o Ministério Público exerce o controle da atividade policial (CF/88, art. 129, VII), podendo recomendar providências e instaurar procedimentos. Há ainda Ouvidorias de Polícia – como em São Paulo – e Conselhos Comunitários de Segurança (CONSEGs), que fortalecem a participação social (Alvarenga, Caldas & Jayo, 2020). Tais mecanismos, fundados em normas legais ou infralegais, oferecem ferramentas para aprimorar os serviços prestados, seja por meio de relatórios de ouvidorias, seja mediante Termos de Ajustamento de Conduta propostos pelo Ministério Público.
Em síntese, a Polícia Civil opera em um ambiente normativo multiescalar, desde a Constituição até portarias internas, sendo essencial a observância rigorosa desse marco legal. Como destacam especialistas da UNODC (2011), a clareza normativa e a articulação interinstitucional são pilares da boa governança em segurança pública. O próximo passo é abordar como aplicar estratégias de gestão modernas para otimizar a prestação dos serviços policiais.
4. Estudo das estratégias de gestão para aumentar a eficiência dos serviços relacionados à segurança pública, como delegacias, centrais de atendimento e sistemas de registro de ocorrências
Garantir eficiência nos serviços públicos de segurança é um desafio central para gestores policiais, especialmente diante de recursos escassos e pressão social por resultados. Diversas estratégias de gestão, originadas na administração pública e adaptadas ao campo policial, têm sido implementadas para otimizar o funcionamento de delegacias, centrais de atendimento e sistemas de registro de ocorrências. Este tópico analisa essas estratégias, baseando-se em referências teóricas de gestão e experiências práticas.
Uma abordagem central é a gestão orientada para resultados e indicadores de desempenho. Inspiradas na Nova Gestão Pública (New Public Management), organizações policiais passaram a adotar métricas para avaliar produtividade e efetividade (Moore, 1995). O exemplo clássico é o CompStat, criado na Polícia de Nova York nos anos 1990, baseado na análise sistemática de estatísticas criminais, reuniões periódicas de cobrança de resultados e realocação flexível de recursos (Weisburd, Mastrofski & Willis, 2003). Esse modelo, ao ser adaptado para a Polícia Civil, implicaria acompanhar indicadores como número de inquéritos concluídos, índice de esclarecimento de crimes, tempo de atendimento ao público e satisfação dos usuários. O foco é identificar gargalos e responsabilizar gestores intermediários, promovendo ciclos de melhoria contínua. Contudo, metas mal calibradas podem gerar distorções, como manipulação de dados ou priorização de quantidade sobre qualidade (Goldstein, 1990). Por isso, indicadores devem ser equilibrados e complementados por avaliações qualitativas (Willis, Mastrofski & Weisburd, 2003).
A integração tecnológica e digitalização de processos também se destaca como estratégia para eficiência. A implantação de Delegacias Eletrônicas, que permitem o registro online de ocorrências como furtos simples ou crimes virtuais, é exemplo de ganho operacional: diminui o fluxo presencial e agiliza estatísticas em tempo real. Sistemas integrados, como inquérito eletrônico e bancos de dados unificados, reduzem retrabalho e aumentam a celeridade. No Japão, a Polícia Nacional já centraliza há anos informações criminais acessíveis por qualquer delegacia local, facilitando resoluções rápidas (Bayley, 1991). No Reino Unido, o programa HOLMES informatizou investigações complexas desde os anos 1980. Esses exemplos mostram que investimento em tecnologia não é luxo, mas necessidade diante do volume crescente de demandas.
Métodos de gestão do setor privado, como o Gerenciamento da Qualidade Total (Total Quality Management) e Lean (gestão enxuta), também têm sido aplicados em serviços policiais. O objetivo é eliminar desperdícios de tempo e recursos, focando o esforço policial em atividades-fim. Em São Paulo, o projeto "Policial Nota 10", implementado em São Paulo a partir de 2019, com foco em reconhecer e estimular boas práticas policiais, incluindo ações que melhorassem o atendimento ao público, celeridade na lavratura de flagrantes e padronização de procedimentos nas delegacias.
A descentralização e desconcentração dos serviços é outra estratégia relevante. Ostrom (1975) demonstrou que grandes forças policiais centralizadas tendem a ser menos responsivas que unidades menores, inseridas na comunidade. Pesquisas de Ostrom & Whitaker (1974) mostraram que departamentos descentralizados, com autonomia local, obtêm melhores avaliações públicas e desempenho superior. Isso inspirou reformas em alguns países, como o fortalecimento de comandos regionais e policiamento comunitário. No Brasil, as polícias estaduais mantêm iniciativas como bases modulares e policiamento comunitário. Para a Polícia Civil, isso pode significar criação de postos avançados ou centrais regionais de flagrante, ampliando a capilaridade do serviço. O uso de georreferenciamento e análise de dados orienta decisões sobre onde expandir unidades, conforme a demanda criminal e perfil demográfico (Borrion et al., 2020).
A capacitação e gestão de pessoas é igualmente central. Na segurança pública, o capital humano é determinante: delegados, investigadores e escrivães bem treinados solucionam casos com mais eficiência e legitimidade. Países como Reino Unido e Canadá introduziram conteúdos de customer service e problem-solving em currículos policiais, seguindo a filosofia de Polícia Orientada para Solução de Problemas de Herman Goldstein (1990). Ele defendia que a eficiência real da polícia reside em resolver os problemas subjacentes que geram demandas repetidas, em vez de apenas responder a incidentes isolados.
Para a Polícia Civil, eficiência prática significa reduzir o tempo de resposta, aumentar a resolutividade de crimes e melhorar o atendimento ao público. Pesquisas de Tyler (1990) indicam que a percepção de segurança e legitimidade da polícia depende mais da qualidade do contato cotidiano do que de estatísticas criminais. Assim, práticas como pesquisas de satisfação e cartas de serviço ao cidadão (fixando prazos e compromissos de atendimento) podem elevar a confiança pública e profissionalizar o serviço.
Importante ressaltar que a busca por eficiência deve respeitar a legalidade e os direitos individuais. Aceleradores de produtividade não podem violar garantias processuais. A eficiência sustentável é aquela aliada à integridade e à transparência. Programas de accountability interna, como auditorias, rodízios de funções e incentivos a denúncias internas (whistleblowing), também contribuem para uma gestão responsável e confiável (UNODC, 2011).
Enfatiza-se que delegados, ao assumirem funções de direção, devem transcender a visão tradicional de executor de ordens judiciais, atuando como gestores públicos. Isso implica planejar, organizar e controlar processos, aplicando ferramentas de administração adaptadas ao ambiente policial. Estratégias como gestão por indicadores (CompStat), digitalização de serviços (Delegacias Eletrônicas), melhoria de processos (Lean), descentralização responsiva (policiamento comunitário) e capacitação orientada à resolução de problemas formam um leque de caminhos promissores. Estudos confirmam que essas práticas, quando bem implementadas, ampliam a efetividade da segurança pública (Moore, 1995; Weisburd et al., 2003; Ostrom & Whitaker, 1974).
