INTRODUÇÃO
A Lei nº 14.133/2021 inovou, em termos de lei geral de licitações, ao prever, no art. 84, a possibilidade de prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços, por igual período, o que torna viável sua utilização por um segundo ano, desde que demonstrada a vantajosidade.
No entanto, há questões que a lei não previu quanto aos reflexos dessa possibilidade de prorrogação da vigência. Como temos visto, regulamentos e interpretações têm trazido regras para sua utilização, considerando o silêncio da lei.
Uma dessas questões diz respeito ao que ocorre com o quantitativo registrado na ata de registro de preços caso haja prorrogação de sua vigência.
Para essa discussão, já se têm observado regulamentos e interpretações, a exemplo do PARECER nº 00453/2024/CGAQ/SCGP/CGU/AGU, da PORTARIA PGR/MPU nº 158/2024 e do Enunciado nº 17 do INCP, que admitem a possibilidade de renovação dos quantitativos inicialmente registrados na ata, em caso de prorrogação de sua vigência, desde que observadas algumas condições: comprovação de preço vantajoso; previsão expressa no edital e na ata de registro de preços; tratamento do tema no planejamento da contratação; e prorrogação dentro do prazo de vigência da ata.
Há, porém, outra discussão importante, que impacta a vida útil da ata: o consumo antecipado do quantitativo registrado antes do fim do primeiro ano de vigência.
Afinal, sendo a Lei nº 14.133/2021 silente quanto ao assunto, pode um regulamento — por meio de decreto, por exemplo — permitir que, mesmo consumido o quantitativo da ata antes do término do primeiro ano, se prorrogue antecipadamente sua vigência? Ou deve prevalecer a interpretação adotada sob a égide da Lei nº 8.666/1993, no sentido de que, uma vez consumida em sua totalidade, a ata encerra sua vida útil, sem possibilidade de prorrogação?
POSSÍVEIS SITUAÇÕES DO CONSUMO ANTECIPADO DO QUANTITATIVO REGISTRADO
Mais do que nunca, com a Lei nº 14.133/2021, exige-se dos gestores e demais atores das contratações públicas o planejamento das contratações, em regra observando-se sua anualidade, prevendo-se, inclusive, o plano de contratações anual como ferramenta para tornar esse planejamento mais eficaz e eficiente.
Considerando um planejamento eficiente, aquilo que a administração deseja contratar, ainda que por meio do sistema de registro de preços, deve constar do plano de contratações anual, a fim de compatibilizar-se com o planejamento orçamentário, reduzindo custos processuais em demandas parceladas ou frequentes, que atendam a mais de uma unidade administrativa ou órgão, ou em casos em que não seja possível definir com precisão o quantitativo a ser contratado no exercício.
Importa lembrar que, para licitar ou realizar contratação direta utilizando o sistema de registro de preços, não é necessário haver orçamento para o procedimento. O recurso orçamentário será exigido no momento da contratação (baixa da ata).
No tocante às compras, o art. 40 da Lei nº 14.133/2021 é claro ao prever que o planejamento deve considerar a expectativa de consumo anual e observar, dentre outros critérios, a utilização, quando pertinente, do sistema de registro de preços, bem como a determinação de unidades e quantidades a serem adquiridas em função de consumo e utilização prováveis. Ao mencionar “consumo e utilização prováveis”, a própria lei reconhece que nem sempre é possível definir, com precisão, a demanda do exercício.
Essa é, justamente, a grande importância do procedimento auxiliar do sistema de registro de preços: possibilitar a realização de um único procedimento licitatório, ou até de um único procedimento de contratação direta, cujo resultado não é um contrato, mas uma ata de registro de preços, com vigência inicial de um ano, na qual ficam registradas as informações da proposta da empresa vencedora, as regras aplicáveis, seus dados, os dados dos produtos ou serviços (marca e modelo, no caso de compras) e os valores unitários e totais.
De posse dessa ata, a administração poderá atender à sua necessidade, contratando sempre que necessário e, obviamente, havendo disponibilidade orçamentária.
Em razão da natureza jurídica da ata de registro de preços — que não se confunde com contrato — o quantitativo registrado poderá ou não ser contratado pela administração, pois, nesse regime, não há obrigação de contratar. Após o procedimento de seleção do fornecedor (licitação ou contratação direta), há apenas um registro.
Evidentemente, não se discutem aqui questões de planejamento ou de responsabilidade do gestor que licita, seleciona fornecedor e, por falta de planejamento ou de responsabilidade com o mercado, deixa de executar a ata. Tal conduta desrespeita o princípio do planejamento e o próprio fornecedor registrado, que legitima a expectativa de contratação.
Como decorrência dessa possibilidade de a administração contratar a totalidade ou não contratar a totalidade da ata, podem ocorrer, no primeiro ano de vigência, situações diversas — inclusive o consumo total antecipado — que é o objeto desta análise.
Para tanto, consideremos o exemplo:
Imaginemos uma ata com cinco itens, cada qual com 100 unidades, cuja vigência, no primeiro ano, vai de 01/04/2025 a 01/04/2026.
Primeira hipótese. Observando o devido planejamento, a administração, ao final do primeiro ano de vigência, tenha consumido 90% do quantitativo de cada item (90 unidades). Havendo regulamento que discipline a possibilidade de renovação de quantitativos — ou adotando a interpretação da AGU —, desde que conste previsão no edital e na ata e a prorrogação seja formalizada antes de 01.04.2026 (fim da vigência), ter-se-ia mais um ano de utilização da ata, com renovação do quantitativo. Essa é, provavelmente, a situação mais confortável, pois ainda há saldo até o fim da vigência do primeiro ano, permitindo a prorrogação.
Segunda hipótese. Também com planejamento adequado, o órgão previu consumir 100% do quantitativo de todos os itens até o fim do primeiro ano. Suponha-se que, em 20.02.2026, já se tenha contratado 80% da ata, sendo solicitada a contratação dos 20% restantes (o saldo total), a ser efetivada em 31.03.2026. Ter-se-ia, então, consumo de 100% do quantitativo antes do término da vigência (01.04.2026). Se prevalecer o posicionamento jurisprudencial antigo, próprio da Lei nº 8.666/1993, segundo o qual a ata se encerra com o fim da vigência ou com seu consumo total, seria impossível prorrogá-la. Contudo, se, antes dessa última contratação de 20%, for instruído processo e justificada a prorrogação, com comprovação de vantajosidade, e o ato prorrogatório for firmado antes de 31.03.2026, entendemos ser perfeitamente possível considerar que a ata foi prorrogada antes do fim de sua vigência (ainda que a nova vigência se inicie em 02.04.2026). Assim, mesmo havendo consumo de 100% do quantitativo, como a prorrogação ocorreu previamente, haveria mais um ano de utilização, com possibilidade de renovação de quantitativos.
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Terceira hipótese. Mesmo com planejamento anual, alguns itens, por necessidade excepcional, foram consumidos em sua totalidade no décimo mês de vigência, faltando dois meses para o fim, antes da prorrogação. Suponha-se que, em 01.02.2026, dois itens ainda tenham saldo de 10 unidades, mas haja a necessidade de adquirir o saldo remanescente dos outros dois itens, com a contratação efetivada antes de 01.04.2026. O que ocorre com a ata, se ela possui prazo único de vigência e alguns itens se exaurem antes do fim? Encerra-se toda a ata? Mantêm-se vigentes apenas os itens não consumidos, com possibilidade de renovação de quantitativos na prorrogação? Perde-se, no segundo ano, a oportunidade de utilizar todos os itens, com quantitativos renovados, impondo-se nova licitação para os dois itens esgotados, com aumento de custos processuais e risco de gestão com múltiplos fornecedores?
De forma análoga à primeira hipótese, se providenciada a prorrogação antes do consumo final, não seria possível prorrogar a ata, a partir desse momento, por mais um ano, renovando todos os quantitativos dos itens registrados?
Temos, pois, três hipóteses não solucionadas expressamente pela Lei nº 14.133/2021.
Seria essa a intenção do legislador ao permitir o uso do sistema de registro de preços por um segundo ano e, ao mesmo tempo, encerrar a ata no primeiro ano quando de seu consumo total, sem solução para o segundo, obrigando a administração a arcar com os custos de nova licitação, com risco de perda de qualidade, preço e eficiência, e retardando a satisfação do interesse público?
Exigiu o legislador que, para evitar a extinção da ata, se inclua deliberadamente um saldo a maior no primeiro ano — acima do efetivamente necessário — apenas para se manter saldo até a data de “aniversário” e viabilizar a prorrogação?
Entendemos que não. E mais: entendemos que os regulamentos podem prever solução para o consumo antecipado do total registrado, ainda quando haja planejamento eficiente, de modo a não se perder uma ata vantajosa por excesso de formalismo interpretativo.
POSSIBILIDADES DO QUE PODE OCORRER COM O CONSUMO ANTECIPADOS DO SALDO DA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS
Observando, então, nosso exemplo e as hipóteses possíveis — sem esgotar outras — e seus reflexos, vislumbramos que, havendo o consumo total do quantitativo registrado na ata de registro de preços no primeiro ano de sua vigência, a administração poderia adotar algumas saídas:
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Primeira saída. Adotando a interpretação utilizada para as atas de registro de preços regidas pela Lei nº 8.666/1993, a ata seria encerrada com o término de sua vigência ou com a contratação da totalidade do objeto nela registrado, não sendo possível sua prorrogação — posicionamento defendido pelo Tribunal de Contas da União (Acórdãos nº 113/2012 e 1604/2017, ambos do Plenário).
Importa reforçar que, no âmbito da Lei nº 8.666/1993, a validade do registro de preços não poderia superar um ano e, pela lógica, independentemente da discussão ora travada, havendo ou não saldo ao final do primeiro ano, a ata se encerraria.
Para nós, essa não é a melhor utilização do sistema de registro de preços, pois se pode perder a oportunidade de manter fornecedor eficiente, com produto ou serviço de qualidade e preço vantajoso. Além disso, tal interpretação era coerente com a realidade normativa de então: a Lei nº 8.666/1993 não previa a possibilidade de prorrogação da vigência da ata de registro de preços.
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Segunda saída. Ainda nessa linha interpretativa, entender que, caso haja a contratação de 100% do saldo da ata de registro de preços — mesmo fundada na Lei nº 14.133/2021 — antes do fim de sua vigência, o gerente da ata ou o responsável pelo controle do saldo orientaria a administração a não adquirir 100% do quantitativo, deixando-se, ao menos, uma unidade de cada item registrado para viabilizar a prorrogação.
Tal solução, além de estranha, assemelha-se a expedientes caricatos: imaginar que o gestor determine, propositalmente, o consumo de 99,99%, deixando apenas uma unidade para evitar o encerramento da ata. O prejuízo pode recair sobre o interesse público: suponha-se a necessidade de adquirir 100% da ata por aumento excepcional de consumo, faltando dois meses para o fim da vigência, sendo “obrigatório” deixar uma unidade registrada. Nessa hipótese, o interesse público teria de aguardar dois meses para que ocorra a prorrogação, a fim de restabelecer o quantitativo, para só então ser atendido?
Para nós, essa solução também não é adequada, além de configurar quase uma burla ao interesse público.
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Terceira saída. Prever, em regulamento, a possibilidade de prorrogação antecipada e excepcional da vigência da ata de registro de preços, inclusive com restabelecimento dos quantitativos naquele momento, contando-se novo prazo de um ano a partir da data da prorrogação, com regra específica de prazo para essa antecipação.
Esta nos parece a hipótese mais razoável, por afastar formalismo excessivo, observar o interesse público e reduzir o custo processual de nova licitação, em consonância com os princípios da eficiência, economicidade e celeridade. Comprovada a vantajosidade na prorrogação e justificada a excepcionalidade, a administração prorrogaria a ata e teria mais um ano de utilização de instrumento vantajoso, com o restabelecimento de seus quantitativos.
Essa possibilidade, inclusive, é defendida pelo Instituto Nacional de Contratações Públicas – INCP, em seu Enunciado 18:
ENUNCIADO 18. Excepcionalmente, nos casos de esgotamento da quantidade registrada, será admitida a antecipação da prorrogação, pelo prazo máximo de doze meses, com a renovação das quantidades.
UTILIZAÇÃO DOS REGULAMENTOS PARA RESOLUÇÃO DA QUESTÃO E VANTAGENS NA POSSIBILIDADE DE PRORROGAÇÃO ANTECIPADA
A Lei nº 14.133/2021 é clara, em seu § 1º do art. 78, ao prever que os procedimentos auxiliares obedecerão a critérios claros e objetivos definidos em regulamento.
Como já comentado, os regulamentos têm previsto regras para solucionar problemas surgidos em virtude da realidade das compras públicas, a fim de que os procedimentos auxiliares sejam melhor aplicados e para que a administração e o interesse público não sejam prejudicados por ficarem privados de propostas que apresentem o melhor resultado — um dos objetivos expressos no art. 11 da referida lei.
Nesse sentido, assim como há regulamentos disciplinando a possibilidade de renovação de quantitativos, o procedimento da Intenção de Registro de Preços e os limites de aceitação de participantes, defendemos a possibilidade de que o regulamento preveja regras que permitam a prorrogação antecipada da vigência da ata de registro de preços, com restabelecimento de seus quantitativos, em situações excepcionais, preferencialmente com a fixação de prazo-limite para essa prorrogação antecipada.
Considerando que já defendemos a previsão, em regulamento, de que, excepcionalmente, havendo consumo antecipado de itens da ata de registro de preços — desde que devidamente motivado, observando sempre o interesse público e não a falta de planejamento —, destacamos a excelente regra constante do Decreto nº 10.086/2022, do Estado do Paraná, que tratou de forma eficiente e objetiva essa situação, especificamente em seus §§ 3º e 4º do art. 299:
Art. 299. A ata de registro de preços terá vigência de um ano, passível de prorrogação por igual período. (Redação dada pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
§ 1º O prazo de vigência inicial conta-se a partir da publicação do extrato da ata no Portal Nacional de Contratações Públicas. (Incluído pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
§ 2º Na prorrogação da vigência inicial da ata de registro de preços pode haver a renovação dos quantitativos registrados em relação a cada item, até o limite do quantitativo original. (Incluído pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
§ 3º A prorrogação independe da existência de saldo em relação aos itens que a compõem. (Incluído pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
§ 4º O prazo de prorrogação é uno, observado o seguinte: (Incluído pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
I - admite-se a prorrogação antecipada da ata quando houver o esgotamento de, ao menos, um de seus itens; (Incluído pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
II - a prorrogação de um item implica prorrogação dos demais, na mesma data; (Incluído pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
III - a prorrogação da ata em relação a item cujo saldo tenha esgotado implica na prorrogação da ata em relação aos demais, na mesma data; (Incluído pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
IV - havendo prorrogação antecipada, o prazo de um ano conta-se a partir daquela data, aplicando-se para todos os itens. (Incluído pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
§ 5º O ato de prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços depende do preenchimento dos seguintes requisitos: (Incluído pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
I - comprovação que as condições previstas e os preços registrados permanecem vantajosos; (Incluído pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
II - indicação expressa do termo inicial e final do prazo de prorrogação e do quantitativo renovado em relação a cada item, que poderá ser parcial ou total. (Incluído pelo Decreto 7389 de 23/09/2024)
A ideia do texto do decreto do Estado do Paraná está alinhada ao nosso entendimento quanto à possibilidade de prorrogação antecipada do prazo de vigência da ata de registro de preços. Inclusive, quando houver o esgotamento do saldo de apenas um item, admite-se a prorrogação antecipada de toda a ata de registro de preços.
O que poderia ser aperfeiçoado, para reforçar a necessidade do planejamento, seria a previsão expressa da regra de excepcionalidade para a prorrogação antecipada e para a recomposição dos quantitativos. Tal regra é importante para evitar que gestores despreparados, cientes da disponibilidade orçamentária no primeiro ano de vigência da ata, utilizem essa possibilidade de forma indevida, consumindo, sem planejamento, todo o quantitativo registrado — e, de maneira precipitada, antes mesmo do encerramento do exercício financeiro, esgotem o saldo que deveria ser utilizado ao longo do segundo ano da ata.
Da mesma forma, a previsão de excepcionalidade impediria, por exemplo, que, logo após a assinatura da ata de registro de preços, no primeiro ou segundo mês de sua vigência, se consumisse a totalidade do quantitativo e já se procedesse à prorrogação por mais um ano.
Defendemos, ainda, que a prorrogação antecipada somente possa ocorrer restando determinado prazo limite para o término da vigência da ata de registro de preços — por exemplo, faltando seis meses para o seu fim.
Dessa forma, com a regra de excepcionalidade e o limite temporal, tomando-se como base o exemplo anteriormente apresentado, uma ata com vigência de 01.04.2025 a 01.04.2026 poderia ser prorrogada antecipadamente, de forma excepcional, a partir de 01.10.2025, desde que o regulamento assim o permita e que o consumo total da ata, ou de algum de seus itens, ocorra a partir dessa data — correspondente ao marco de seis meses antes do fim da vigência.
A limitação temporal tem por objetivo exigir da administração um planejamento anual eficiente, uma vez que o consumo de 100% da ata em período inferior a seis meses demonstraria deficiência de planejamento, e não uma situação excepcional. Nessas circunstâncias, o consumo total antecipado não poderia justificar a prorrogação antecipada.
Assim, a possibilidade de prorrogação antecipada e excepcional da ata de registro de preços apresenta-se como uma solução pragmática e vantajosa para o atendimento ao interesse público, revelando diversos benefícios que serão analisados a seguir:
Evita a descontinuidade de fornecimento ou serviço, considerando que, em ocorrência excepcional e devidamente justificada, assegura-se a continuidade do fornecimento, mesmo diante de necessidade imprevista, sem a instauração de novo processo licitatório. Essa medida elimina o risco de desabastecimento e reduz riscos operacionais.
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Preserva as condições vantajosas já pactuadas, tal como ocorre na prorrogação ordinária, desde que comprovada a vantajosidade e mantidas as condições econômicas favoráveis. Essa providência pode evitar contratações emergenciais ou novas licitações com valores mais elevados, além de reduzir riscos processuais decorrentes de itens que, embora vantajosos na ata anterior, possam resultar desertos ou fracassados em novo certame, comprometendo o atendimento da necessidade pública.
Reduz custos indiretos e logísticos, tendo em vista os custos processuais de uma nova licitação e o tempo necessário até a assinatura de nova ata de registro. Permite-se o reaproveitamento do fornecedor já registrado — que, eventualmente, vem cumprindo a ata com eficiência, ofertando produtos e serviços de qualidade e preços economicamente vantajosos — e evita-se toda a adaptação logística, capacitação e integração de novos fornecedores, especialmente em contratos de fornecimento continuado, o que impacta diretamente o interesse público.
Sem pretender esgotar o tema — que possui relevância social evidente, dado que o sistema de registro de preços é uma das soluções mais eficientes para o atendimento de demandas frequentes da administração —, defendemos a possibilidade de prorrogação antecipada da vigência da ata de registro de preços, de forma excepcional e devidamente motivada.
Contudo, é imprescindível que tais regras estejam claramente definidas em regulamento, a fim de que o edital de licitação ou o aviso de contratação direta possa indicar, conforme o objeto, a viabilidade de adoção da prorrogação antecipada. Assim, o instrumento convocatório e a ata deverão conter regras claras e objetivas para sua aplicação, sem prejuízo da observância ao princípio do planejamento.
