O desmatamento na Amazônia, ao contrário do que possa crer a maioria da população brasileira e da comunidade internacional, não decorre imediatamente da mera extração ilegal de madeira.

1 Introdução

O desmatamento na Amazônia, ao contrário do que possa crer a maioria da população brasileira e da comunidade internacional, não decorre imediatamente da mera extração ilegal de madeira. Em verdade, a floresta amazônica, por ser bastante densa, tem uma facilidade muito grande de se recompor, se não houver interferência humana. Se abandonada e "fechada", a área destruída tende a se tornar "capoeira" (vegetação florestal baixa advinda de desmatamento recente) e depois renasce como floresta, ainda que mais pobre, com déficit na variedade de espécies vegetais presentes. Porém, quando a área desmatada é impactada pelo fogo e transformada em pasto, por exemplo, o desmatamento tende a se tornar definitivo, consolidando-se. Portanto, a destruição da floresta pelo fogo, juntamente com a substituição da mata por pasto ou monoculturas, é extremamente mais perigosa do que a mera extração ilegal de madeira.

A devastação da floresta amazônica, como regra, dá-se por meio de etapas. Na primeira delas, utilizam-se as queimadas para "limpar" a área. Sem esse emprego do fogo, dificilmente o intento de transformação definitiva da terra pode ser bem-sucedido. Num segundo momento, opcionalmente, pode-se utilizar a terra queimada para pequenas culturas de subsistência, por um ou dois anos, pois que, nesse período, as cinzas das árvores servem para enriquecer o solo para a agricultura. Após esse momento, o solo fica extremamente pobre e então a área é transformada em pasto (eis a realidade mais comum). Alternativamente, em vez do pasto, se trabalhada devidamente com fertilizantes e mecanização, em geral em poder de médios e grandes empreendedores, a área convertida também pode servir como base para monoculturas, como a da soja. É o que ocorre, principalmente, no Mato Grosso. Num ou noutro caso, o fogo é utilizado como instrumento ordinário de destruição da Amazônia.

Além de ser veículo da transformação econômica da propriedade, a ciência atual demonstra que as queimadas geram, nos âmbitos local, regional, nacional e global, diversos danos insuportáveis às populações. Nas esferas local e regional, o fogo destrói a vegetação, mata os animais que se encontram na floresta, gera fumaça que proporciona problemas de saúde pública e de segurança nas estradas e nos aeroportos, além de ensejar, indiretamente, enchentes no período chuvoso logo posterior, em razão da subtração de áreas florestais próximas dos rios, as quais, normalmente, retêm água e impedem que nestes seja despejada toda a água da chuva. No âmbito nacional, as queimadas na Amazônia alteram o regime de chuvas doutras regiões, podendo gerar enormes danos à agricultura do Centro-Sul do Brasil. No ambiente mundial, as queimadas na Amazônia contribuem para o aquecimento global e todos os prejuízos a este relacionados.

Apesar de todos esses danos humanos, ambientais e econômicos, a verdade é que as queimadas são hoje autorizadas pelo Poder Público no Brasil, com base num dispositivo do Código Florestal brasileiro de 1965 (art. 27, parágrafo único). Isto é, em muitos casos, é o próprio Estado brasileiro que "licencia" as queimadas na Amazônia. Esse é um dos motivos que dificultam a fiscalização das queimadas ilegais na região amazônica. De fato, nem todo foco de calor identificado pelo satélite é tratado como um ilícito per se, pois é possível que o órgão ambiental competente tenha autorizado a queima da respectiva área.

No presente artigo, faremos uma análise da constitucionalidade dessa permissão legal para o uso do fogo na Amazônia, cotejando a norma legal do Código Florestal de 1965 com a realidade constitucional brasileira hodierna.


2 Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado

O direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito fundamental previsto no art. 225 da Constituição da República. O sujeito ativo desse direito é toda a coletividade difusa de pessoas a quem interessa a proteção ambiental como garantia da boa qualidade da própria vida humana e como tutela de diversos bens jurídicos fundamentais relacionados à dignidade humana [01].

O sujeito passivo desse direito fundamental (isto é, a quem incumbe o cumprimento do respectivo dever fundamental) também inclui a coletividade difusa de pessoas que se encontram sujeitas à ordem jurídica brasileira. Sem embargo disso, por força do próprio art. 225 da Carta Excelsa, bem como das normas de competência material contidas em seu art. 23, VI e VII, o Poder Público é o principal sujeito devedor da proteção ambiental. Cabe ao Estado, antes de qualquer particular, defender, ativa, passiva, direta e indiretamente, o bem jurídico ambiental.

Considerando que compete ao próprio Estado (em sentido amplo) proteger o meio ambiente, é curioso que ele mesmo possa autorizar a realização, por particulares, de queimadas na Amazônia. O cumprimento do dever ambiental estatal inclui não somente a proibição de lesão por ato próprio do meio ambiente (dever de omissão) e o dever de recuperar o meio ambiente (dever de ação), como também o dever de cuidado, isto é, o dever de proteção, que consiste em impedir que outros sujeitos (particulares, em geral) venham a gerar danos ao meio ambiente. Dessa forma, se é dever do Estado impedir que os particulares venham a ofender o meio ambiente, não se pode, por pressuposto lógico, admitir que o próprio Estado autorize essa ofensa.

As queimadas, como bem dissemos na introdução, violentam frontalmente a flora, degradando a vegetação e impedindo, em muitos casos, sua regeneração. Ainda que haja a recomposição natural, esta nunca é apta a restaurar a riqueza biológica existente antes da agressão pelo fogo.

Além da flora, a fauna também é destruída, pois os animais não são retirados da mata antes de se atear fogo nela. A morte desses animais, inclusive, é cruel e dolorosa, pois decorre do contato do fogo com a pele, bem como da asfixia pela fumaça. A rigor, incidiria o art. 32, § 2º, da Lei 9.605/98, pois, dolosamente, juntamente com a vegetação, matam-se os animais pelo fogo e pela fumaça.

O Poder Público deve proteger a flora e a fauna, e não autorizar sua destruição. A Constituição Federal impõe esse dever explicitamente tanto no art. 23, VII, quanto no art. 225, VII. Nesse último dispositivo, a Lei Magna é expressa inclusive em vedar as práticas que submetam os animais a crueldade.

Dessarte, cremos ser colidente a autorização das queimadas com o imperativo constitucional ao Estado de proteção ambiental.


3 Direito à vida, saúde, segurança e moradia

A realização de queimadas ameaça diversos direitos fundamentais, além do direito ao meio ambiente, à flora e à fauna. Enumeramo-nos:

a) Direito à vida: o fogo das queimadas realizadas em períodos secos, ao se espalhar sem controle, ameaça diretamente a vida de quem vive em áreas rurais e isoladas; a fumaça, ao impactar a saúde de pessoas vulneráveis, também pode causar doenças e mortes; nas estradas, os acidentes causados pela fumaça das queimadas podem ter vítimas fatais;

b) Direito à saúde: a fumaça das queimadas, principalmente quando alcança áreas urbanas, compromete a saúde de milhares de pessoas, superlotando hospitais públicos;

c) Direito à segurança: a fumaça nas estradas gera riscos de acidentes nas estradas e no transporte aéreo;

d) Direito à moradia: as queimadas, destruindo parte da vegetação de influência dos rios, eliminam árvores que servem para captar e reter água das chuvas; com isso, logo após a época das queimadas, com a superveniência do período chuvoso, a ausência dessas árvores recém-impactadas proporciona a ocorrência de enchentes nos rios, desabrigando centenas de famílias.

Considerando que, além do direito ao meio ambiente saudável, são ofendidos todos esses direitos fundamentais, traçaremos algumas linhas explicativas sobre estes, começando pelo direito à vida.

Conquanto seja lugar comum jurídico afirmar que não há hierarquia entre direitos fundamentais, notamos que a vida é pressuposto para o gozo de todos os demais direitos. Sem a vida não é possível falar em saúde, segurança, propriedade, honra, igualdade ou dignidade.

Não é por outro motivo que a vida é o primeiro direito fundamental previsto no caput do art. 5º de nossa vigente Constituição. Deveras, o direito à vida é o primeiro direito humano e, dentre todos, é o que mais se relaciona intimamente com a dignidade humana, fundamento de nossa República (art. 1º, III, CRFB).

As queimadas ameaçam, em especial, a vida das populações que vivem na região rural impactada pelo fogo e pela fumaça. Além disso, crianças e idosos também acabam por falecer em razão de complicações respiratórias proporcionadas pela fumaça do desmatamento. Assim, considerando que as queimadas colocam em risco a vida dessas pessoas, as razões para se sacrificar tais direitos em favor de outros na balança da ponderação jurídica são extremamente difíceis de se justificar. Qualquer ponderação em que se sacrifique o direito à vida é juridicamente inviável.

Em relação à saúde, trata-se de direito estreitamente vinculado à vida, devendo ser efetivado por todos e, em especial, pelo Poder Público.

A Constituição da República colocou a saúde no rol dos direitos sociais, em seu art. 6º, sendo considerada, sem dúvida alguma, corolária do princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, tendo em vista que, para se viver dignamente, faz-se imprescindível o acesso a garantias mínimas de uma vida com qualidade, ou seja, com saúde.

Além daquele primeiro dispositivo, a Carta Maior reservou um artigo especialmente para o direito à saúde:

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Diante disso, é inegável que o referido comando constitucional impõe que o Poder Público, por meio da efetivação de políticas, fomente condições de vida saudável para seus cidadãos.

Todavia, as intensas queimadas que ocorrem todos os anos na região amazônica revelam que, no período de seca, de maio a outubro, a vida de seus moradores não tem sido saudável, pois a qualidade do ar fica de sobremaneira comprometida por conta da grande quantidade de fumaça proveniente da utilização desenfreada do fogo, o que prejudica a saúde de crianças, idosos e adultos, provocando diversos malefícios já anunciados neste artigo. Por isso, a proibição das queimadas na região amazônica pelo Poder Público é medida indispensável à concretização do direito fundamental à saúde, já que um meio ambiente equilibrado, sem a prática de queimadas, é essencial à sadia qualidade de vida da coletividade.

Por sua vez, o direito à segurança é previsto no art. 5º, caput, da Constituição da República. Trata-se de direito fundamental indispensável em qualquer Estado de Direito, em que os riscos ao exercício dos direitos devem ser reprimidos pelo Poder Público. Em termos simples, diríamos que o Estado efetiva o direito à segurança combatendo não somente os danos, mas, antes deles, os riscos aos bens e direitos.

Quando o Estado autoriza as queimadas, que, por sua vez, colocam em risco o gozo de diversos direitos dos cidadãos, está ele, o Estado, violando diretamente o direito constitucional à segurança. Por exemplo, a segurança associada aos direitos de locomoção e de inviolabilidade física é ofendida pelo risco nas estradas gerado pela fumaça das queimadas.

Por fim, como já mencionamos antes, as queimadas também proporcionam, num período imediatamente posterior, a ocorrência de enchentes nos rios de influência das regiões impactadas pelo fogo, desabrigando centenas de pessoas e ofendendo, assim, o direito à moradia, que está previsto no art. 6º da Carta Constitucional e que colhe fundamento também no resguardo da dignidade humana e da intimidade (art.1º, III, e art. 5º, X, CRFB).


4 Função socioambiental da propriedade

Nas ordens jurídicas clássicas, a propriedade era vista como um direito ou um plexo de posições jurídicas ativas que se legitimavam tão-somente em razão da satisfação do interesse privado de seu titular. Porém, libertando-se dessa função meramente individual, passou-se a identificar na propriedade também uma função social, sem que ela mesma, a propriedade, perdesse sua qualidade de privada. Em verdade, como nos diz Eros Grau, a mera menção à função social da propriedade parte da premissa de que essa propriedade é privada [02].

Ainda que pudesse ser encontrada como implícita na Constituição brasileira de 1946, foi a Carta de 1967 a primeira, na história constitucional brasileira, a fazer menção expressa à função social da propriedade, em seu art. 157, III. A inovação constitucional teve como escopo não somente modificar o campo de exercício lícito da propriedade, mas, antes disso, substituir o parâmetro de legitimidade do reconhecimento estatal do direito de propriedade. Assim, a propriedade deixava de ser protegida em razão somente da satisfação de interesses individuais egoísticos, para, em vez disso, passar a ser tutelada em razão da relevância social condizente a seu exercício. Noutros termos, a propriedade deixava de ser protegida em função somente do indivíduo para ser resguardada em razão também da sociedade. Como consequência, o exercício da propriedade privada também deveria ser pautado, internamente, pela compatibilização do interesse individual com o interesse social.

Na Constituição de 1988, a função social da propriedade finca raízes em diversos dispositivos (art. 5º, XXIII, art. 170, III, art. 184, art. 186) e, em razão do acréscimo da função ambiental no exercício da propriedade (explícita no art. 186, II, e implícita no art. 170, VI, e no art. 225 do Diploma Constitucional), pode ser hoje também identificada como função socioambiental da propriedade.

Na atual ordem constitucional brasileira, a propriedade é bem jurídico fundamental protegido e previsto no art. 5º. da Lei Máxima. Correlato a esse bem fundamental, há o direito fundamental de propriedade, consistente em direito ao livre desenvolvimento e manutenção do patrimônio, que pode ser restringido, externamente, pelos modos previstos expressamente no Texto Maior (desapropriação e tributação, por exemplo), e conformada, internamente, por orientação da função socioambiental da propriedade.

Além de propiciar o desenvolvimento patrimonial individual, a propriedade permanece em nosso sistema constitucional como forma de proteção da própria pessoa humana [03], bem como instrumento de maximização do bem-estar material da comunidade [04]. A proteção da propriedade não é mais vista como um fim em si mesmo, mas sim como meio de tutela ampla da pessoa, de sua liberdade, seu livre-arbítrio e sua felicidade, nisso consistindo sua função existencial. Ao lado dessa função existencial, existe a chamada função social (ou socioambiental), informada por valores solidarísticos. As referidas funções não se excluem; complementam-se. Tampouco elas excluem a função econômico-individual. Entre as três funções, porém, deve sobressair a existencial em nosso sistema constitucional, por ser a dignidade humana fundamento máximo de nossa República (art. 1º, III, CRFB) [05]. Após a função existencial, deve prevalecer a função socioambiental ("social" em sentido amplo), em especial atenção aos objetivos da República brasileira firmados no art. 3º da Carta Maior e aos demais dispositivos constitucionais já citados antes.

A Carta Constitucional determina que a propriedade rural deve ser explorada de acordo com sua função socioambiental, mediante a observância do interesse ecológico, na forma do art. 186, II, da Carta Republicana, devendo ser respeitado o meio ambiente e serem utilizados adequadamente os recursos naturais. Dessa forma, a propriedade rural não pode ser explorada de modo a causar danos ou riscos de danos inaceitáveis ao meio ambiente e à coletividade difusa de pessoas a quem pertence o bem ambiental. Mormente se localizada na Amazônia, a função socioambiental da propriedade deve ser observada com muito mais rigor, por força da norma contida no art. 225, § 4º, da Constituição da República.

Por isso, considerando que as queimadas põem em perigo toda a vegetação florestal amazônica, além da vida e do patrimônio das pessoas residentes na região, sua prática deve ser entendida como afrontosa à função socioambiental da propriedade. Deveras, sob o ponto de vista individual, o uso do fogo pode até ser concebido pelo titular do imóvel como mais conveniente, por ser mais fácil e menos oneroso, no curtíssimo prazo, do que outras formas preparatórias de aproveitamento da área. Porém, sob a perspectiva social e difusa, as queimadas põem em risco bens jurídicos de todos e, portanto, devem ser evitadas. Assim, considerando que a propriedade não pode ser exercida somente em razão de sua função individual, mas, principalmente, em razão de sua função socioambiental, em especial na Amazônia, deve-se entender por inaceitável constitucionalmente a continuação dessa prática perigosa.


5 Princípios da prevenção e da precaução

O princípio da precaução tem raiz no Princípio 15 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Eis a disposição:

Princípio 15: O princípio da precaução deverá ser aplicado amplamente pelos Estados, de acordo com suas próprias condições, de forma a proteger o meio ambiente.

O conteúdo semântico de tal princípio consiste, segundo Paulo de Bessa Antunes, na obrigatoriedade de se eleger a opção mais segura para o meio ambiente quando não se tem certeza científica absoluta quanto à produção ou não de dano em razão do desenvolvimento de determinada atividade ou de comercialização de determinado produto [06].

Já o princípio da prevenção, segundo o mesmo autor, tem por significado o mandamento de proteção prévia do meio ambiente contra riscos conhecidos, de forma que estes não cheguem a se concretizar em danos [07]. Pelo princípio da prevenção, o direito ambiental tem por pauta não somente o combate aos danos ambientais, mas também aos riscos ambientais. Eis o centro da própria ideia de "preservação" contida no art. 225 da Constituição da República.

No presente caso, a aplicação do princípio da precaução imporia que deveriam ser proibidas as queimadas, embora, hipoteticamente, não pudesse ser identificada, com certeza científica, a ocorrência de desastres ambientais delas decorrentes. Ocorre que, pelas informações científicas hoje disponíveis, podemos concluir, com razoável segurança, que o uso do fogo na floresta amazônica deve proporcionar, em futuro próximo, evento catastrófico semelhante ao ocorrido em 2005, ou até mais intenso e destrutivo, considerando o contexto avançado do aquecimento global. Por isso, cremos que, ao invés de um mero risco desconhecido, estamos diante de um risco conhecido que deve ser evitado de todas as formas e imediatamente.

Com isso, aplicando o princípio da prevenção, antes mesmo da precaução, concluímos ser necessário proibir a emissão de autorizações para o uso do fogo na Amazônia.


6 Princípio do desenvolvimento sustentável

A rigor, considerando a necessidade de proteção dos bens e direitos fundamentais antes mencionados, bem como em obediência ao princípio da função socioambiental da propriedade, da prevenção e da precaução ambiental, a prática de queimadas deveria ser proscrita total e indiscriminadamente em toda a Amazônia, sem exceções e sem concessões. Porém, essa conclusão, para ser validada, precisa passar pelo teste de fogo da ponderação com o princípio do desenvolvimento sustentável.

O princípio do desenvolvimento sustentável visa a promover o progresso da atividade econômica, em harmonia com a preservação do meio ambiente, de modo a proporcionar o acesso às riquezas naturais pelas presentes e futuras gerações. Assim, almeja-se que o progresso econômico não inviabilize o meio ambiente ecologicamente equilibrado e que este não impeça o desenvolvimento econômico, mas que os dois coexistam.

Em verdade, o princípio do desenvolvimento sustentável pode ser extraído da necessidade de compatibilização do anseio constitucional de garantir o desenvolvimento nacional (art. 3º, II, CRFB) com a necessidade de proteção do meio ambiente (art. 225, caput, CRFB). A ponderação que aí se faz necessária deve ser pautada pelo interesse do ser humano, pois tanto o desenvolvimento quanto a proteção ambiental são formas de amparo do próprio homem, que é o centro de nossa ordem constitucional (art. 1º, III, CRFB). Aliás, o próprio desenvolvimento nacional tem como uma de suas bases a busca do pleno emprego, a qual, na forma do art. 170, VIII, da Lei Primeira, deve se compatibilizar com a proteção ambiental, acolhida no art. 170, VI, da mesma Constituição. Também nesse caso, tanto o pleno emprego quanto a tutela ambiental interessam, em última instância, ao próprio ser humano.

O desenvolvimento econômico deve estar intimamente agregado ao bem-estar socioambiental, sendo necessário que ambos contribuam para melhorar a qualidade de vida do homem (associada a sua dignidade), como está expresso no Princípio 8 da Declaração do Meio Ambiente firmada em junho de 1972, em Estocolmo, na Conferência das Nações Unidas. Esta é a essência do desenvolvimento sustentável, que inspirou a Declaração do Rio de 1992 e é pautado pelo foco no ser humano [08].

Outrossim, o artigo 4º da Lei nº. 6.938/81 preconiza que a Política Nacional do Meio Ambiente visará à "compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico". Esta é a fonte legal (infraconstitucional) do princípio do desenvolvimento sustentável.

No que diz respeito à questão das queimadas na Amazônia, eis o desafio que se coloca à efetivação do princípio do desenvolvimento sustentável: como proporcionar o aproveitamento da propriedade, mormente aos pequenos proprietários, sem colocar em risco a floresta, a vida, a saúde e o patrimônio da população amazônica?

Deveras, já existem e são exploradas alternativas ao uso do solo rural na Amazônia que substituem a necessidade do emprego do fogo. Porém, em razão de não estarem ainda todas essas alternativas difundidas entre os pequenos colonos do interior amazônico, as autoridades públicas têm "tolerado" o uso do fogo, enquanto as políticas públicas não são implementadas de modo a tornar desnecessárias as queimadas. Cabe-nos, porém, examinar se essa tolerância escapou ou não dos limites da proporcionalidade e da constitucionalidade.


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

LOPES, Anselmo Henrique Cordeiro. A proibição das queimadas na Amazônia. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 14, n. 2156, 27 maio 2009. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/12856>. Acesso em: 16 ago. 2018.

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