Resumo
A coexistência da Lei nº 8.429/1992 e da Lei nº 12.846/2013 suscita relevante problema de natureza não apenas material, mas também processual: a identidade dos fatos submetidos a diferentes regimes sancionatórios impede a formação ou o desenvolvimento da relação processual, ou constitui questão a ser resolvida apenas quando da imposição e do cumprimento das sanções? A partir das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e da jurisprudência recente do Superior Tribunal de Justiça, o presente estudo examina a distinção entre dupla persecução e dupla punição, com especial atenção à legitimidade passiva da pessoa jurídica, à possibilidade de utilização concomitante dos dois diplomas como fundamento da demanda, ao momento processual adequado para o controle do non bis in idem e à compensação de penalidades na fase de cumprimento de sentença. Sustenta-se que o sistema vigente não estabelece, em princípio, uma barreira processual ao desenvolvimento da pretensão sancionatória, mas impõe ao julgador dever de coordenação entre os regimes, destinado a impedir que a autonomia das instâncias se converta em duplicidade material de punição.
Palavras-chave: improbidade administrativa; Lei Anticorrupção; non bis in idem; pessoa jurídica; processo sancionador; cumprimento de sentença.
Abstract
The coexistence of Law No. 8,429/1992 and Law No. 12,846/2013 raises a relevant issue that is not merely substantive, but also procedural: does the identity of facts submitted to different sanctioning regimes prevent the formation or continuation of judicial proceedings, or is it a matter to be addressed only when sanctions are imposed and enforced? Based on the amendments introduced by Law No. 14,230/2021 and on recent case law from the Brazilian Superior Court of Justice, this article examines the distinction between double prosecution and double punishment, focusing particularly on the legal standing of corporate entities, the simultaneous use of both statutory regimes as grounds for judicial claims, the appropriate procedural stage for the application of the non bis in idem principle, and the offsetting of sanctions during judgment enforcement. The current legal framework does not, as a rule, establish a procedural bar to the development of sanctioning claims, but imposes on courts a duty to coordinate the different regimes so that their normative autonomy does not result in material duplication of punishment.
Keywords: administrative misconduct; Anti-Corruption Law; non bis in idem; legal entity; sanctioning proceedings; judgment enforcement.
Sumário: 1. Introdução; 2. A convivência normativa entre a Lei de Improbidade e a Lei Anticorrupção; 3. Dupla persecução não se confunde com dupla punição; 4. A questão processual: legitimidade passiva, formação da demanda e momento do controle; 5. A sentença como ponto de coordenação dos regimes sancionatórios; 6. O cumprimento de sentença e a compensação das sanções; 7. Entre autonomia e coordenação: um dever processual de prevenção do bis in idem; 8. Conclusão; Referências.
1. Introdução
A multiplicidade de regimes destinados à tutela da probidade administrativa constitui uma das características mais marcantes do sistema brasileiro de responsabilização por ilícitos praticados contra a Administração Pública. Um mesmo acontecimento pode irradiar consequências civis, administrativas e penais e, dentro do próprio campo não penal, sujeitar-se a diplomas legislativos que possuem pressupostos, procedimentos e consequências jurídicas parcialmente distintos.
A questão adquire particular relevo quando a conduta imputada a uma pessoa jurídica pode, simultaneamente, ser examinada à luz da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, e da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. A primeira disciplina os atos de improbidade administrativa; a segunda instituiu regime específico de responsabilização objetiva administrativa e civil das pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos contra a Administração Pública, nacional ou estrangeira.
A reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021 conferiu novos contornos ao problema ao introduzir no art. 3º, § 2º, da Lei de Improbidade disposição especificamente destinada às pessoas jurídicas submetidas à Lei Anticorrupção. Ao lado dela, o art. 12, § 7º, da própria Lei nº 8.429/1992 e o art. 30 da Lei nº 12.846/2013 revelam preocupação legislativa com a convivência de diferentes regimes de responsabilização sem que disso resulte indevida duplicação sancionatória.
O problema, entretanto, não se esgota em definir se duas sanções podem ser aplicadas pelo mesmo comportamento. Há questão anterior e eminentemente processual: a incidência possível da Lei Anticorrupção retira, desde logo, a legitimidade da pessoa jurídica para figurar em ação fundada também na Lei de Improbidade? Impede a formulação cumulativa de causas de pedir e pedidos? Exige a extinção prematura de uma das pretensões? Ou o non bis in idem deve operar em momento posterior, quando estiverem efetivamente identificadas a responsabilidade e as sanções aplicáveis?
A jurisprudência recente do Superior Tribunal de Justiça oferece resposta relevante. Em vez de transformar o princípio do non bis in idem em obstáculo abstrato ao exercício da pretensão, a Corte vem distinguindo a coexistência processual dos regimes da efetiva duplicidade punitiva. É justamente nessa distinção que reside um dos aspectos mais fecundos do debate contemporâneo.
2. A convivência normativa entre a Lei de Improbidade e a Lei Anticorrupção
A Lei de Improbidade Administrativa e a Lei Anticorrupção não nasceram como diplomas mutuamente excludentes. Embora incidam sobre espaços que podem se sobrepor, possuem construções próprias e não se confundem quanto aos pressupostos da responsabilização, aos sujeitos alcançados e às consequências previstas.
A Lei nº 12.846/2013 instituiu regime de responsabilização objetiva da pessoa jurídica pelos atos lesivos descritos em seu art. 5º. A Lei nº 8.429/1992, especialmente depois da reforma de 2021, estrutura a responsabilização por improbidade a partir de pressupostos próprios e exige, para a caracterização dos atos nela tipificados, a presença do elemento subjetivo previsto pelo legislador.
É precisamente porque os regimes não são idênticos que sua eventual incidência sobre os mesmos fatos não conduz automaticamente à conclusão de que somente um deles possa sequer ser invocado em juízo. A questão juridicamente relevante desloca-se da identidade histórica do acontecimento para a identidade ou diversidade das responsabilidades e consequências jurídicas dele decorrentes.
O art. 30, I, da Lei nº 12.846/2013 fornece elemento particularmente importante a esse respeito, ao preservar a incidência das sanções previstas na legislação de improbidade administrativa. O dispositivo afasta a ideia de que a Lei Anticorrupção tenha instituído um regime absolutamente substitutivo das demais formas de responsabilização.
A Lei nº 14.230/2021, por sua vez, acrescentou ao art. 3º da Lei de Improbidade o § 2º, estabelecendo regra especificamente destinada à situação em que a pessoa jurídica pratique ato que também seja sancionado pela Lei nº 12.846/2013. A interpretação desse dispositivo não pode, contudo, ser feita isoladamente, sob pena de converter uma norma destinada a evitar sobreposição sancionatória em verdadeira imunidade processual.
É nesse ponto que a dimensão processual assume especial importância. Uma coisa é impedir que determinada pessoa jurídica suporte duas vezes sanções materialmente equivalentes pelo mesmo ilícito. Outra, bastante diversa, é concluir que a mera possibilidade de incidência da Lei Anticorrupção impediria sua presença em relação processual na qual também sejam discutidos atos de improbidade.
3. Dupla persecução não se confunde com dupla punição
O princípio do non bis in idem representa garantia fundamental contra a repetição indevida do poder sancionador estatal. Sua função, todavia, não deve ser confundida com uma regra absoluta segundo a qual qualquer pluralidade de procedimentos ou de fundamentos normativos relativos ao mesmo substrato fático seria necessariamente ilícita.
A distinção é decisiva. Pode haver identidade de fatos sem perfeita identidade de fundamentos jurídicos, sujeitos, bens tutelados ou sanções. A existência de diferentes regimes de responsabilidade torna necessário verificar concretamente em que medida as respostas estatais se sobrepõem, em lugar de simplesmente presumir essa sobreposição a partir da origem comum dos acontecimentos.
O Superior Tribunal de Justiça enfrentou diretamente a matéria no REsp nº 2.107.398/RJ, julgado pela Primeira Turma em 18 de fevereiro de 2025. A Corte reconheceu ser admissível a utilização conjunta da Lei de Improbidade e da Lei Anticorrupção como fundamento de uma mesma ação civil e também admitiu sua utilização em processos distintos, ressalvando a impossibilidade de aplicação de sanções idênticas, fundadas nos mesmos fatos e fundamentos.
A orientação encerra consequência processual particularmente significativa: a proibição de duplicidade sancionatória não produz, automaticamente, uma proibição de dupla persecução. O simples fato de uma pessoa jurídica encontrar-se sujeita, em tese, aos dois regimes não determina a extinção liminar de uma das pretensões nem sua necessária exclusão do processo.
Sob esse prisma, o non bis in idem deixa de funcionar como uma espécie de condição negativa da ação e passa a atuar principalmente como limite ao resultado do exercício da jurisdição sancionatória. Não se nega a possibilidade de desenvolvimento do processo; impede-se que, ao seu término, o Estado imponha consequências juridicamente duplicadas pelos mesmos fatos e sob idêntico fundamento.
A diferença não é meramente terminológica. Se a vedação incidisse sobre a própria persecução, a análise deveria ocorrer nas primeiras etapas do processo e poderia conduzir à exclusão da parte ou à extinção de determinada pretensão antes da instrução. Se, ao contrário, o problema reside na duplicidade das sanções, sua verificação pressupõe conhecer aquilo que efetivamente foi reconhecido, aplicado e eventualmente já cumprido em cada regime.
4. A questão processual: legitimidade passiva, formação da demanda e momento do controle
A primeira consequência da orientação jurisprudencial está na legitimidade passiva da pessoa jurídica. A incidência potencial da Lei nº 12.846/2013 não a torna, por esse simples motivo, parte ilegítima em ação na qual sejam discutidos fatos igualmente enquadráveis no regime da improbidade.
Esse ponto merece atenção porque a utilização do art. 3º, § 2º, da Lei nº 8.429/1992 como fundamento para exclusão prematura da pessoa jurídica desloca para o plano da legitimidade questão que, em verdade, diz respeito aos limites materiais da sanção. Confundem-se, com isso, duas etapas logicamente distintas: a aptidão do sujeito para integrar a relação processual e a possibilidade de que determinada consequência jurídica lhe seja imposta ao final.
O REsp nº 2.107.398/RJ enfrentou exatamente a dimensão temporal do problema. A Primeira Turma registrou que a preocupação com a sobreposição das penalidades deve ser examinada no momento da sentença, quando será possível avaliar o mérito, a natureza das infrações e as sanções efetivamente incidentes, e não em fase preliminar da ação.
O entendimento possui evidente racionalidade processual. Antes da instrução, nem sempre é possível estabelecer com segurança se os enquadramentos jurídicos efetivamente subsistirão, se haverá reconhecimento da responsabilidade segundo ambos os diplomas ou mesmo quais sanções serão consideradas adequadas. Extinguir antecipadamente uma das pretensões em razão de uma duplicidade apenas possível equivaleria a fazer operar o non bis in idem sobre cenário ainda hipotético.
Há, ademais, diferença entre cumulação de fundamentos e cumulação de sanções. A petição inicial pode submeter determinado conjunto fático à apreciação jurisdicional e dele extrair consequências jurídicas provenientes de mais de um diploma, desde que presentes seus respectivos pressupostos. O controle judicial deverá incidir sobre aquilo que, ao final, puder validamente ser acolhido, impedindo-se a sobreposição que o ordenamento veda.
A causa de pedir assume, nesse contexto, especial importância. A identidade fática não elimina necessariamente a diversidade jurídica das pretensões. Compete ao julgador individualizar os fundamentos de cada responsabilização e verificar se a aparente pluralidade normativa representa efetivamente respostas independentes ou apenas a repetição do mesmo conteúdo sancionatório sob denominações distintas.
O processo, portanto, não deve ser prematuramente amputado em razão de uma duplicidade presumida. Deve ser conduzido de modo a permitir que, no momento adequado, seja possível identificar com precisão se há verdadeira sobreposição e, em caso afirmativo, neutralizá-la.
5. A sentença como ponto de coordenação dos regimes sancionatórios
Se a mera coexistência das pretensões não afronta o non bis in idem, a sentença passa a ocupar posição central no sistema. É nela que a possibilidade abstrata de incidência de diferentes regimes transforma-se, ou não, em concreta imposição de consequências jurídicas.
A sentença não pode simplesmente reconhecer isoladamente cada responsabilidade e acumular mecanicamente todas as penalidades previstas nos respectivos diplomas. O dever de fundamentação exige que o magistrado confronte as sanções potencialmente aplicáveis, identifique sua natureza e examine se determinada consequência já foi ou será imposta em razão do mesmo comportamento sob outro regime.
Esse controle é especialmente importante diante das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. O legislador passou a manifestar de maneira mais clara preocupação com a consideração de sanções aplicadas em outras esferas, inserindo mecanismos destinados a evitar excessos resultantes da superposição de respostas estatais.
Nesse cenário, o princípio da proporcionalidade também desempenha função relevante. Ainda quando não exista perfeita identidade formal entre as sanções, a resposta estatal global não pode perder de vista a gravidade concreta da conduta, o grau de reprovação admitido pelo ordenamento e a necessidade de impedir que a fragmentação das instâncias seja utilizada para produzir resultado materialmente desproporcional.
A sentença converte-se, assim, em verdadeiro ponto de coordenação do sistema sancionatório. A autonomia normativa dos diplomas não dispensa uma visão unitária sobre os efeitos concretamente produzidos em relação ao sancionado.
É significativo que o STJ, ao examinar o REsp nº 2.107.398/RJ, tenha localizado justamente nessa etapa processual a preocupação primordial com a não sobreposição de penalidades. A solução evita tanto o extremo da exclusão prematura de uma legítima pretensão estatal quanto o extremo oposto da acumulação automática de todas as consequências previstas nos diferentes regimes.
6. O cumprimento de sentença e a compensação das sanções
O desenvolvimento posterior da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça torna a dimensão processual ainda mais evidente. No REsp nº 2.113.482/MS, julgado pela Segunda Turma em 7 de outubro de 2025, a Corte reafirmou a possibilidade de responsabilização simultânea da pessoa jurídica segundo a Lei de Improbidade e a Lei Anticorrupção e estabeleceu que, havendo imposição concomitante de sanções idênticas, a compensação deverá ocorrer no cumprimento de sentença.
A construção merece particular destaque. Se o primeiro precedente indica que o controle da sobreposição não constitui matéria capaz de impedir, por si só, o desenvolvimento do processo e deve ser enfrentado especialmente por ocasião da sentença, o segundo reconhece que determinados ajustes podem alcançar até mesmo a fase executiva.
Tem-se, portanto, uma espécie de progressividade processual do controle do non bis in idem. A questão não precisa ser artificialmente resolvida no início da demanda, quando ainda são incertos os contornos da responsabilidade. Deve ser enfrentada à medida que o conteúdo sancionatório se concretiza.
Não significa, evidentemente, que o magistrado possa relegar toda preocupação à fase executiva. Sempre que a duplicidade já for identificável no julgamento, a própria sentença deverá impedir sua formação. O cumprimento de sentença funciona como mecanismo adicional de controle para hipóteses em que sanções tenham sido estabelecidas em processos ou instâncias distintas e sua efetiva sobreposição apenas se revele no momento da execução.
Essa circunstância altera significativamente a perspectiva processual tradicional. A garantia contra o bis in idem não se esgota em uma decisão pontual. Ela acompanha a formação, a individualização e a efetivação da resposta sancionatória.
O cumprimento de sentença deixa, nesse aspecto, de representar simples etapa mecânica destinada à realização do comando condenatório. Pode assumir verdadeira função de harmonização entre títulos e sanções provenientes de regimes distintos, evitando que a autonomia dos processos produza uma duplicidade que o direito material não admite.
7. Entre autonomia e coordenação: um dever processual de prevenção do bis in idem
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça permite identificar uma diretriz mais ampla: a autonomia das instâncias sancionatórias não equivale a isolamento entre elas. A possibilidade de coexistência de procedimentos e fundamentos pressupõe mecanismos destinados a permitir que cada órgão julgador conheça e considere os efeitos produzidos pelos demais.
Isso exige comportamento processual cooperativo das partes e atuação atenta do Poder Judiciário. A existência de processo administrativo sancionador, de ação fundada na Lei Anticorrupção ou de outra demanda relacionada aos mesmos fatos constitui informação juridicamente relevante para a adequada individualização das consequências.
A prevenção do bis in idem reclama, portanto, circulação de informações entre os diversos espaços de responsabilização. Sem esse conhecimento recíproco, a regra destinada a impedir a duplicidade corre o risco de permanecer meramente abstrata, sobretudo quando processos distintos avancem em ritmos diferentes perante órgãos igualmente distintos.
Também por isso a identidade dos fatos não pode ser resolvida por fórmulas automáticas. O juízo deve verificar quais pessoas foram efetivamente responsabilizadas, quais condutas foram reconhecidas, sob que fundamento jurídico, quais sanções foram aplicadas e qual conteúdo concreto possuem. Somente então será possível afirmar se há verdadeira duplicidade.
Há diferença substancial entre considerar uma sanção previamente aplicada e simplesmente eliminar uma nova pretensão sancionatória. A primeira solução preserva a autonomia normativa e, simultaneamente, impede excesso punitivo. A segunda pode retirar do sistema uma resposta juridicamente legítima antes mesmo que se saibam os contornos definitivos da controvérsia.
A coordenação processual mostra-se, assim, mais compatível com a arquitetura legislativa vigente do que uma concepção de exclusividade absoluta. Lei de Improbidade e Lei Anticorrupção podem alcançar os mesmos acontecimentos sem que isso autorize o Estado a punir duas vezes aquilo que, materialmente, constitui a mesma infração sob idêntico fundamento.
O ponto de equilíbrio está em admitir a pluralidade das vias sem permitir a multiplicação artificial da pena.
8. Conclusão
A relação entre a Lei de Improbidade Administrativa e a Lei Anticorrupção não pode ser adequadamente compreendida apenas a partir da pergunta sobre qual dos dois diplomas deve prevalecer. O modelo legislativo e a jurisprudência recente apontam para questão mais sofisticada: como permitir a convivência de regimes normativamente autônomos sem que a pluralidade das vias produza duplicidade sancionatória.
Sob o prisma processual, a distinção entre persecução e punição mostra-se fundamental. A possível incidência da Lei nº 12.846/2013 não implica, por si só, ilegitimidade passiva da pessoa jurídica em ação de improbidade, tampouco exige a eliminação prematura de uma das pretensões. O non bis in idem não deve ser convertido, indistintamente, em obstáculo à formação ou ao desenvolvimento do processo.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça caminha nesse sentido. No REsp nº 2.107.398/RJ, a Primeira Turma reconheceu a possibilidade de utilização conjunta das duas legislações e situou na sentença o momento adequado para exame da eventual sobreposição sancionatória. Posteriormente, no REsp nº 2.113.482/MS, a Segunda Turma explicitou que sanções idênticas eventualmente impostas podem exigir compensação inclusive no cumprimento de sentença.
Forma-se, desse modo, um sistema no qual o controle do bis in idem acompanha progressivamente a concretização da pretensão sancionatória. Na fase inicial, evita-se transformar uma duplicidade meramente hipotética em causa de extinção prematura da demanda. Na sentença, individualizam-se responsabilidades e sanções, afastando-se sobreposições já identificáveis. No cumprimento do julgado, procede-se, quando necessária, à compensação das consequências concretamente coincidentes.
A solução parece compatibilizar de maneira mais adequada efetividade e garantia. Nem imuniza a pessoa jurídica da apuração juridicamente cabível pelo simples fato de existir mais de um regime potencialmente incidente, nem admite que a autonomia das instâncias sirva de fundamento para repetir a punição pelo mesmo ilícito.
O desafio contemporâneo, portanto, já não está propriamente em escolher entre a Lei de Improbidade e a Lei Anticorrupção. Está em aperfeiçoar os instrumentos processuais capazes de fazê-las conviver, preservando a independência das respectivas pretensões sem perder de vista que, para o sancionado, a pluralidade dos processos jamais poderá converter-se em multiplicação ilegítima da pena.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal; e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 1992.
BRASIL. Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2013.
BRASIL. Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021. Altera a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre improbidade administrativa. Brasília, DF: Presidência da República, 2021.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.107.398/RJ. Relator: Ministro Gurgel de Faria. Primeira Turma. Julgado em 18 fev. 2025. Diário da Justiça Eletrônico Nacional, 24 fev. 2025.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.113.482/MS. Relator: Ministro Francisco Falcão. Segunda Turma. Julgado em 7 out. 2025. Diário da Justiça Eletrônico Nacional, 13 out. 2025.
