Propostas para um novo processo administrativo disciplinar no plano federal.

CONCLUSÃO.

Independentemente do modelo a ser adotado – se a criação de órgãos administrativos permanentes ou a instituição de uma Justiça Administrativa, ou mesmo a implementação de outra proposta distinta das ora formuladas – o importante é que a condução e o julgamento dos processos disciplinares emerja do caldo personalista, político e amadorístico hodiernamente vislumbrado e seja capaz de promover um procedimento independente, racional e assecuratório da mais ampla defesa e do contraditório aos indiciados.

De fato, é preocupante a constatação de que a permanência dos servidores públicos nos cargos de provimento efetivo e, de certa forma, a própria garantia constitucional de estabilidade estejam submetidas a procedimentos conduzidos muitas vezes sob o signo do improviso e extremamente permeáveis a desígnios políticos e pessoais. Tal situação, conforme visto alhures, não só traz insegurança aos agentes estatais na realização de seus misteres funcionais, como também acaba por refletir negativamente na própria qualidade do serviço público por eles prestado.

De outro turno, o Estado Democrático de Direito propalado pela Constituição Federal de 1988 e a imperatividade dos princípios norteadores da Administração Pública – em especial a legalidade, o devido processo legal, a moralidade e a impessoalidade – exigem e impõem a atuação dos órgãos estatais, aí incluída a condução dos processos disciplinares, segundo parâmetros definidos pelo código do direito, que não se confundam com a linguagem característica do sistema político e que possam promover a correição das condutas dos agentes estatais sem gerar situações de injustiça.

Todavia, não se pode ignorar que a profissionalização do processo administrativo disciplinar nos moldes ora propostos demandará, em maior ou menor medida, o dispêndio de recursos financeiros imprescindíveis para a montagem das novas estruturas permanentes e para a contratação de pessoal especializado.

Se isto é incontestável, também é notório que a proposta ora formulada trará benefícios vultosos à Administração Pública, tais como a redução considerável das possibilidades de má-utilização dos processos disciplinares para fins políticos e pessoais, o que redundará em maior segurança para os servidores efetivos no exercício de suas atribuições funcionais e refletirá positivamente, ao fim e ao cabo, na prestação de um serviço público de qualidade, pautado mais pelos parâmetros constitucionais e legais do que por desígnios políticos e/ou pessoais.

Paralelamente a isto, a criação de estruturas permanentes para o processamento dos feitos disciplinares possibilitará uma utilização mais eficiente dos recursos humanos por parte dos órgãos administrativos em suas atividades finalísticas, já que não mais será necessário proceder à nomeação de servidores de carreira para a composição de comissões e tampouco ao pagamento das respectivas diárias.

Assim, pelas razões expostas no presente estudo, parece-nos que as vantagens inerentes à criação de estruturas especializadas, perenes e independentes voltadas para o julgamento dos feitos disciplinares e a suplantação do modelo amadorístico plasmado na Lei nº 8.112/90 compensam os custos necessários à empreitada.

Acreditamos, com arrimo no que foi aqui explanado, que a profissionalização do processo administrativo disciplinar e a revisão do atual arcabouço legislativo plasmado na Lei nº 8.112/90 acabará por espraiar seus efeitos vantajosos para além das repartições públicas, pois, afinal, se os servidores passarem a gozar de melhores condições para o desempenho escorreito de suas atividades, a qualidade destas últimas tende a ser majorada, o que acabará por beneficiar, em última instância, a clientela do Estado, ou seja, os cidadãos.

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SILVA. José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2005;

Acórdãos.

BRASIL: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 6.757/PR. RELATOR: Min. Anselmo Santiago. 6ª Turma. DJ: 12.4.1999, p. 195;

BRASIL: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. MANDADO DE SEGURANÇA Nº 7.962/DF. RELATOR: Min. Vicente Leal. 3ª Seção. DJ: 1º.7.2002, p. 208;

BRASIL: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REPRESENTAÇÃO Nº 696/SP. RELATOR: Min. Antonio Villas Boas. Plenário. DJ: 15.6.1967;

BRASIL: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE nº 104/RO. RELAROR: Ministro Sepúlveda Pertence. Plenário. DJ: 24.8.2007, p. 22;

NOTAS

1. "Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição."

   (...)

   "Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos."

   (...)

   "Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição."

2. No que concerne especificamente aos Estados, José Afonso da Silva assinala que a estrutura administrativa dos referidos entes "é por eles fixada livremente, no exercício de sua autonomia constitucional de auto-administração, sujeitando-se a certos princípios que são inerentes à administração em geral, como são os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, eficiência e outras determinações constantes do art. 37, que se impõem a todas as esferas governamentais." Ainda segundo o autor, a autonomia organizativa confere-lhes competência para "estatuir sobre seu funcionalismo, fixando-lhe o regime jurídico, observados, neste caso, os princípios constitucionais estabelecidos sobre o assunto (arts. 37 a 39)." SILVA. José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2005. p. 621.

3. A autonomia dos estados-membros nesse particularar restou consagrada pelo Supremo Tribunal Federal em duas oportunidades distintas, a versarem sobre a competência daqueles entes para aplicarem anistias disciplinares a seus servidores. Transcreve-se, por oportuno, as ementas referentes aos julgados ora mencionados:

   "ANISTIA A FUNCIONÁRIOS CIVIS E A ELEMENTOS DA FORÇA PÚBLICA ESTADUAL. 1. NO DIREITO BRASILEIRO, A PALAVRA ''ANISTIA'' FOI AMPLIADA DE SUA ACEPÇÃO CLASSICA E ETMOLOGICA, PARA ABRANGER TAMBÉM O CANCELAMENTO DE DÉBITOS FISCAIS E DE FALTAS DISCIPLINARES. NÃO HÁ CLÁUSULA NA CONSTITUIÇÃO QUE IMPEÇA AO LEGISLATIVO ESTADUAL REGULAR OS CASOS DE ANISTIA DE PENAS DISCIPLINARES IMPOSTAS AOS SERVIDORES PUBLICOS, EMBORA APLICADA PELO EXECUTIVO DENTRO DA LEI." BRASIL: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REPRESENTAÇÃO Nº 696/SP. RELATOR: Min. Antonio Villas Boas. Plenário. DJ: 15.6.1967.

   EMENTA: I. Poder Constituinte Estadual: autonomia (ADCT, art. 11): restrições jurisprudenciais inaplicáveis ao caso.

   (...)

   Anistia de infrações disciplinares de servidores estaduais: competência do Estado-membro respectivo. 1. Só quando se cuidar de anistia de crimes - que se caracteriza como abolitio criminis de efeito temporário e só retroativo - a competência exclusiva da União se harmoniza com a competência federal privativa para legislar sobre Direito Penal; ao contrário, conferir à União - e somente a ela - o poder de anistiar infrações administrativas de servidores locais constituiria exceção radical e inexplicável ao dogma fundamental do princípio federativo - qual seja, a autonomia administrativa de Estados e Municípios - que não é de presumir, mas, ao contrário, reclamaria norma inequívoca da Constituição da República (precedente: Rp 696, 06.10.66, red. Baleeiro). 2. Compreende-se na esfera de autonomia dos Estados a anistia (ou o cancelamento) de infrações disciplinares de seus respectivos servidores, podendo concedê-la a Assembléia Constituinte local, mormente quando circunscrita - a exemplo da concedida pela Constituição da República - às punições impostas no regime decaído por motivos políticos. BRASIL: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE nº 104/RO. RELAROR: Ministro Sepúlveda Pertence. Plenário. DJ: 24.8.2007, p. 22.

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4. Em recente trabalho, Diogo de Figueiredo Moreira Neto assinala que "esta ligação direta e imediata, do Estado à efetiva realização dos direitos fundamentais é, afinal, o que redefine e redimensiona a Administração Pública: não mais como um poder originário, mas como uma função subordinada àqueles resultados, tal como a concebem, interpretam e decidem os órgãos políticos da democracia, a começar pelos constituídos para ecoarem a voz dos próprios cidadãos."

   Em complemento a tal assertiva, o autor assinala que "até recentemente, a ação administrativa era juridicamente qualificada pelos paradigmas vigentes no Estado Moderno, segundo três fundamentos: por sua existência (realidade), por sua validade (legalidade) e por sua eficácia (aptidão para produção de efeitos jurídicos pretendidos)" e que "em relativamente poucos anos, considerando a elaboração bi-secular do Direito Administrativo, esses paradigmas se mostraram insuficientes para caracterizar a atividade administrativa do Estado pós-moderno, harmonizada com os novos valores introduzidos no Direito Público, notadamente os macro-paradigmas dos direitos fundamentais e da democracia integral", de modo que "a introdução desses novos paradigmas, ainda que óbvios possam parecer à primeira vista, imprime à atividade administrativa pública elevados níveis de eticidade e de praticidade que, por si sós, já vão relegando ao passado a velha gestão burocrática, na qual a qualidade ética se atendia notadamente com o cumprimento de formalidades, que com a apreciação de sua substância e a qualidade prática se satisfazia preponderantemente com a intenção do gestor que com o efetivo resultado de sua ação." MOREIRA NETO. Diogo de Figueiredo. Quatro Paradigmas do Direito Administrativo Pós-Moderno. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 15-29.

5. Pois afinal, como assinala Celso Antônio Bandeira de Mello, "a razão pela qual a lei qualifica certos comportamentos como infrações administrativas, e prevê sanções para quem nelas incorra, é a de desestimular a prática daquelas condutas censuradas ou constranger ao cumprimento das obrigatórias." Assim, ainda segundo o autor, "quando uma sanção é aplicada, o que se pretende com isto é tanto despertar em quem a sofreu um estímulo para que não reincida, quanto cumprir uma função exemplar para a sociedade." MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 18ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2005. p. 777-778.
6. NIETO. Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 4ª Edición (Reimpresión). Madrid: Tecnos, 2006. p. 29-37.
7. A importância da estabilidade dos servidores públicos e o indissociável vínculo existente entre esta última e a independência no exercício da função administrativa já havia sido reconhecida por José Antônio Pimenta Bueno em seu comentário ao artigo 149 da Constituição do Império de 1824 que, muito embora voltado para os militares, sintetiza plenamente a razão de ser que subjaz à moderna garantia de permanência no cargo aplicável aos servidores civis:

   "Os oficiais do exército e da armada não podem ser privados de suas patentes senão por sentença proferida em juízo competente, Constituição, art. 149. Esta útil disposição, que faz prezar os postos militares, é uma segurança dada aos oficiais, que aliás poderiam ser caprichosamente demitidos apesar de seus serviços, desde que incorressem em desagrado, quando devem ter todo o direito à sua honra e posição." BUENO. José Antonio Pimenta. Direito Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império. Reimpressão. Rio de Janeiro: Ministério da Justiça e Negócios Interiores, 1958. p. 95.

8. ROCHA. Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais dos Servidores Públicos. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 251-252.
9. Pois, afinal, o processo administrativo em geral nada mais é do que um meio para assegurar, concomitantemente, o exercício das potestades confiadas à Administração Pública - aí incluída a função disciplinar - e a salvaguarda dos direitos dos administrados eventualmente atingidos - aí incluídos os servidores –, bem como a sua participação na formação dos atos oficiais, conforme bem assinala Roberto Dromi:

   "Es indispensable que el ordenamento jurídico procesal facilite los medios para el efectivo ejercício de los derechos constitucionales, y entre ellos el procedimiento administrativo es la hierramenta más idónea como reaseguro contra los desbordes del obrar de la Administración. La tutela sustantiva de los derechos subjetivos públicos del Estado y de los administrados se arbitra formalmente por medio de técnicas procesales administrativas y judiciales.

   En ese orden, el procedimiento administrativo regla el ejercício de las prerogativas públicas y de los derechos subjetivos y de las libertades públicas.

   (...)

   El procedimiento administrativo es, en suma, un instrumiento de gobierno y de control. Cumple una doble misión republicana: el ejercício del poder por los carriles de la seguridad y legalidad y la legalidad y defensa de los derechos por vías procesales recursivas y reclamativas." DROMI. Roberto. Derecho Administrativo. 11ª Edición. Buenos Aires: Cuidad Argentina, 2006. p. 1.165-1.166.

10. A relação entre sistema e ambiente é assim definida por Luhmann:

    "El binómio sistema/entorno es una operación sustentada em una diferencia. El teórico de sistemas reacciona pues, de esta manera a la consigna: ´draw a distinction.´ No se trata de cualquier distinción sino precisamente la de sistema y entorno, y el indicador (...) está puesto del lado del sistema y no del lado del entorno. El entorno está colocado fuera, mientras que el sistema queda indicado del otro lado.

    (...)

    El sistema es una diferencia que se produce constantemente a partir de un solo tipo de operación. La operación lleva a efecto el hecho de reproducir la diferencia sistema / entorno en la medida que produce comunicación, solo mediante comunicación. (...) El sistema (la comunicación) puede distinguirse con respecto a su entorno: La operación que lleva a cabo el sistema (operación de comunicación) lleva a efecto una diferencia en la medida en que una operación se enlaza, se traba con otra de su mismo tipo. Fuera del sistema, en el entorno, acontecen simultaneamente otras cosas. Estas otras cosas suceden en un mundo que solo tiene significado para el sistema en el momento en que se pueda enlazar esos acontecimientos a la comunicación. El sistema debido a que tiene que decidir si enlaza una comunicación con otra, necesariamente debe disponer de capacidad de observar, de percibir, lo que embona con el y lo que no embona. Un sistema, entonces, que puede controlar sus posibilidades de enlace debe disponer de autoobservación; o dicho de otra manera: La comunicación posee capacidad de autoobservarse, sobre todo cuando ya está puesto en marcha un lenguaje para la comunicación y se tiene un repertorio de signos estandarizados." LUHMANN. Niklas. Trad: NAFARRATE. Javier Torres. Introducción a La Teoria de Sistemas. México: Universidad Iberoamericana/Anthropos/Iteso, 1996. p. 69-70.

11. Segundo a Teoria dos Sistemas, as expectativas normativas, que caracterizam as normas integrantes do sistema do direito, seriam aquelas que, diferentemente das cognitivas, não se dissipam quando são desatendidas, permanecendo, desse modo, íntegras. A distinção entre uma e outra é bem sintetizada por Giancarlo Corsi, Elena Esposito e Claudio Baraldi em seu "Glossário sobre a Teoria Social de Niklas Luhmann":

    La sociedad pone a disposición dos posibilidades distintas para reaccionar frente a las decepciones de expectativas, o bien dos modalidades de expectativa: 1) cambiar las expectativas desilusorias adaptándolas a la reaqlidad que sufre la decepción; 2) detener las expectativas sin importar la realidad delusoria. En El primer caso se habla de expectativas cognitivas (cogniciones); en el segundo, de expectativas normativas (normas).

    (...)

    En El caso de expectativas normativas, satisfacción y decepción se consideran según la distinción entre comportamiento conforme (que satisface las expectativas) y comportamiento desviante (que las decepciona). CORSI. Giancarlo; ESPOSITO. Elena; BERALDI. Claudio. Trad: ROMERO-PÉREZ. Miguel; VILLALOBOS. Carlos. Glosario sobre La teoria Social de Niklas Luhmann. México: Universidad Iberoamericana/ Iteso/ Anthropos, 1996. P. 82.

12. A especificidade do código e da função do direito e sua distinção em relação a outros sistemas, tais como o político, é bem salientada por Luhmann, nos seguintes termos:

    " As vantagens da reflexividade só podem ser alcançáveis se os processos são aplicados a si mesmos ou a processos semelhantes. (...) Por isso, a instauração de mecanismos reflexivos torna necessário um certo isolamento contra a interferência de processos diferentes. Um tal insulamento de processos reflexivos só pode ser garantido na realidade social através da diferenciação e da especificação de sistemas sociais parciais correspondentes. Nessa medida, a reflexividade correlaciona-se com a diferenciação funcional: por causa da diferenciação ela torna-se necessária, mas é a diferenciação que a possibilita.

    Essa regra geral, válida para a economia monetária, para o sistema da ciência, para a família baseada no amor, para o sistema político com alternância institucionalizada no poder, para o sistema educacional, para as decisões burocráticas, etc., também se aplica ao caso do direito positivo. A normatização do estabelecimento de normas exige um detalhamento do processo de fixação de expectativas normativas ao ponto de estabelecer-se normas que (...) normatizem o estabelecimento de normas, só assim atingindo o seu objetivo final. Uma estrutura encadeada dessa forma é sensível a interferências, necessitando por isso um certo isolamento do mecanismo. Se, por exemplo, o artigo 1º da constituição alemã prevê que ´a dignidade do homem é inviolável´, tem que ser assegurado que esse preceito seja tratado como norma em todos os processos de decisão jurídica – e não se restrinja, por exemplo, a uma mera profissão de fé ou a uma constatação hipoteticamente verdadeira, a ser comprovada

    (...)

    Em outras palavras: o processo deve permanecer na perspectiva normativa e não pode resvalar para a perspectiva da verdade ou da crença." . LUHMANN. Niklas. Trad: BAYER. Gustavo. Sociologia do Direito, Volume II. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1985. p. 17-18.

13. Tais desvirtuações são conceituadas pela linguagem da Teoria dos Sistemas de Luhmann, sob o termo "corrupção intersistêmica.", que, no caso do sistema jurídico, é classificada por Marcelo Neves como a "alopoiese social do direito por força da prevalência de outros códigos de preferência sobre o código ´lícito/ilícito", de modo que "não estão definidas claramente as fronteiras de uma esfera de juridicidade."

    E ao tratar especificamente do caso brasileiro, o autor em referência assinala que "não só a preferência ´ter/não-ter´ atua no sentido de impedir a reprodução sistemicamente autoconsistente do direito. De fato, em decorrência dos grandes abismos de rendimento entre as camadas sociais, o código econômico reproduz-se hipertroficamente, implicando privilégios e ´exclusões´ilegais. Porém, relacionando-se com essa hipertrofia (e, ao mesmo tempo, ineficiência social) da economia, mecanismos relacionais, familiares, referentes à amizade e ao poder privatizado sobrepõem-se difusamente ao direito, heteronomizando-lhe a reprodução operativa e corrompendo-lhe a autonomia sistêmica. Assim sendo, a legalidade como generalização igualitária de conteúdos jurídicos é deturpada no processo de concretização do direito." NEVES. Marcelo. Entre Têmis e Leviatã: Uma Relação Difícil. São Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 239-240.
14. NEVES. Marcelo. A Constitucionalização Simbólica. 2ª Edição. São Paulo: Martins Fontes, 2007. p. 81-82.
15. DINAMARCO. Cândido Rangel. A Instrumentalidade do Processo. 12ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2005. p. 33-34.
16. Segundo Ivan Barbosa Rigolin, "fixa este dispositivo nada mais que princípios de administração, sobressaindo: imparcialidade (...) e independência funcional, segundo o qual ficarão isentos de pressões hierárquicas ou mesmo políticas os membros das comissões, no curso de seus trabalhos de apuração." RIGOLIN. Ivan Barbosa. Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis. 5ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 307.
17. Não por outra razão, Mauro Roberto Gomes de Mattos assinala que "os membros integrantes da Comissão Disciplinar não poderiam ser designados pela Autoridade administrativa que instaura o processo (...) para que não sofram influência interna sobre a forma com que se dará a apuração."

    Ainda nesse sentido, o autor atenta para o fato de que "apesar da Comissão disciplinar ter o dever de exercer suas atividades com independência e imparcialidade (...) esses necessários princípios fundamentais para a concretização de uma regular, segura e séria apuração disciplinar, ficam comprometidos justamente logo em seu início, pois a Autoridade administrativa responsável por sua regular formação (nomeação) possui poderes para destituí-la e nomear outros componentes ao seu bel´prazer e sem justificativa legal." Assim, "o que deveria ser imparcial e justo, na realidade não o é, por estabelecer o critério da vinculação hierárquica direta à Autoridade instauradora do processo administrativo disciplinar." MATTOS. Mauro Roberto Gomes de. Tratado de Direito Administrativo Disciplinar. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2008. p. 1.037-1.047.

18. Conforme atesta Maria Izabel Pohl Grechinski, "apesar de passar pelo setor do órgão jurídico, após a elaboração do Relatório Final da Comissão Disciplinar e antes do julgamento da Autoridade que determinou a instauração do processo, se constata que nem sempre o ´direito´ é a grande preocupação do Julgador, que imbuído do ´componente político´ estabelece e aplica a sanção, mesmo que não esteja demonstrada e provada a prática do ilícito disciplinar, por parte do servidor público." GRECHINSKI. Maria Izabel Pohl. Do Julgamento Político dos Processos Administrativos Disciplinares e da Necessidade de Uma Justiça Administrativa Disciplinar Especializada Brasileira. In: Revista Ibero-Americana de Direito Público – RIADP. Rio de Janeiro, v. XVIII, p. 442-443, 2º trimestre de 2005.
19. Em situações dessa espécie, em que há a divulgação pela mídia de irregularidades funcionais, Mauro Roberto Gomes de Mattos comenta que "tendo ou não praticado infrações disciplinares, os servidores investigados terão que invariavelmente servir de exemplo para a sociedade e para os leitores de periódicos e serem demitidos, mesmo que a prova produzida no decorrer da fase de instrução do processos não seja suficiente para motivar uma decisão condenatória e para a imposição de penalidades." MATTOS. Mauro Roberto Gomes de. Tratado de Direito Administrativo Disciplinar. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2008, p. 1.038.
20. Nesse sentido, segundo Maria Izabel Pohl Grechinski, "no sistema atualmente adotado no Brasil, verifica-se o cometimento de inúmerar ilegalidades, arbitrariedades e abusos, onde os problemas se iniciam como dito alhures, na formação dos componentes de uma sempre frágil Comissão Disciplinar, destituída de especialistas com ´saber jurídico/doutrinário´ que, portanto, promovem uma apuração/investigação na maioria das vezes inconstitucional, falha, incorreta, ineficaz, e pouco eficiente, de maneira precária e quase sempre destituída de rigor jurídico/doutrinário, apesar do recebimento de diárias pelos dias trabalhados, sendo que na maioria dos casos elas se arrastam por vários anos." GRECHINSKI. Maria Izabel Pohl. Do Julgamento Político dos Processos Administrativos Disciplinares e da Necessidade de Uma Justiça Administrativa Disciplinar Especializada Brasileira. In: Revista Ibero-Americana de Direito Público – RIADP. Rio de Janeiro, v. XVIII, p. 443, 2º trimestre de 2005.
21. Uma honrosa exceção a essa premissa faz-se representada pelo documento intutulado "Manual de PAD", disponibilizado pela Controladoria-Geral da União no domínio http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Apostila%20de%20Texto%20CGU.htm, cuja elaboração e revisão foram realizadas, respectivamente, pelos servidores Marcos Salles Teixeira e Kleber Alexandre Balsanelli.
22. "Art.152. O prazo para a conclusão do processo disciplinar não excederá 60 (sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.

    §1^o Sempre que necessário, a comissão dedicará tempo integral aos seus trabalhos, ficando seus membros dispensados do ponto, até a entrega do relatório final."

23. A propósito, Léo da Silva Alves assevera que "a idéia de que os membros de comissão podem desenvolver o trabalho sem prejuízo das atividades normais representa típico caso de aproveitamento irracional dos recursos humanos, além de temeridade pelo resultado, em flagrante afronta ao princípio constitucional da eficiência". Ainda nesse sentido, o autor assinala que "instruir um processo não é meramente ouvir testemunhas, [pois] as pessoas precisam estudar, diligenciar, reunir-se, discutir, pensar, [o que] consome tempo e exige concentração [e] ninguém o fará com segurança acumulando com outras atividades, normalmente consideradas mais importantes pelo chefe imediato." ALVES. Léo da Silva. Processo Disciplinar Passo a Passo. 2ª Edição. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p. 40.
24. Veja-se, nesse sentido, alguns precedentes emanados do Superior Tribunal de Justiça:

    "RMS - ADMINISTRATIVO - FALTA FUNCIONAL - PROCESSUAL DISCIPLINAR - NOMEAÇÃO DE SECRETÁRIO - EXTRAPOLAÇÃO DO PRAZO PARA A CONCLUSÃO DOS TRABALHOS - LEGITIMIDADE DOS ATOS PRATICADOS PELO SECRETÁRIO DA FAZENDA SUBSTITUTO - OFENSA AO PRINCÍPIO DA UNIDADE PROCESSUAL - IMPROCEDÊNCIA DAS ALEGAÇÕES.

    (...)

    A extrapolação do prazo para a conclusão do processo administrativo não gera qualquer conseqüência para a validade do mesmo, podendo importar, porém, em responsabilidade administrativa para os membros da comissão." BRASIL: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 6.757/PR. RELATOR: Min. Anselmo Santiago. 6ª Turma. DJ: 12.4.1999, p. 195.

    (...)

    "ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. CONDENAÇÃO CONTRÁRIA À PROVA DOS AUTOS. DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. ORDEM DENEGADA.

    Esta Colenda Corte já firmou entendimento no sentido de que a extrapolação do prazo para a conclusão do processo administrativo-disciplinar não consubstancia nulidade susceptível de invalidar o procedimento." BRASIL: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. MANDADO DE SEGURANÇA Nº 7.962/DF. RELATOR: Min. Vicente Leal. 3ª Seção. DJ: 1º.7.2002, p. 208.

25. Não por outra razão, Miguel Seabra Fagundes já assentava há mais de meio século que "a competência da Administração é estritamente determinada na lei, quanto aos motivos e modo de agir, [de modo que] a lei lhe determina que, existentes determinadas circunstâncias, proceda dentro de certo prazo e certo modo." Assim, ainda segundo o autor, "escusando-se [a Administração] a praticá-lo, no tempo e com o objetivo determinado, viola a lei." FAGUNDES. Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário. 7ª Edição. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 91-115.
26. A propósito, Rafael Pérez Nieto e Manuel José Baeza Díaz-Portales assentam em monografia dedicada aos princípios do direito administrativo sancionador que "el ejercicio del jus puniendi en los modernos Estados de Derecho tiene lugar después de cierta actividad de los Poderes Públicos, cuyo objeto es profundizar el conocimiento de las circunstancias de la supuesta conducta infractora, pero tembién, y al tiempo, permitir a la persona a quién aquella se atribuye una defensa eficaz ante la imputación. (...) Así, pues, el procedimiento previo al posible ejercicio de la Potestad Sancionadora de la Administración (...) ha de asegurar otras tantas garantías (...) y no son otras que las reconocidas (...) para la tramitación de los procesos penales y cuya translación al procedimiento administrativo sancionador está condicionada a que se trate de garantías que resulten compatibles con la naturaleza de dicho procedimiento, entre las que se encuentran en una relación no exhaustiva, el derecho de defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada; (...) el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalteralidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infración recaiga sobre la Administración; (...) el derecho a no declarar contra si mismo; o, en fin, el derecho a la utilización de los medios de prueba adecuados para la defensa, del que deriva la obligación de motivar la denegación de los medios de prueba propuestos." NIETO. Rafael Pérez; DÍAZ-PORTALES. Manuel José Baeza. Principios del Derecho Administrativo Sancionador. Madrid: Consejo General del Poder Judicial/ Fundación Wellington, 2008. p. 185-188.
27. Juan Carlos Gavara de Cara, ao tratar do dever de concretização dos direitos fundamentais pelo poder legislativo, assevera que tal tarefa "no se dirige a la limitación del derecho fundamental o a su relativización,[pues] esta puesta en práctica implica un reforzamiento y garantía de los derechos fundamentales, ya que sin la puesta en práctica o especificación carecería de significado constitucional." Assim, "esta legislación de realización de los derechos fundamentales equivale a su concreción, a su normativización en el marco de la Constitución y la actualización de la misma Constitución, sin que se suponga que la legislación se coloca en el lugar de la Constitución, sino que tan solo la completa como consecuencia de la misma Constitución." GAVARA DE CARA. Juan Carlos. Derechos Fundamentales y Desarollo Legislativo. Madrid: Centro de Estudos Constitucionales, 1994. p. 182.

    Nesse mesmo sentido, Ingo Wolfgang Sarlet acentua que "a vinculação do legislador implica um dever de conformação de acordo com os parâmetros fornecidos pelas normas de direitos fundamentais e, neste sentido, também um dever de realização destes, salientando-se, ademais, que no âmbito de sua faceta jurídico-objetiva, os direitos fundamentais também assumem a função de princípios informadores de toda a ordem jurídica." Assim, "é justamente com base na perspectiva objetiva dos direitos fundamentais que (...) o legislador possui deveres ativos de proteção, que englobam um dever de aperfeiçoamento (Nachbesserungspflichten) da legislação existente, no sentido de conformá-la às exigências das normas de direitos fundamentais." SARLET. Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. 3ª Edição. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003. p. 345-346.
28. BACELLAR FILHO. Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2ª Edição. São Paulo: Max Limonad, 2003. p. 225-227.
29. Nesse sentido, importa transcrever o magistério de Hartmut Maurer que, muito embora voltado para a definição do sentido e o alcance do art. 19, IV, da Lei Fundamental da Alemanha (direito de acesso à via judicial), ajuda a demonstrar, no caso brasileiro, o dever imposto ao legislador quanto à elaboração de um procedimento administrativo disciplinar justo e imparcial, apto a concretizar o postulado do devido processo legal:

    "A orientação estatal-jurídica do direito processual é (...) não só uma exigência político-jurídica, mas também um mandamento jurídico-constitucional que deve, como critério para a dação de leis,como linha diretiva de interpretação e – na falta de uma regulação estatal-jurídica suficiente – imediatamente ou em união com um direito fundamental, ser invocado.

    (...)

    artigo 19, IV, da lei fundamental (...) vincula, inicialmente, o dador de leis e obriga-o à regulação e formação circunstanciada da proteção jurídica judicial. O dador de leis tem, nisso, um espaço de configuração amplo, mas deve observar os ajustes do artigo 19, IV, da lei fundamental, e desenvolver e determinar um sistema de proteção jurídica adaptado à função." MAURER. Hartmut. Trad: HECK. Luís Afonso. Contributos para o Direito do Estado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. p. 178-183.

30. "Art.1^o A Controladoria-Geral da União, órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e integrante da estrutura da Presidência da República, dirigida pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparência, tem como competência assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal."
31. A propósito, o sentido do vocábulo "correição" compreende, na acepção de De Placido e Silva, "o poder de corrigir, consistente em julgar e castigar quem houvesse cometido uma falta" de modo que "por ela, determinam-se as medidas e se impõem as penalidades a tôda pessoa que seja encontrada em contravenção ou infração às leis correspondentes." DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário Jurídico, Volume I. Rio de Janeiro: Forense, 1961. p. 446.
32. Nesse particular, Maria Izabel Pohl Grechinski assinala que "deveria imperar não apenas o sistema de hierarquia funcional, mas e sobretudo no da ´especialização do julgador administrativo´, admitido na função pelo critério do concurso público de provas e títulos, sem a inferência de Chefias ou de Autoridades Administrativas." GRECHINSKI. Maria Izabel Pohl. Do Julgamento Político dos Processos Administrativos Disciplinares e da Necessidade de Uma Justiça Administrativa Disciplinar Especializada Brasileira. In: Revista Ibero-Americana de Direito Público – RIADP. Rio de Janeiro, v. XVIII, p. 443, 2º trimestre de 2005.
33. MATTOS. Mauro Roberto Gomes de. Tratado de Direito Administrativo Disciplinar. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2008. p. 1.049.
34. GRECHINSKI. Maria Izabel Pohl. Do Julgamento Político dos Processos Administrativos Disciplinares e da Necessidade de Uma Justiça Administrativa Disciplinar Especializada Brasileira. In: Revista Ibero-Americana de Direito Público – RIADP. Rio de Janeiro, v. XVIII, p. 451, 2º trimestre de 2005.
35. No que concerne ao modelo francês de jurisdição administrativa, Jean Rivero define seus traços fundamentais da seguinte maneira:

    "Todos os órgãos da jurisdição administrativa têm em comum dois traços fundamentais: 1º – São tribunais, o que significa que estatuem acerca dos litígios que neles são apresentados nas formas e com a autoridade que caracterizam a actividade jurisprudencial; e isto implica a independência indispensável a qualquer juiz.

    2º – São administrativos, quer dizer, inteiramente distintos dos tribunais ordinários do triplo ponto de vista do seu pessoal, da sua actividade que, em todos os estádios, escapa a qualquer controlo exercido pelo juiz ordinário, da sua competência, que tem unicamente por objecto o contencioso administrativo; e esta especialização exige que tenham contacto com os problemas da administração." RIVERO. Jean. Trad: SOARES. Rogério Ehrhardt. Direito Administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 212.

36. A manutenção da justiça administrativa no âmbito do Poder Executivo no contexto francês decorre não só da idéia de que as questões inerentes à Administração Pública deveriam ser por ela mesmo resolvidas, sob pena de interferência de um poder estranho.

    Mais do que isso, a vinculação dos tribunais administrativos ao Poder Executivo deve muito à corrente que, naquele país, propugnava pela classificação da função jurisdicional como espécie de função executiva. Veja-se, a propósito, que Maurice Hauriou nem mesmo insere o Poder Judicial entre as três funções do Estado, que dividir-se-iam, a seu ver, em "Poder Executivo", "Poder Deliberante" e "Poder de Sufrágio".

    Mais precisamente no que concerne à função jurisdicional, Hauriou entendia que "es el poder ejecutivo que asume esta función; el poder jurisdiccional no está caracterizado por uma operación de voluntad distinta de la del ejecutivo. Juzgar no es sino una forma de decidir. La única diferencia radica em las circunstancias y en los procedimientos; es una rama del poder ejecutivo la que se especializa en la función de juzgar."

    Ainda nesse sentido, Hauriou assentava que "entre la decisión ejecutiva y la decisión jurisdiccional, no hay más diferencia que la que resulta de las circunstancias y de los procedimientos: 1º, la decisión ejecutiva interviene preventivamente a um litígio no entablado, con un fin de policía, mientras que la decisión jurisdiccional interviene a posteriori em um litígio entablado y com un fin de justicia reparadora; 2º, los procedimientos son diversos, como consecuencia de lo dicho."

    E em complemento a tais assertivas, o autor esclarecia que "en Francia tenemos una autoridad ejecutiva junto a una autoridad judicial. El advenimiento del régimen administrativo las há separado: la autoridad ejecutiva se ha encargado de la policía o reglamentación, y la autoridad judicial se ha acantonado en el contencioso. Pero son dos hermanas enemigas, es decir, dos ramas diferenciadas del mismo poder. La mejor prueba la suministra la circunstancia de que el poder ejecutivo, después de su separación de la autoridad judicial, ha creado una jurisdicción administrativa, que continua vinculada a él, por más que tienda a diferenciarse cada vez más por el procedimiento." HAURIOU. Maurice. Trad: RUIZ DEL CASTILLO. Carlos. Principios de Derecho Público y Constitucional. Granada: Comares, 2003.

37. A Justiça Militar Federal de 1ª Instância organiza-se da seguinte forma:

    1ª Circunscrição Judiciária Militar – Sede: Rio de Janeiro – RJ. Abrange os estados do RJ e ES e possui 4 (quatro) auditorias.

    2ª Circunscrição Judiciária Militar – Sede: São Paulo – SP. Abrange o Estado de SP e possui 2 (duas) auditorias.

    3ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Porto Alegre – RS. Abrange o Estado do RS e possui 3 (três) auditorias (Porto Alegre, Bagé e Santa Maria).

    4ª Circunscrição Judiciária Militar – Sede: Juiz de Fora – MG. Abrange o Estado de MG e possui 1 (uma) auditoria.

    5ª Circunscrição Judiciária Militar – Sede: Curitiba – PR. Abrange os estados do PR e SC e possui 1 (uma) auditoria.

    6ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Salvador – BA. Abrange os estados de BA e SE e possui 1 (uma) auditoria.

    7ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Recife - PE. Abrange os estados de PE, AL, PB e RN e possui 1 (uma) auditoria.

    8ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Belém-PA. Abrange os estados do PA, MA e AP e possui 1 (uma) auditoria.

    9ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Campo Grande – MS. Abrange os estados de MS e MT e possui 1 (uma) auditoria.

    10ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Fortaleza – CE. Abrange os estados do CE e PI e possui 1 (uma) auditoria.

    11ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Brasília – DF. Abrange o Distrito Federal e os estados de GO e TO e possui 1 (uma) auditoria.

    12ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Manaus – AM. Abrange os estados do AM, AC, RO e RR e possui 1 (uma) auditoria.

38. Para as hipóteses em que a conduta do servidor constitui, ao mesmo tempo, infração funcional, ato de improbidade administrativa e crime contra a Administração Pública, poder-se-ia cogitar, com arrimo no postulado da economia processual, no estabelecimento de um procedimento único passível de investigar e, se for o caso, aplicar as penas cabíveis às três situações (vg; demissão, restituição de verbas ao erário e prisão).
39. Pois afinal, a teor do art. 127 da Constituição Federal, o Ministério Público é instituição não só permanente, como também "essencial à função jurisdicional do Estado."