Resumo: A liquidação extrajudicial do Banco Master pelo Banco Central, acompanhada da prisão de seu controlador e de ex-dirigentes em operação da Polícia Federal, recolocou no centro do debate jurídico a interseção entre responsabilidade administrativa anticorrupção, criminalidade empresarial, risco sistêmico e deveres de organização impostos às instituições financeiras. As informações divulgadas pela imprensa apontam para a emissão massiva de certificados de depósito bancário com remuneração muito acima do padrão de mercado, a suposta “fabricação” de carteiras de crédito sem lastro e operações bilionárias com banco estatal, em contexto de intensa captação de recursos junto a regimes próprios de previdência social de estados e municípios, bem como de utilização do Fundo Garantidor de Créditos em escala inédita para mitigar os danos a investidores e correntistas. O artigo parte desses elementos fáticos, ainda em apuração, para discutir, em perspectiva teórico-dogmática, a incidência da Lei 12.846/2013 em fraudes sistêmicas no Sistema Financeiro Nacional, a distinção entre empresa infratora e pessoa jurídica criminosa e o papel do criminal compliance como critério de imputação – ou de agravamento de reprovação – da conduta institucional em situações de risco difuso. Sustenta-se que, em setores regulados de alta sensibilidade, programas de integridade penalmente orientados não podem ser reduzidos a instrumentos defensivos contra multas administrativas, devendo funcionar como estruturas de contenção da vocação criminógena da organização, sob pena de socialização do dano em toda a sociedade.
Palavras-chave: Lei 12.846/2013; pessoa jurídica criminosa; criminal compliance; Sistema Financeiro Nacional; Fundo Garantidor de Créditos; Banco Master.
Sumário: 1. Introdução; 2. Lei 12.846/2013, Sistema Financeiro Nacional e risco sistêmico; 2.1. Atos lesivos e independência entre dano e vantagem indevida; 2.2. Risco sistêmico, interesse difuso e o papel do FGC; 3. Da empresa infratora à pessoa jurídica criminosa na jurisprudência; 4. Criminal compliance, dever de organização e tutela estrutural; 5. Efeitos práticos da qualificação como pessoa jurídica criminosa; 6. Considerações finais.
1. Introdução
A liquidação extrajudicial do Banco Master, determinada pelo Banco Central do Brasil em novembro de 2025, em paralelo à operação policial que culminou na prisão de seu controlador e de ex-dirigentes, representa episódio paradigmático da criminalidade econômico-financeira contemporânea. A narrativa que emerge de relatórios oficiais e da imprensa especializada é a de um conglomerado financeiro que, por anos, teria sustentado crescimento acelerado e captação agressiva por meio de produtos de renda fixa altamente remunerados, lastreados em ativos cuja consistência hoje é objeto de contestação pelas autoridades.
Segundo apurado, o banco teria emitido dezenas de bilhões de reais em certificados de depósito bancário, prometendo juros significativamente acima do padrão de mercado, sem comprovar de modo consistente a capacidade de honrar esses títulos no vencimento, ao mesmo tempo em que destinava parte relevante desses recursos a ativos de alto risco ou mesmo a créditos reputados inexistentes, posteriormente revendidos por valores bilionários a banco estatal, em contexto de negociação paralela para aquisição do próprio Banco Master.
Informações prestadas por órgãos de controle e pela imprensa revelam, ainda, a elevada exposição de regimes próprios de previdência social de entes subnacionais a letras financeiras emitidas pelo Master, totalizando investimentos superiores a um bilhão e oitocentos milhões de reais, em operações não cobertas pelo Fundo Garantidor de Créditos.
Paralelamente, projeta-se que a liquidação possa acionar o FGC em escala inédita, com ressarcimento potencial de dezenas de bilhões de reais a cerca de um milhão e meio de credores, o que desloca parte relevante do prejuízo direto do investidor individual para o conjunto das instituições financeiras e, em última instância, para a economia real.
A Polícia Federal, por sua vez, deflagrou a chamada Operação Compliance Zero, destinada a apurar suposta “fabricação” de carteiras de crédito insubsistentes e outras fraudes em operações de cessão de créditos entre o Banco Master e o Banco de Brasília, com estimativa de movimentação potencial da ordem de doze bilhões de reais, além da apreensão de valores em espécie, bens de luxo e bloqueios patrimoniais expressivos.
A partir desse quadro fático ainda em construção – e sem qualquer pretensão de prejulgamento de responsabilidades –, este artigo propõe-se a discutir três eixos principais: a incidência da Lei 12.846/2013 em fraudes sistêmicas no Sistema Financeiro Nacional; a distinção entre empresa infratora e pessoa jurídica criminosa, à luz de precedentes recentes dos tribunais; e o papel do criminal compliance como elemento estruturante da imputação institucional em contextos de risco sistêmico e interesse difuso.
2. Lei 12.846/2013, Sistema Financeiro Nacional e risco sistêmico
A Lei 12.846/2013 foi concebida como ferramenta de responsabilização objetiva de pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos contra a Administração Pública, nacional ou estrangeira, abandonando o paradigma exclusivo da imputação fundada na culpa individual de agentes e dirigentes. Seu art. 5º define um catálogo de condutas que, independentemente de produção de dano quantificável ou de comprovação de vantagem indevida, são reputadas atentatórias ao patrimônio público, aos princípios da Administração e a compromissos internacionais assumidos pelo Brasil.
Tradicionalmente, a aplicação da chamada Lei Anticorrupção ganhou visibilidade em contextos de contratações públicas clássicas: licitações de obras e serviços, contratos administrativos de grande vulto, esquemas de pagamento de propina para obtenção de aditivos contratuais. O episódio do Banco Master, contudo, expõe uma dimensão menos explorada da lei, relacionada a estruturas financeiras complexas em que a Administração Pública figura não apenas como contratante, mas também como investidora, destinatária indireta ou parceira em operações de mercado.
Em tese, a eventual emissão de títulos de crédito sem lastro, a suposta “fabricação” de carteiras de recebíveis e a revenda desses ativos a banco estatal, se confirmadas, podem configurar atos lesivos subsumíveis ao art. 5º, incisos III e V, da Lei 12.846/2013, na medida em que representariam estratégias de utilização de pessoas jurídicas e operações estruturadas para frustrar a fiscalização e manipular a avaliação de risco por órgãos supervisores e entidades públicas.
O mesmo raciocínio se aplica à captação de recursos de regimes próprios de previdência social a partir de instrumentos financeiros ofertados em cenário de assimetria informacional relevante quanto à real situação patrimonial da instituição emissora, com repercussão direta sobre recursos destinados ao pagamento de aposentadorias e pensões de servidores públicos.
No ambiente regulado do Sistema Financeiro Nacional, em que vigora denso arcabouço de normas prudenciais e de conduta, a decretação de liquidação extrajudicial representa medida extrema, reservada a situações em que se verifica comprometimento grave das condições econômico-financeiras da instituição, risco relevante à estabilidade do sistema ou indícios consistentes de prática de ilícitos de grande amplitude.
Nessas hipóteses, a atuação combinada dos instrumentos da Lei 12.846/2013 com os mecanismos próprios do direito bancário e do direito administrativo sancionador mostra-se especialmente apta a tratar da dimensão patrimonial do problema, permitindo desde a cessação das atividades até a responsabilização civil e administrativa e a reparação de danos.
2.1. Atos lesivos e independência entre dano e vantagem indevida
A jurisprudência recente do Superior Tribunal de Justiça e dos tribunais estaduais tem enfatizado que a responsabilização da pessoa jurídica com base na Lei 12.846/2013 independe da demonstração de dano ao erário ou de obtenção de vantagem indevida. Nos precedentes envolvendo o chamado Grupo Líder, por exemplo, o STJ reconheceu que a constituição de empresas de fachada destinadas a dificultar a fiscalização tributária se enquadra diretamente no art. 5º, V, da lei, sendo ato lesivo autônomo, ainda que o prejuízo global ao Fisco e eventuais benefícios econômicos específicos necessitem de apuração em outras instâncias.
A mesma linha é seguida por acórdãos do Tribunal de Justiça de São Paulo em matéria de fraudes licitatórias, que afirmam ser suficiente, para fins de aplicação das sanções da Lei Anticorrupção, a prática de condutas que violem os princípios da Administração Pública, ainda que não comprovados, em termos estritos, o enriquecimento ilícito dos agentes privados ou o resultado econômico adverso aos cofres públicos. Em tais casos, a gravidade reside justamente na ruptura do dever objetivo de probidade e na corrosão da confiança institucional nos procedimentos de controle.
Aplicados ao caso do Banco Master, esses parâmetros reforçam que, ainda que o pequeno investidor venha a ser ressarcido pelo Fundo Garantidor de Créditos e ainda que parte dos ativos possa ser recuperada pelo liquidante, os atos eventualmente praticados pela instituição – se confirmados – mantêm sua natureza lesiva. A emissão de instrumentos financeiros lastreados em ativos inexistentes, a manipulação de carteiras de crédito para fins de capitalização junto a banco estatal e a utilização de estruturas societárias para criar aparência artificial de solvência configuram ilícitos de perigo ao patrimônio público e à integridade do sistema, cuja reprovação não se esgota na mensuração ex post de prejuízos ou ganhos individuais.
2.2. Risco sistêmico, interesse difuso e o papel do Fundo Garantidor de Créditos
Episódios dessa natureza transcendem a dimensão bilateral do dano contratual e mesmo a esfera clássica do prejuízo ao erário. Quando um banco de porte relevante entra em colapso em meio a suspeitas de fraudes sistêmicas, não são apenas os correntistas diretos e os investidores institucionais que sofrem as consequências imediatas: a própria estabilidade e credibilidade do Sistema Financeiro Nacional são colocadas em xeque, com potencial abalo à confiança social na poupança, no crédito e nos instrumentos de investimento.
Em larga medida, está-se diante de típico interesse difuso, na acepção consagrada pelo direito brasileiro, em que o bem jurídico é indivisível e pertence a uma coletividade indeterminada de pessoas. O bem aqui protegido não é apenas o patrimônio deste ou daquele investidor, nem apenas o caixa de um regime previdenciário específico, mas a confiança coletiva na integridade das regras do jogo financeiro. Nessa chave, a empresa que estrutura, de forma reiterada, modelos de negócios assentados em fraude regulatória e artificialização de liquidez não lesa apenas sujeitos individualmente considerados, mas aproxima-se da figura da pessoa jurídica criminosa que atinge um bem de caráter transindividual, legitimando o uso de instrumentos de tutela coletiva, inclusive ações civis públicas com pedidos de remédios estruturais em matéria de governança e compliance.
A existência do Fundo Garantidor de Créditos, especialmente em um cenário em que se projeta ressarcimento potencial de dezenas de bilhões de reais a cerca de um milhão e meio de credores, não elimina o dano decorrente da conduta empresarial, mas apenas redistribui seus custos dentro do próprio sistema.
O que não é suportado diretamente pelo investidor do Banco Master passa a ser arcado pelas demais instituições financeiras contribuintes do Fundo e, por consequência, pelos usuários do sistema bancário em geral, por meio de repercussões em spreads, tarifas e disponibilidade de crédito. O FGC, assim, mitiga o sofrimento imediato de determinados titulares de depósitos e investimentos, mas não descaracteriza o ato lesivo nem afasta a responsabilidade da pessoa jurídica que deu causa ao evento, tampouco esvazia o caráter difuso do bem jurídico afetado. Ao contrário, a mobilização extraordinária desse mecanismo reforça a percepção de que se está diante de organização cuja atuação atinge simultaneamente interesses individuais, interesses do erário e interesses difusos da sociedade.
3. Da empresa infratora à pessoa jurídica criminosa na jurisprudência
A experiência recente dos tribunais superiores e estaduais vem consolidando a percepção de que certas pessoas jurídicas não são apenas “ambientes” em que agentes individuais praticam ilícitos, mas verdadeiros veículos estruturados para a produção de resultados ilícitos em escala. Nos casos envolvendo o Grupo Líder, o Superior Tribunal de Justiça enfrentou paper companies constituídas apenas para dificultar a fiscalização tributária e ocultar a real movimentação econômica do grupo, reconhecendo que tais empresas jamais funcionaram como entes econômicos legítimos, mas como instrumentos de fraude.
A conclusão a que chegou o STJ, ao manter a sanção de dissolução compulsória dessas sociedades, foi a de que a própria existência da pessoa jurídica, voltada exclusivamente a frustrar a atuação da Receita Federal, configurava ato lesivo nos termos do art. 5º, V, da Lei 12.846/2013, sem necessidade de demonstração de dano específico ou vantagem indevida. A previsão legal de que dificulta atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes públicos, ali, foi lida como abrangendo a constituição de empresa de fachada com finalidade deliberadamente antijurídica.
Decisões do Tribunal de Justiça de São Paulo em matéria de licitações caminham na mesma direção ao reconhecer que a utilização de sociedades empresárias como interpostas pessoas jurídicas para burlar penalidades administrativas, reconstituir artificialmente a capacidade de contratar com o poder público ou mascarar vínculos com empresas declaradas inidôneas constitui ato lesivo subsumível ao art. 5º, incisos III e IV, da Lei Anticorrupção. Nesses casos, ainda que as obras tenham sido entregues ou os contratos tenham sido formalmente cumpridos, a jurisprudência admite a aplicação de sanções severas, inclusive proibição de contratar e dissolução compulsória, justamente porque o desvalor recai sobre a forma como a pessoa jurídica foi instrumentalizada para violar princípios basilares da Administração Pública.
Esses precedentes permitem qualificar dogmaticamente a distinção entre empresa infratora e pessoa jurídica criminosa. No primeiro caso, os ilícitos, conquanto graves, podem ser vistos como resultado de decisões individuais contingentes, praticadas em determinado contexto, mas potencialmente evitáveis mediante reforço pontual de controles internos. No segundo, a própria arquitetura da organização – sua constituição societária, sua forma de atuação no mercado, seus mecanismos de decisão – é moldada para facilitar a prática de ilícitos e neutralizar mecanismos de responsabilização, aproximando a pessoa jurídica de algo análogo a uma organização criminosa revestida de roupagem societária.
À luz dessas balizas, o caso Banco Master, sempre em caráter hipotético e sem prejulgamento, sugere elementos que autorizam ao menos cogitar essa segunda categoria. As alegações de “fabricação” de ativos, emissão de títulos descolados de lastro real, utilização de banco estatal para recompor artificialmente caixa, captação agressiva junto a regimes próprios de previdência em cenário de fragilidade financeira e posterior tentativa de venda internacional às vésperas da intervenção regulatória apontam para um padrão de organização em que a fronteira entre atividade bancária legítima e engenharia fraudulenta teria sido sistematicamente borrada.
4. Criminal compliance, dever de organização e tutela estrutural
É precisamente nesse ponto que o criminal compliance deixa de ser visto como mero adereço reputacional ou requisito formal para fins de atenuação de multas e passa a desempenhar papel central na imputação – ou na agravação – da responsabilidade institucional. Em perspectiva ex ante, programas de integridade penalmente orientados representam o dever de organização mínimo exigível de instituições financeiras que operam com produtos de alto risco, tais como captação por meio de CDBs com taxas significativamente acima do mercado, operações estruturadas com bancos públicos, aplicações em carteiras de crédito complexas e exposição intensa a recursos de regimes previdenciários públicos.
Um modelo efetivo de criminal compliance nesse contexto deveria incluir, entre outros elementos, funções de controle independentes em relação à linha de negócios, comitês colegiados para aprovação de operações com entes estatais, políticas rigorosas de análise de contraparte, monitoramento de conflitos de interesse político, mecanismos internos de detecção de “red flags” relacionadas a ativos de lastro duvidoso e canais de denúncia capazes de atuar sem retaliações. A inexistência desses mecanismos, ou a sua existência apenas formal, indica defeito de organização relevante para fins de responsabilização.
Sob a ótica ex post, a avaliação da efetividade ou da inefetividade do compliance adquire importância dogmática. Se a empresa não apenas carece de controles minimamente adequados, mas converte sua própria governança em instrumento de ocultação de riscos e de fabricação de aparente solvência, os programas de integridade deixam de ser causa de atenuação e se tornam indicativos de dolo institucional qualificado. A empresa que se beneficia da confiança institucional depositada no Sistema Financeiro Nacional e, ao mesmo tempo, utiliza sua sofisticação técnica para explorar assimetrias informacionais, estruturar fraudes regulatórias e parasitar mecanismos de proteção sistêmica como o FGC aproxima-se do ideal-tipo de pessoa jurídica criminosa que o ordenamento não pode tolerar.
Essa compreensão tem consequências práticas relevantes. Em vez de reduzir o compliance a critério marginal de dosimetria de multas, passa-se a concebê-lo como eixo de remédios estruturais impostos em acordos de leniência, termos de ajustamento de conduta e decisões regulatórias: substituição de controladores e administradores, imposição de monitores independentes, segmentação de atividades, proibição temporária de determinados produtos, alterações profundas na cultura organizacional. A tutela passa a ser, em parte, de reengenharia institucional, e não apenas de punição transacional.
5. Efeitos práticos da qualificação como pessoa jurídica criminosa
Pode-se argumentar que, em um caso como o do Banco Master, no qual o Banco Central já decretou a liquidação extrajudicial da instituição, o Fundo Garantidor de Créditos foi acionado em larga escala e os principais dirigentes se encontram presos preventivamente, a adoção da tese da pessoa jurídica criminosa teria impacto limitado sobre o desfecho concreto. Em termos estritos, a instituição já foi retirada do mercado, e os principais responsáveis físicos já foram alcançados pela persecução penal.
Ainda assim, a qualificação do fenômeno em termos de pessoa jurídica criminosa produz efeitos práticos relevantes em três planos. Em primeiro lugar, no plano do grupo econômico, permite interpretar a crise não como episódio isolado de má gestão em um banco específico, mas como manifestação de um modelo de negócios estruturado para delinquir, o que legitima a expansão da responsabilização para outras sociedades do conglomerado, a desconsideração mais agressiva de personalidades jurídicas e a imposição de sanções de dissolução compulsória a veículos societários utilizados como meros instrumentos de fraude.
Em segundo lugar, no plano setorial, a leitura do caso como expressão de vocação criminógena de uma organização complexa fortalece a legitimação política e jurídica de respostas regulatórias mais duras por parte do Banco Central e de outras autoridades, inclusive na análise de pedidos futuros de autorização para funcionamento de novas instituições ligadas, ainda que indiretamente, a antigos controladores e administradores. A tese de pessoa jurídica criminosa fornece linguagem conceitual para negar, com maior segurança, tentativas de reentrada de agentes que tenham demonstrado incapacidade ou indisposição estrutural para operar segundo padrões mínimos de integridade.
Em terceiro lugar, no plano da tutela coletiva, a caracterização do bem jurídico afetado como interesse difuso relativo à confiança no sistema financeiro justifica o ajuizamento e a condução de ações civis públicas com foco em remédios estruturais, e não apenas em indenizações pecuniárias. A discussão desloca-se do paradigma da compensação de danos individuais para o paradigma da reconstrução de arranjos institucionais, o que inclui, por exemplo, regramentos sobre transparência de ofertas de produtos financeiros, reforço da governança de bancos públicos que operam como contrapartes em operações complexas e revisão de mecanismos de supervisão de investimentos de regimes próprios de previdência social.
