4. Segurança jurídica e federalismo regulatório
4.1. A atuação da Advocacia-Geral da União na outorga de concessões portuárias
O art. 23. da Lei nº 12.815/2013 atribui12 à Advocacia-Geral da União papel relevante na estruturação das concessões portuárias, assegurando que os instrumentos contratuais e os editais sejam objeto de exame jurídico prévio pela consultoria jurídica federal. A previsão não é simbólica: a AGU é o órgão responsável pela representação judicial e extrajudicial da União e, como tal, é a primeira instância de controle de legalidade dos contratos de infraestrutura. Sua participação na modelagem dos editais reduz a probabilidade de invalidação posterior por inconstitucionalidade ou ilegalidade, factor crítico em licitações de alto valor.
A experiência recente demonstra que a atuação jurídica prévia tem efeito direto sobre a segurança jurídica. Concessões bem estruturadas, com cláusulas de equilíbrio econômico-financeiro, de revisão tarifária e de solução de controvérsias claramente delimitadas, tendem a gerar menos litígio e maior credibilidade junto ao mercado. Ao contrário, a ausência de consulta jurídica rigorosa pode resultar em contratos vulneráveis a nulidades, com prejuízo duplo: para a União, que perde a previsibilidade de receita e de investimentos, e para o setor privado, que vê seu investimento ameaçado por vício de origem.
4.2. A Lei nº 13.303/2016 e o Decreto nº 9.755/2019
A Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais13, estabeleceu um padrão de governança corporativa para as empresas estatais, inclusive as que atuam no setor portuário, como as administrações portuárias e operadoras estatais. Ao impor regras de nomeação de dirigentes, de estrutura de comitês, de transparência e de responsabilidade societária, a lei introduziu no setor um elemento de previsibilidade que o modelo anterior carecia: a separação entre o poder político e a gestão empresarial, ainda que de forma imperfeita.
O Decreto nº 9.755/2019 complementou14 esse quadro ao estabelecer diretrizes para a formação, o acompanhamento e a avaliação das parcerias celebradas entre entidades da Administração Pública e organizações da sociedade civil, bem como para a avaliação de efficácia das estatais federerais, orientando que os contratos de longo prazo celebrados por empresas estatais observem critérios objetivos de qualidade, custo e risco. No contexto portuário, esses instrumentos reforçam a ideia de que a estatal não é instrumento de política imediatista, mas agente econômico sujeito a regime de governança e de prestação de contas, o que contribui indiretamente para a segurança jurídica do setor ao reduzir a discricionariedade da entidade pública que administra a área portuária.
4.3. A competência regulatória da ANTAQ
A repartição de competências no setor portuário, contudo, não é mero detalhe organizacional: ela produz consequências jurídicas concretas sobre a segurança das outorgas. A duplicidade de instâncias de autorização, a mudança de critérios entre a concessão e a autorização de uso privativo e a revisão retroativa de entendimentos regulatórios são situações que, historicamente, geraram litígio e incerteza. A consolidação de precedentes administrativos estáveis, com publicidade de entendimentos e possibilidade de revisão apenas prospectiva, é parte essencial da agenda de segurança jurídica do setor.
A Agência Nacional de Transportes Aquaviários, criada pela Lei nº 10.233/2001 e estruturada pelo Decreto nº 9.768/2019, é a agência15 reguladora responsável pela regulação econômica do transporte aquaviário e dos portos. Compete-lhe regular e fiscalizar a prestação dos serviços de transporte e a exploração da infraestrutura portuária, celebrar e administrar os contratos de concessão, autorização e arrendamento no que se refere à sua execução, editar normas técnicas e de tarifa, e solucionar, administrativamente, controvérsias entre os agentes do setor.
A existência de uma agência reguladora especializada é condição necessária, ainda que não suficiente, de segurança jurídica. Ela confere ao setor um centro de decisão técnico, dotado de estabilidade de mandato, independência funcional e procedimentos contraditórios, capaz de atenuar as oscilações da política de governo. No entanto, a efetividade regulatória da ANTAQ depende de capacidade institucional — quadros, orçamento, dados — e da clareza dos limites de sua competência, que no setor portuário se encontram repartidos com a Secretaria Nacional de Portos, com a AGU e com a Administração Portuária, gerando zonas de sobreposição que constituem um dos desafios de governança regulatória reconhecidos neste artigo.
4.4. ONIP, cabotagem e o Redesenho da cabotagem (REB)
O Decreto nº 9.664/2019 criou16 o Programa Nacional de Exportações — ONIP, com o objetivo de simplificar e facilitar a operação logística de comércio exterior, incluindo a redução de custos e de prazos na cadeia portuária. Ainda que se trate de norma administrativa e não de norma de outorga, o ONIP atua sobre um dos vetores da insegurança jurídica percebida pelo setor: a excessiva complexidade procedimental, que multiplica custos de conformidade e produz litígio.
No mesmo sentido, o regime de Reequipamento da cabotagem, instituído pelo Decreto nº 8.542/2015 — o REB17 —, permite a construção de embarcações em estaleiros estrangeiros com pagamento reduzido de tributos sobre a importação, desde que compensada por conteúdo nacional, com o objetivo de aumentar a oferta de navios e de estimular o transporte aquaviário de cabotagem. A cabotagem, por sua vez, é vetor de desenvolvimento regional, pois distribui pelo litoral e pelos portos fluviais o fluxo de cargas que de outro modo se concentraria no transporte rodoviário, e é também elemento de concorrência dentro do sistema portuário, pois estimula a diversificação de terminais e de serviços. O aprimoramento desses regimes constitui parte importante da agenda de segurança jurídica do setor.
5. Portos e desenvolvimento regional
5.1. Eficiência portuária, custos logísticos e competitividade
A dimensão regional dessa equação é frequentemente subestimada. O custo logístico não é homogêneo no território: ele é mais alto justamente nas regiões mais distantes dos grandes eixos de exportação, o que funciona como barreira à entrada dessas regiões no comércio internacional. A expansão e a eficiência do sistema portuário, ao aproximar fisicamente as regiões produtoras dos mercados de destino, operam como instrumento de equalização regional, reduzindo as assimetrias que o próprio custo de transporte tende a agravar. Nesse sentido, a política portuária é, também, política de desenvolvimento regional.
A literatura econômica sobre infraestrutura portuária converge para uma constatação: a eficiência do porto é variável determinante do custo logístico agregado da economia. Portos ineficientes elevam o custo de importação de insumos e de exportação de manufaturas e commodities, reduzindo a competitividade internacional e a margem de lucro das empresas. No caso brasileiro, a alta dependência do transporte rodoviário e a concentração de cargas em poucos terminais fazem do gargalo portuário um dos componentes centrais do chamado “custo Brasil”, fenômeno que encarece sistematicamente a produção doméstica e reduz a atratividade do país como plataforma industrial.
Nesse contexto, a concessão de portos públicos é instrumento de política econômica, e não apenas de direito administrativo. O investimento privado captado pelo modelo de concessão substitui ou complementa o investimento público em tempos de restrição fiscal, e a introdução de gestão empresarial em portos até então operados de forma burocrática tende a elevar a produtividade dos terminais, reduzir o tempo de estadia dos navios e ampliar a capacidade de movimentação. Os efeitos se propagam por toda a cadeia: redução do custo portuário, redução do custo de transporte, redução do preço final e ganho de competitividade.
5.2. Interiorização do desenvolvimento e cadeias produtivas regionais
O porto não é apenas um ponto de passagem de carga; é um nó de organização territorial. Em torno dos grandes portos organizam-se pólos logísticos, industriais e de serviços, que irradiam emprego e renda para a região de influência. O porto público eficiente é, portanto, vetor de interiorização do desenvolvimento: quando a infraestrutura portuária se aproxima das fronteiras agrícolas e minerais, o custo de acesso ao mercado internacional se reduz, e regiões historicamente periféricas ganham capacidade de se inserir em cadeias produtivas globais.
A concessão de portos públicos pode ampliar esse efeito, na medida em que o investimento privado tenha previsibilidade de longo prazo e condições de planejar a expansão da capacidade em sincronia com a demanda regional. O contrário também é verdadeiro: a insegurança jurídica, ao encarecer o custo de capital, reduz o volume de investimento e tende a concentrá-lo em projetos de retorno rápido, deixando descobertas as regiões e as cargas de menor rentabilidade. A segurança jurídica, vista dessa perspectiva, é também política regional, pois define onde e quando o investimento privado se materializa.
5.3. Zonas de Processamento de Exportação e cabotagem como vetores regionais
A Lei nº 11.508/2007, que dispõe18 sobre as Zonas de Processamento de Exportação — ZPE, e o Decreto nº 10.444/2020, que a regulamentou19, constituem instrumentos de política regional diretamente articulados com a infraestrutura portuária. As ZPE oferecem regime tributário especial para empresas instaladas em áreas prioritárias, condicionando os benefícios à exportação e, em boa parte dos casos, à presença de infraestrutura logística adequada nas vizinhanças. A viabilidade econômica de uma ZPE depende, em grande medida, do custo e da confiabilidade do porto a que se vincula, o que torna a articulação entre a política de ZPE e a política de concessões portuárias um elemento decisivo de eficácia de ambas.
A cabotagem, por sua vez, tem papel de integração regional, ao conectar por via aquaviária portos de diferentes estados e regiões, reduzindo a dependência do transporte rodoviário de longa distância. O regime de Reequipamento da cabotagem, instituído pelo Decreto nº 8.542/2015, e a simplificação logística promovida pelo Decreto nº 9.664/2019 atuam, nesse sentido, como complementos da política portuária. Um desenho institucional em que concessão de portos públicos, ZPE, cabotagem e simplificação logística operem de forma coordenada é condição para que a infraestrutura portuária produza desenvolvimento regional distribuído, e não apenas concentração em poucos eixos já consolidados.
6. Considerações finais
Recomenda-se, nesse contexto, o aprimoramento de quatro frentes: primeiro, a consolidação normativa e jurisprudencial sobre a fronteira entre porto público e uso privativo, reduzindo a litigiosidade que ainda encarece o setor; segundo, o reforço da capacidade técnica e orçamentária da ANTAQ, de modo a garantir regulação estável e baseada em dados; terceiro, a padronização dos instrumentos contratuais de concessão, incorporando cláusulas claras de equilíbrio econômico-financeiro, revisão tarifária e solução de controvérsias; quarto, a articulação institucional entre a política de concessões portuárias, o regime de Zonas de Processamento de Exportação, o fomento à cabotagem e o planejamento territorial regional, de modo que a infraestrutura portuária produza desenvolvimento distribuído, e não apenas concentração pontual.
A agenda indicada não esgota o tema, mas delimita os pontos em que a intervenção institucional tem maior potencial de reduzir o custo de capital do setor e de ampliar o impacto regional dos investimentos portuários. O que se pretende evidenciar, em última análise, é que a segurança jurídica no setor portuário não é um fim em si mesmo: é o meio pelo qual a infraestrutura estratégica do país se converte, de forma consistente e previsível, em eficiência logística, competitividade e desenvolvimento regional.
O percurso percorrido neste artigo permite algumas conclusões. A primeira é de natureza histórica: o regime jurídico portuário brasileiro evoluiu de um monopólio estatal rígido, fundado no Código Nacional de Navegação e no Decreto-Lei nº 8.620/1946 e reproduzido pela Lei nº 6.830/1980, para um modelo de exploração indireta da infraestrutura pública, cuja base constitucional foi assentada pela Emenda Constitucional nº 07/1995 e cuja expressão legislativa mais completa é a Lei nº 12.815/2013, regulamentada pelo Decreto nº 8.575/2015.
A segunda conclusão diz respeito ao desenho institucional da concessão portuária. O prazo mínimo de vinte e cinco anos, a exclusividade na exploração dos terminais do porto, a possibilidade de prorrogação mediante complementação de obras reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp 1.663.742/RS e a correspondência de deveres — participação nas receitas, investimentos, preços públicos — compõem um arranjo que, em conjunto, mitigou boa parte da insegurança jurídica herdada do modelo estatal. A atuação da Advocacia-Geral da União, prevista no art. 23. da Lei dos Portos, e a existência de uma agência reguladora especializada, a ANTAQ, estruturada pelo Decreto nº 9.768/2019, reforçam esse movimento, na medida em que introduzem instâncias técnicas e jurídicas de controle prévio e de fiscalização permanente.
A terceira conclusão, porém, é mais prudente. Subsistem desafios de governança regulatória — sobreposição de competências entre ANTAQ, Secretaria Nacional de Portos, AGU e Administrações Portuárias — e de planejamento regional integrado, pois a concessão portuária ainda raramente é articulada com a política de ZPE, com o regime de cabotagem e com o planejamento territorial. A hipótese formulada na introdução fica, portanto, parcialmente confirmada: o marco regulatório portuário mitigou significativamente a insegurança jurídica herdada, mas a plena realização de seus objetivos — a redução do custo Brasil e o desenvolvimento regional distribuído — exige avanço institucional complementar, no sentido de maior integração entre regulação setorial, política regional e planejamento de longo prazo.
