RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo analisar os requisitos para a concessão do benefício previdenciário de aposentadoria especial e a possibilidade de conversão do tempo de serviço prestado em atividade especial em comum. Para sua realização foi consultada bibliografia nacional e estrangeira, consubstanciada em obras doutrinárias, artigos de periódicos, textos legais, material disponibilizado na internet, bem como teses e dissertações já defendidas, acerca da matéria, legislação aplicável e julgados sobre a matéria previdenciária. Inicia-se com a análise da seguridade social, verificando-se seu conceito e evolução histórica, no Brasil e no mundo. Na seqüência, é abordada a previdência social, os benefícios previdenciários constantes do Regime Geral da Previdência Social e é feita breve explanação acerca das espécies de aposentadoria (por invalidez, por idade, por tempo de serviço, por tempo de contribuição e especial). Prossegue-se com a análise da aposentadoria especial, apresentando-se seu conceito, beneficiários, forma de concessão, com enfoque para a evolução histórica dos requisitos para a sua concessão. São apresentadas as formas de comprovação da exposição do segurado aos agentes nocivos e analisada a questão referente ao uso de Equipamentos de Proteção, pelo segurado trabalhador. Por fim, é questionada a possibilidade de conversão do tempo de serviço prestado em atividade especial em comum e a coerência dos fundamentos do benefício com os princípios fundamentais do sistema previdenciário.
Palavras-chave:
Direito Previdenciário. Aposentadoria Especial. Tempo Especial. Conversão.
1 INTRODUÇÃO
Este trabalho tem por escopo abordar o benefício previdenciário da Aposentadoria Especial, disciplinado no ordenamento nacional, principalmente, no § 1º do artigo 201 da Constituição Federal de 1988 e nos artigos 57 e 58 da Lei 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social.
O interesse no desenvolvimento deste assunto se dá frente a sua relevância social, afinal, trata-se de uma espécie de aposentadoria significativamente diferenciada, com inúmeras particularidades, destacando-se o seu caráter preventivo à medida que pretende retirar, antecipadamente, o trabalhador exposto a agentes prejudiciais à saúde da atividade nociva que exerce, tudo a fim de protegê-lo, prevenindo enfermidades em virtude do ambiente laboral.
A busca por esta matéria também sofreu influência pelas controvérsias suscitadas diante das reformas realizadas no texto da Lei 8.213/91, principalmente a partir de 1995 com a Lei 9.032 e com a edição da Emenda Constitucional 20/98.
Corroborando a isto tem-se, ainda, os atos administrativos emanados pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, os quais quando não contrários aos efeitos legais, os restringem.
Buscar-se-á, desta forma, apresentar as disposições atuais acerca dos pressupostos para a concessão da aposentadoria especial e o reconhecimento do tempo de serviço prestado em atividades especiais, a possibilidade de conversão do tempo de serviço prestado em atividades especiais em tempo comum, as modificações realizadas, principalmente após a Lei 8.213/91, a fim de concluir-se acerca de seus efeitos, se benéficas ou prejudiciais aos segurados e, ainda, se coerentes com os princípios fundamentais do sistema previdenciário.
2 SEGURIDADE SOCIAL
A seguridade social consiste em um sistema de proteção social aos indivíduos contra contingências [01] que os impeçam de prover as suas necessidades pessoais básicas e de suas famílias, integrado pelos poderes públicos e pela sociedade, visando assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência social e à assistência social.
A princípio, as necessidades do indivíduo eram supridas pelo próprio grupo familiar. Com o passar dos tempos, as necessidades passaram a ficar mais complexas, e o grupo familiar não se revelou hábil a atendê-las, passando a caber ao Estado supri-las, por meio de medidas sociais. O conjunto de medidas de proteção social, gerando o bem estar social, que busca a melhora da população bem como a suprir as necessidades do indivíduo, caracteriza a seguridade social.
A idéia essencial da Seguridade Social é dar aos indivíduos e a suas famílias tranqüilidade no sentido de que, na ocorrência de uma contingência (invalidez, morte, velhice, etc.) a qualidade de vida não seja significativamente diminuída, proporcionando meios para a manutenção das necessidades básicas destas pessoas. Logo, a Seguridade Social deve garantir os meios de subsistência básicos do indivíduo, principalmente para o futuro, mas também para o presente. Trata-se de uma forma de distribuição de renda aos mais necessitados, que não tenham condições de manter a própria subsistência.
A Seguridade Social visa, portanto, amparar os segurados nas hipóteses em que não possam prover suas necessidades e as de seus familiares, por seus próprios meios.
É, portanto, bastante ampla a Seguridade Social, podendo até mesmo confundir-se com um programa de governo, um programa de política social. Na verdade, o interessado tem de suportar suas próprias necessidades. Apenas quando não possa suportá-las é que subsidiariamente irá aparecer a Seguridade Social para ajudá-lo. O preâmbulo da Constituição francesa, de 27-9-1946, mostra, v.g., que todo ser humano que, em razão de sua idade, estado físico ou mental, se encontre incapacitado para o trabalho, tem direito de obter da coletividade os meios convenientes de existência. [02]
2.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA
Com o desenvolvimento da humanidade verificou-se a preocupação dos indivíduos de se protegerem das contingências sociais geradoras de necessidades sociais e a evolução de técnicas de proteção social, sempre tendo em conta a realidade sócio-econômica de cada povo, de forma a mitigar as situações de necessidade social.
Em verdade, a marcha evolutiva do sistema de proteção, desde a assistência prestada por caridade até o estágio em que se mostra um direito subjetivo, garantido pelo Estado e pela sociedade a seus membros, é o reflexo de três formas distintas de solução do problema: a da beneficência entre pessoas; a da assistência pública; e a da previdência social, que culminou no ideal da seguridade social. [03]
Na origem, o homem sentiu a necessidade de se reunir em grupos, para compartilhar os alimentos e se defender dos infortúnios. Pode-se afirmar que as organizações precárias baseavam-se simplesmente no instinto da sobrevivência, porém, não se pode negar que existia a conjugação de esforços para a melhoria ou facilitação das condições de vida de cada um dos indivíduos formadores do grupo. Assim, é no grupo familiar que se encontra a gênese do dever de prestar assistência e proteção mútua.
Destarte, à medida que os grupamentos humanos se organizavam, conseqüentemente evoluíam e ganhavam maior abrangência os mecanismos de salvaguarda contra os riscos porventura existentes em cada época.
Os primeiros mecanismos de proteção articulados pelo homem que apresentavam algum nível de organização, possuíam inspiração mutualista, sendo voltados ao auxílio recíproco dos seus membros. [04]
A doutrina refere-se ao Talmud, ao Código de Hamurabi e ao Código de Manu, como as primeiras ordenações normativas a instituir métodos de proteção contra as contingências.
Na Roma Antiga, a família romana, por meio do pater familias, tinha a obrigação de prestar assistência aos servos e clientes, em uma forma de associação, mediante contribuição de seus membros, de modo a ajudar os mais necessitados. Surgiram, assim, os collegia ou sadalitia, instituições mutualistas formadas por pequenos produtores e artesãos livres, voltadas para a cobertura das despesas com funerais, que funcionavam ao lado de entidades de caridades previstas no Código de Teodósio e na Lei Lombarda, voltadas à prestação da proteção social. Referidos institutos foram substituídos pelas diaconias, instituições amparadas no espírito cristão que praticavam assistência privada aos indigentes.
Posteriormente, na Idade Média, com o incremento das atividades comerciais e o acelerado aumento das populações urbanas, surgiram as associações privadas de inspiração mutualista. O primeiro grupo foi denominado guildas, corporações profissionais que ampliaram a área de atuação da seguridade, regulamentando o trabalho e elevando-se ao nível de verdadeiras corporações profissionais, originando as atividades de seguros sociais exclusivamente para seus membros. Os associados das guildas se associavam e pagavam taxas anuais, visando ser utilizadas em caso de velhice, doença e pobreza. Quem não podia contribuir era assistido pelo Estado.
Na mesma época surgiram as confradias religioso-benéficas e as confradias gremiales, com caráter religioso e profissional, voltado para finalidades mutualistas e assistencial. Como bem destacado por Aécio Pereira Júnior:
Tais instituições, embora tenham se proliferado não atingiram um nível de proteção universal, pelo contrário, mesmo quando subvencionadas pelo Estado, em regra, limitava-se o seu espectro de cobertura a certos grupos que atuavam em atividades de grande interesse da respectiva sociedade interessada, como marinheiros, mineiros, militares, funcionários dos ministérios etc. Além disso, referidas instituições não tinham acesso e o domínio técnico e jurídico do contrato de seguro, não ofertando, por isso, nenhuma segurança quanto ao atendimento de seus filiados em um momento de intensa necessidade social. [05]
Surge, neste contexto, um dos principais marcos evolutivos em termos de proteção social por intervenção do Estado, já que ao caráter mutualista e privado dos sistemas até então vigentes soma-se o de cunho assistencial e público, decorrente da influência manifesta da doutrina cristã da Igreja Católica.
No decorrer do século XVII, a assistência social pública aos carentes ganhou status jurídico, com a edição de leis de cunho nitidamente assistencial por toda a Europa Ocidental, tendo como precursora a chamada Lei dos Pobres Londrina de 1601.
A Lei dos Pobres – Poor Relief Act – determinou ao Estado a prestação de assistência mínima aos necessitados, regulamentando a instituição de auxílios e socorros públicos. O indigente tinha direito de ser auxiliado pela paróquia. Os juízes de Comarcas tinham o poder de lançar um imposto de caridade, que seria pago por todos os ocupantes e usuários de terras, e nomear inspetores em cada uma das paróquias, visando receber e aplicar o imposto arrecadado. Aí nasce a Assistência Social.
O primeiro ato de assistência social remonta a 1601, com a edição da Lei dos Pobres (Poor Relief Act), que regulamentou a instituição de auxílios e socorros públicos aos necessitados. Também na Alemanha, em 1883, institui-se o seguro-doença, obrigatório para os trabalhadores da indústria, de concepção de Otto Von Bismarck, com tripla contribuição do Estado, empresas e trabalhadores. [06]
Já a origem da Previdência Social se dá na Alemanha, no final do século XIX (1883), com a instituição por lei de autoria de Otto Von Bismarck do seguro doença-maternidade obrigatório para os trabalhadores da indústria, custeado sob a tríplice contribuição das empresas, do trabalhador e do Estado. Referido modelo veio a ser complementado pela edição de seguros para acidente de trabalho (1884) e contra a invalidez-velhice (1889). Tais seguros sociais foram introduzidos de modo a atenuar a tensão existente nas classes trabalhadoras à época da Revolução Industrial.
Como bem destacado por Pierre Laroque, "o sentimento de insegurança se tornou sobremodo consciente quando se desenvolveu nas populações trabalhadoras dos centros industriais, isto é, nas populações que não dispõem de nenhuma reserva, nem material nem social, e para as quais a ameaça do futuro é uma ameaça da ausência completa de rendas, de meios de subsistência, se o trabalhador perde o seu trabalho por um motivo qualquer. Para esse trabalhador, a inseguridade é total e a ameaça permanente. Eis porque o problema da seguridade social, se não nasceu da Revolução Industrial, tornou-se afinal consciente em conseqüência desta". [07]
As leis instituídas por Bismarck tornaram obrigatória a filiação às sociedades seguradoras ou entidades de socorros mútuos por parte de todos os trabalhadores que recebessem até 2.000 marcos anuais. A reforma tinha por objetivo político impedir movimentos socialistas fortalecidos com a crise industrial. Visava obter apoio popular, evitando tensões sociais.
Essa "oficialização da caridade" – como foi dito, certa vez – tem importância excepcional: colocou o Estado na posição de órgão prestador de assistência àqueles que – por idade, saúde e deficiência congênita ou adquirida – não tinham meios de garantir sua própria subsistência. A assistência oficial e pública, prestada através de órgãos especiais do Estado, é o marco da institucionalização do sistema de seguros privados e do mutualismo em entidades administrativas. [...] Hoje compreende-se que nesse passo estava implícita a investida de nossa época, no sentido de estender os benefícios e serviços da Previdência Social à totalidade dos integrantes da comunidade nacional, a expensas, exclusivamente, do Estado, e não apenas aos associados inscritos nas entidades de Previdência Social. Dessa forma, podemos concluir dizendo: naquele momento distante, no princípio do século XVII, começou, na verdade, a história da Previdência Social. [08]
A França promulgou norma em 1898 criando a assistência à velhice e aos acidentes de trabalho. Na Inglaterra, em 1897, foi instituído o Workmen’s Compensation Act, criando o seguro obrigatório contra acidentes de trabalho, sendo o empregador considerado responsável pelo sinistro, independentemente de culpa. Em 1907 foi promulgada lei de reparação de acidentes de trabalho e em 1911 outra lei tratou da cobertura à invalidez, à doença, à aposentadoria voluntária e à previsão de desemprego.
Após a Primeira Guerra Mundial houve nova evolução significativa do contexto social, com a adoção da tendência universal de proteção pela atuação estatal como garantidora do direito dos indivíduos.
Com efeito, ao final da Primeira Grande Guerra, verificam-se inúmeros grupos de pessoas inválidas, famílias com chefes mortos, sem contribuição previdenciária suficiente para a percepção de um benefício. Assim, o sistema social voltou-se para Assistência Social, para atendimento dos milhares de vítimas de guerra.
Surge uma nova fase, denominada constitucionalismo social, em que as Constituições dos países começaram a tratar dos direitos sociais, trabalhistas e econômicos, inclusive direitos previdenciários.
A primeira Constituição Federal a tratar de direito social e incluir o seguro social em seu bojo foi a Mexicana (1917). A Constituição Federal soviética de 1918 também tratava de direitos previdenciários. A Constituição Federal Alemã de Weimar (1919) determinou a incumbência do Estado de prover a subsistência do cidadão alemão, caso não possa proporcionar-lhe a oportunidade de ganhar a vida com um trabalho produtivo. Os Estados Unidos não têm modelos de seguridade, mas modelos liberais, de não intervenção do Estado.
A OIT – Organização Internacional do Trabalho, criada em 1919, aprovou em 1921 um programa sobre Previdência Social.
Celebrado o Tratado de Versalhes, em 1919, voltaram-se todas as atenções para os problemas sociais, com ênfase à proteção do trabalho. Imediatamente cria-se a Organização Internacional do Trabalho (OIT) que, como sabido, desenvolve suas atividades até os dias atuais, sendo um organismo especializado da Organização das Nações Unias (ONU), cuja finalidade é atuar em todos os países, fixando princípios programáticos ou regras imperativas de determinado ramo do conhecimento humano, sobretudo sobre Direito do Trabalho e Previdência Social.
A OIT teve um desempenho extraordinário na uniformização e aperfeiçoamento das legislações nacionais, tanto que se afirma que não exista nenhum país que não se tenha utilizado de seus serviços, quanto a incorporação de suas indicações ao seu direito posto.
Por outro lado, cabe frisar, por deveras oportuno, o início da constitucionalização dos direitos sociais, dentre as quais têm como precursoras as Constituições do México de 1917 e a Alemã de 1919 – Constituição de Weimar – passando a alçar os direitos sociais ao nível constitucional, consagrando-os, contudo, como normas programáticas. Assim, como os direitos sociais exigiam prestações positivas por parte dos Estados e, como dito, estavam consagradas, em sua maioria em normas constitucionais programáticas, ficavam mais uma vez à mercê da edição de normas regulamentares.
Às normas programáticas não se emprestava caráter imperativo, quando muito prestavam a direcionar as políticas públicas dos Governos. A evidência, no entanto, representou enorme avanço atribuir aos direitos sociais o status de normas constitucionais. [09]
Durante a Segunda Guerra Mundial, foi organizada uma comissão na Inglaterra, presidida pelo economista William Beveridge, com o objetivo de elaborar um projeto de Seguridade Social a ser implementado logo após o término da guerra. A conclusão da comissão foi no sentido de que o sistema de seguridade deveria ser criado não para suprir as necessidades, mas para gerar desenvolvimento e atividades que garantam renda para os indivíduos.
O Sistema Beveridge (Social Security from the cradle to the grave) tinha por objetivos unificar os seguros sociais existentes; estabelecer o princípio da universalidade, para que a proteção se estendesse a todos os cidadãos e não apenas aos trabalhadores; igualdade de proteção; tríplice forma de custeio, porém com predominância do custeio estatal. Essa idéia foi extremamente eficiente. Esse é o modelo (utilização dos fundos previdenciários pelo Estado, para investir no próprio Estado, criar estrutura de crescimento e gerar desenvolvimento) que vigora até hoje em todos os sistemas previdenciários. Consiste na verdadeira fonte dos atuais sistemas de seguridade social.
Paralelamente a esse desenvolvimento, cabe destacar que os Estados Unidos da América foram uma das nações que mais tardiamente incorporou leis sociais ao seu ordenamento, diante do forte ímpeto liberal presente em sua sociedade. No entanto, foi por meio do Social Security Act, Lei de 14 de agosto de 1935, que versava sobre proteção em casos de desemprego, velhice e morte, ajudando idosos e estimulando o consumo, que primeiro se delineou a expressão seguridade social, conforme seu conceito moderno aceito.
A partir desse ponto, a seguridade social passou a ser entendida como um conjunto de medidas que deveriam agregar, no mínimo, os seguros sociais e a assistência social, que deveriam ser organizadas e coordenadas publicamente, visando atender o desenvolvimento de toda a população, e não só dos trabalhadores, ressaltando o compromisso do Estado democrático com um nível de vida minimamente digno aos seus cidadãos.
Verifica-se, dessa forma, que a seguridade social, historicamente, iniciou sua evolução num regime privado e facultativo característico das associações mutualistas, passando, depois, aos regimes de seguros sociais obrigatórios, em que já transparece a intervenção do Estado e, atualmente, tenta firmar-se num sistema com novas luzes e conceitos, a fim de aumentar os riscos cobertos, melhorar suas prestações, universalizar sua cobertura e, num grau máximo de solidariedade e igualdade material, transferir ao Estado a responsabilidade global pelo custeio das prestações por intermédio de impostos.
Fixados os principais marcos evolutivos da Seguridade Social em nível global, passa-se ao exame da proteção ofertada no Brasil.
2.3 A EVOLUÇÃO DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL
No Brasil a evolução da proteção social não seguiu um caminho diferente, tendo primeiramente passado pela simples caridade, após pelo mutualismo de caráter privado e facultativo, depois pelo seguro social e, atualmente, tenta-se implementar o sistema de seguridade social, como consagrado na Constituição Federal de 1988.
As primeiras manifestações relacionadas com a criação de uma seguridade social quando do descobrimento do Brasil surgiram com as Santas Casas de Misericórdia, como a de Santos, primeira Santa Casa criada no país, em 1543. Havia, ainda, os Montepios e as Sociedades Beneficentes, estes com cunho mutualista particular.
O primeiro montepio foi criado em 1808 para o Exército (Guarda Pessoal do Imperador), sendo responsável pelo pagamento de pensões a viúvas dos militares falecidos na Guerra do Paraguai. O Montepio Geral dos Servidores do Estado (Mongeral) surgiu em 1835, sendo a primeira entidade privada a funcionar no país, prevendo um sistema típico do mutualismo (sistema por meio do qual várias pessoas se associam e vão cotizando para a cobertura de certos riscos, mediante a repartição dos encargos com todo o grupo).
A transição da simples beneficência, por força de deveres meramente morais e religiosos, para a assistência pública no Brasil demorou aproximadamente quase três séculos, pois a primeira manifestação normativa sobre assistência social, veio imprimida na Constituição de 1824, que assim dispôs no artigo 170, inciso XXXI:
Art.179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte:
XXXI. A Constituição também garante os socorros públicos.
A proteção social inserta no bojo da Constituição de 1824, na lição de Ruy Carlos Machado Alvim, "não teve maiores conseqüências práticas, sendo apenas um reflexo do preceito semelhante contido na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1793, a qual, o artigo 23, qualificava estes "socorros públicos" como "dívida sagrada". [10]
Pouco antes da promulgação da Constituição Republicana de 1891 surge a primeira lei de conteúdo previdenciário, qual seja, a Lei 3.397, de 24 de novembro de 1888, que previa a criação de uma Caixa de Socorros para os trabalhadores das estradas de ferro de propriedade do Estado, acompanhadas no ano seguinte de normas que criam seguros sociais obrigatórios para os empregados dos correios, das oficinas da Imprensa Régia e o montepio dos empregados do Ministério da Fazenda.
Sobrevém a Constituição Republicana de 1891 que, timidamente, apenas inseriu dois artigos nas suas disposições constitucionais acerca da proteção social, descritos nos artigos 5º e 75, a saber:
Art 5º. Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu Governo e administração; a União, porém, prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade pública, os solicitar.
Art 75. A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação.
Constata-se que a Constituição Federal de 1891 inaugura em seu artigo 75, a proteção social vinculada a uma categoria de trabalhadores, assegurando uma das principais prestações concedidas pela previdência social até hoje, que é a aposentadoria. Anote-se, ainda, que tal benefício era concedido aos funcionários públicos independentemente de contribuição, ou seja, a prestação era custeada integralmente pelo Estado.
No entanto, o marco histórico para a instalação da Previdência Social no Brasil, foi a Lei Eloy Chaves, Decreto Legislativo 4.682, de 24.01.1923, que determinou a criação de Caixas de Aposentadorias e Pensões obrigatórias para os empregados de empresas ferroviárias, de nível nacional; o trabalhador de ferrovias contribuía para uma caixa de aposentadoria vinculada à empresa. O Estado não participava do custeio.
A Lei Eloy Chaves estabeleceu que os trabalhadores deveriam contribuir para aposentar-se. Previa os benefícios de aposentadoria por invalidez, ordinária (equivalente à aposentadoria por tempo de serviço), pensão por morte e assistência médica. A lei foi posteriormente alterada para estender o direito a todos os trabalhadores.
A partir desta referência, a década de 20 foi marcada pela criação de Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs), de natureza privada, vinculadas a empresas e grupos de trabalhadores específicos. A vinculação ao regime previdenciário das CAPs era determinado por empresas, ou seja, apenas as empresas tinham acesso ao regime previdenciário reinante à época.
A proliferação do regime de Caixas de Aposentadoria e Pensões por empresas criou pequenos regimes de Previdência que tinham por inconveniente o número mínimo de segurados indispensáveis ao funcionamento em bases securitárias. Sem contar o grande número de trabalhadores que permaneciam à margem da proteção previdenciária, por não ocuparem postos de trabalhos em empresas protegidas.
Assim, na década de 30, há a reestruturação do sistema previdenciário nacional; o Estado intervém e determina a criação de Institutos Nacionais de Aposentadoria (IAPs) divididos por categorias profissionais. O primeiro instituto de previdência de âmbito nacional, com base na atividade econômica, foi o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos, criado em 1933, pelo Decreto 22.872, de 29 de junho de 1933.
A grande vantagem dessa modificação foi o equilíbrio trazido pelo sistema, pois mesmo se a empresa falisse, a categoria profissional não deixava de existir, e continuava proporcionando a aposentadoria ao trabalhador que contribuiu para o instituto profissional.
Nessa época foi atingida a universalidade do alcance do sistema previdenciário a todos trabalhadores urbanos, com exceção apenas dos trabalhadores rurais e domésticos. O Estado administrava os institutos e havia previsão de contribuição supletiva. Havia, portanto, tríplice contribuição: do empregado, do empregador e do governo. Este princípio (contribuição tripartide) foi, posteriormente, erigido em norma constitucional (artigo 195, caput, da Constituição Federal de 1934).
Assinala Wagner Balera que "com a Constituição de 1934, a proteção social é um seguro para o qual contribuem tanto o trabalhador como o empregador e, em igualdade de condições com essas categorias, o próprio Poder Público". [11]
Os institutos nacionais de aposentadoria funcionaram com equilíbrio financeiro. Tal processo perdurou até os anos 50 quando praticamente toda a população urbana assalariada já se encontrava coberta pela previdência, exceto os trabalhadores rurais, domésticos e autônomos.
Em 1953 foi editado o Decreto 34.586, de 12 de novembro, determinando a fusão de todas as Caixas em única entidade, justamente no intuito de unificar o sistema, tanto do ponto de vista legislativo como administrativo.
A edição da Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS, Lei 3.807/60, veio a uniformizar todo o emaranhado de normas existentes sobre Previdência Social, uniformização legislativa essa que já se buscava de longa data. No entanto, a unificação administrativa, que também consistia num reclamo, só veio mais tarde, com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), pelo Decreto-lei 72, de 21 de novembro de 1966.
Criou-se, assim, um instituto único (Instituto Nacional da Previdência Social – INPS), e uma legislação única (Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS), com regras únicas para o sistema previdenciário nacional.
Os trabalhadores rurais passaram a ser segurados da Previdência Social a partir da edição da Lei Complementar 11/71. Os empregados domésticos também, em função da Lei 5.859/72, artigo 4º. Assim, a Previdência Social brasileira passou a abranger dois imensos contingentes de indivíduos que, embora exercessem atividade laboral, ficavam à margem do sistema.
Em 1º de setembro de 1977, a Lei 6.439 instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social – SINPAS, com a finalidade de integrar todas as atribuições ligadas à previdência social rural e urbana, tanto a dos servidores públicos federais quanto os das empresas privadas, composto de sete entidades: INPS (Instituto Nacional da Previdência Social, para pagamento e manutenção dos benefícios previdenciários), IAPAS (Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social, para a arrecadação e fiscalização das contribuições), INAMPS (Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social, para atendimentos dos segurados e dependentes), LBA (Legião Brasileira de Assistência, para o atendimento a idosos e gestantes carentes), FUNABEM (Fundação Nacional do Bem Estar do Menor, para atendimento a menores carentes), DATAPREV (para o controle de dados do sistema) e CEME (Central de Medicamentos, para a fabricação de medicamentos a baixo custo).
Antônio Carlos de Oliveira, comentando o assunto, demonstra a natureza da alteração ocorrida:
A Lei 6.439, que instituiu o SINPAS, alterou, portanto, apenas estruturalmente a previdência social brasileira, racionalizando e simplificando o funcionamento dos órgãos. Promoveu uma reorganização administrativa, sem modificar nada no que tange a direitos e obrigações, natureza e conteúdo, condições das prestações, valor das contribuições, etc. como ficara bem claro na Exposição de Motivos com que o então Ministro da Previdência, Nascimento e Silva, encaminhara o anteprojeto. [12]
Em 1984, a última Consolidação das Leis de Previdência Social – CLPS reuniu toda a matéria de custeio e prestações previdenciárias, mais as decorrentes de acidentes do trabalho. Revela-se dispensável a enumeração cansativa de todas as disposições legais pertinentes, bastando ressaltar a constante ampliação do rol de beneficiários e de qualidade das prestações, traçando o caminho para a construção de um sistema de seguridade social, como pretendido pela Constituição de 1988.
A Constituição Federal/88 trouxe significativa mudança ao adotar um modelo de seguridade social, indicando, pela primeira vez, as diretrizes necessárias para que o Estado fornecesse respostas concretas sobre a promoção do bem-estar social para o cidadão brasileiro.
A universalidade de cobertura e do atendimento foi consagrada como princípio constitucional vetor do sistema de seguridade social. Garantiu-se que o benefício substitutivo do salário ou rendimento do trabalho não seria inferior ao valor do salário mínimo vigente (artigo 201, § 5º), bem como o reajustamento periódico, a fim de se preservar o valor real.
O direito do trabalhador foi separado do direito da seguridade. Dividindo-se a nível constitucional, restou dividido a nível infraconstitucional. Foram editadas as Leis 8.080/90 (saúde), Leis 8.212 e 8.213 (regras de custeio e arrecadação e de benefícios previdenciários) e Lei 8.742/93 (assistência social).
Foi instituído um Regime Geral da Previdência, ficando excluídos os servidores públicos civis, regidos por sistema próprio de previdência; os militares; os membros do Poder Judiciário e do Ministério Público e os membros do Tribunal de Contas da União.
A Emenda Constitucional 20, de 15.12.1998, trouxe substanciais mudanças à seguridade, normatizando as regras previdenciárias dos servidores, determinando a destinação específica à previdência e assistência social do produto arrecadado pelo INSS com as contribuições, impondo aos juízes do trabalho a execução das contribuições previdenciárias oriundas de suas sentenças, extinguindo a aposentadoria por tempo de serviço, criando a aposentadoria por tempo de contribuição e tornando mais rigorosos os requisitos exigidos para a fruição de alguns benefícios.
A Emenda Constitucional 41/2003 reduziu a proteção previdenciária dos agentes públicos ocupantes de cargo efetivo e vitalício, praticamente equiparando as normas dos Regimes Próprios de Previdência às do Regime Geral.
Por fim, a Emenda Constitucional 47/2005 alterou, mais uma vez, os sistemas previdenciários públicos, alterando o teto remuneratório, ampliando o rol de casos em que se admite a concessão de aposentadoria mediante requisitos e critérios diferenciados, desde que regulamentado por Lei Complementar, e possibilitando a criação de um sistema especial de inclusão previdenciária daqueles que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua própria casa, quando pertencer a uma família de baixa renda.
