1. Introdução
Em maio de 2010, o Uruguai foi às urnas para eleger autoridades locais e instalar os municípios, experiência inovadora no ordenamento jurídico daquele país, que até então apresentava apenas a instância nacional e departamental (19 unidades). Este artigo se propõe a apresentar as regras que disciplinaram a criação dos municípios, com vistas a identificar os limites e as possibilidades dessa instituição que é identificada como o terceiro nível de governo e de administração.
2. A Reforma Constitucional de 1996
A organização do Estado uruguaio começou a ser modificada pela reforma constitucional de 1996 que tinha, como um dos seus principais objetivos, implementar políticas de descentralização. No que tange ao assunto em questão, houve a inserção do inc. 3º no art. 262, segundo o qual a lei ordinária distinguiria a matéria departamental da municipal, de modo a delimitar as atribuições e prerrogativas das respectivas autoridades. Já o inc. 2º do art. 262 ganhou a seguinte redação: "poderá haver uma autoridade local em toda a povoação que tenha as condições mínimas que fixar a lei, assim como na planta urbana das capitais departamentais, se assim determinar a Junta Departamental por iniciativa do Intendente". [01]
A grande inovação reside em tornar possível às capitais dos departamentos terem tais autoridades, o que anteriormente era expressamente vedado no texto constitucional. Por outro lado, não havia nada de novo no fato de a lei prever que elas existissem nas demais localidades, pois isto vinha sendo repetido desde a Constituição de 1934, embora, até então, a criação dessas instituições e a nomeação dos titulares eram facultativas e dependiam, fundamentalmente, da iniciativa do Intendente.
Quando havia autoridades locais, elas podiam ser unipessoais ou coletivas (Const. 1996, art. 287). As primeiras não tinham uma denominação própria, enquanto as segundas eram identificadas como Junta Local (JL), deviam ser formadas por cinco membros [02], os quais também não tinham um nome próprio nas diversas constituições, embora sejam chamados de "edis locais" no art. 61 da Lei 9.515, de 28 de outubro de 1935, conhecida como Lei Orgânica dos Governos Departamentais, ainda em vigor.
A implantação da JL dependia da aprovação da Junta Departamental [03], sendo que a Lei 9.515 (art. 58, inc. 2º) estabelecia como condições mínimas para tal que as povoações contassem com mais de 2 mil habitantes ou tivessem estabelecidas agroindústrias, fábricas e outras de significação equivalente de interesse social. Já a designação e a demissão dos membros da JL cabiam ao Intendente, com a anuência da Junta Departamental. [04] No caso das autoridades unipessoais, a nomeação era realizada autonomamente pelo Intendente.
As competências das JL, discriminadas no art. 57 da Lei 9.515, demonstram que essas autoridades atuavam como cargos de confiança dos Intendentes, pois deviam apoiar a implementação das políticas definidas pelo governo departamental, realizavam tarefas administrativas e não possuíam nenhum caráter legislativo. Nesse sentido, até poderiam ser vistas como "representativas" dos interesses de suas localidades, mas esta não era uma condição necessária para que fossem constituídas.
Desde a Constituição de 1934 (art. 247) [05], por decisão da maioria absoluta das duas câmaras que compõem o Poder Legislativo nacional (Assembleia Geral), podia existir uma Junta Local de competência ampliada, chamada de Autônoma (JLA) [06], naquelas localidades que não eram capitais dos departamentos e que tivessem mais de 10 mil habitantes ou fossem declaradas de especial interesse nacional para o desenvolvimento do turismo. A partir do texto de 1952, a iniciativa da criação das JLA cabe ao respectivo governo departamental (art. 288). [07] Esta mesma Constituição, ainda no art. 288, estabeleceu a possibilidade de, seguindo as mesmas condições para a criação das JLA, existirem Juntas Locais Autônomas e Eletivas (JLAE), ou seja, cujos membros são eleitos, e não indicados pelo Intendente. [08]
Apesar de permitida há bastante tempo pela legislação, as JL estavam longe de ser uma realidade no Uruguai: segundo Magri e Freigedo (2010), antes da instalação dos municípios, havia 156, das quais apenas nove eram autônomas e três eletivas. Oroño (2010a, p. 352) informa que em 55 delas os integrantes não estavam designados pelo Intendente, o que as deixava inativas.
Havia a expectativa de que, a partir da reforma constitucional, a lei ordinária avançasse no campo do poder local, pois este era o "espírito" que expressava a nova Carta Magna. Tal otimismo talvez fosse exagerado, pois a questão ainda se prestava a muitas possibilidades de regulamentação e nem todas eram tão favoráveis à plena implantação das autoridades locais. Havia o risco, por exemplo, de a legislação ordinária nunca ser implantada ou de estabelecer critérios que limitariam a formação dessas autoridades.
Permanecia, também, a indefinição sobre quem seriam essas autoridades locais. O art. 287 explicitou que elas podiam ser unipessoais ou coletivas. Da mesma forma, a letra Y, 1 e 2 das Disposições Transitórias e Especiais destacou que, até o advento da lei que regulamentasse as autoridades locais, persistiam as JL então existentes, assim como aquelas que, a partir daquela data, fossem criadas pela Junta Departamental por proposta do Intendente. Tais JL seriam compostas por cinco membros e, se tivessem caráter eletivo, seriam integradas por representação proporcional e presididas pelo primeiro titular da lista mais votada do partido mais votado na respectiva circunscrição territorial. Em outras palavras: até que a lei ordinária trouxesse mudanças, persistia o ordenamento em vigor.
3. A Lei de Descentralização Política e Participação Cidadã
Os primeiros movimentos efetivos para a aprovação dessa lei ordinária só começaram mais de uma década depois. Em julho de 2007, um anteprojeto foi encaminhado pelo Presidente Tabaré Vásquez (Frente Ampla) ao Congresso de Intendentes e aos partidos de oposição (Nacional, Colorado e Independente). Depois de muito discutida, a proposta chegou ao parlamento em março de 2008 e, após 18 meses de tramitação, foi sancionada como a Lei 18.567, de 13 de setembro de 2009, chamada de Lei de Descentralização Política e Participação Cidadã ou de Alcadias, como é mais conhecida. [09]
3.1 Os Princípios
Em seu art. 1º, determina que a autoridade local se denomina município e configura um terceiro nível de governo e de administração. Seis princípios a sustentam (Lei 18.567, art. 3º), sendo o primeiro deles a preservação da unidade departamental e política, o que significa dizer que são estruturas intradepartamentais e que está vedada a formação de municípios que reúnam territórios pertencentes a dois ou mais departamentos.
O segundo é a prestação eficiente dos serviços com vistas a aproximar a gestão do Estado de todos os cidadãos, o que se apresenta mais como uma norma programática ou um plano de intenções. A esta questão se vincula o sexto princípio, que prevê a cooperação entre os municípios para a gestão de determinados serviços públicos ou atividades em condições mais vantajosas. Nessa perspectiva, a lei os autoriza a serem incluídos nos acordos previstos no art. 262 da Constituição de 1996, aqueles do Poder Executivo nacional, dos Entes Autônomos e Serviços Descentralizados com o Congresso de Intendentes ou os governos departamentais, e dos governos departamentais entre si (Lei 18.567, art. 4º). O terceiro princípio é a gradual transferência de atribuições, de poderes jurídicos e de recursos aos municípios.
Segue-se a necessidade de participação da cidadania, o que é reafirmado, quando a lei determina como uma das obrigações dos municípios criar âmbitos de participação social (Lei 18.567, art. 17), instrumentalizar a participação ativa da sociedade nas questões locais e que cada um deverá criar os espaços necessários e os mecanismos adequados para que a população participe da informação, consulta, iniciativa e controle dos assuntos de sua competência (Lei 18.567, art. 5º). Para além do elemento programático, a lei estabelece formas concretas dessa participação: 15% dos cidadãos inscritos em uma localidade têm poder de iniciativa ante os governos municipal e departamental, inclusive para propor a criação de um município (Lei 18.567, art. 5, 3º; art. 16) e a obrigatoriedade de as autoridades locais realizarem uma Audiência Pública anual para prestação de contas (Lei 18.567, art. 13, 19º).
O quinto princípio é a eletividade das autoridades municipal por representação proporcional integral, o que será analisado na sequência.
3.2 As Prerrogativas e atribuições dos municípios
Seguindo a indicação do inc. 3º do art. 262 da Constituição de 1996, a lei ordinária procurou distinguir as matérias departamental e municipal. Aos primeiros cabem: 1) as obrigações que a Constituição e a lei lhe atribuírem; 2) os temas que surjam de acordos entre o governo nacional e o departamental; 3) a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável dos recursos naturais em sua jurisdição (Lei 18.567, art. 6º). A matéria municipal é composta por: 1) as obrigações que a Constituição e as leis determinarem; 2) os temas que lhes são próprios em sua circunscrição territorial; 3) os assuntos que, referentes a questões locais, o Poder Executivo nacional, por intermédio do respectivo governo departamental, concorde em transferir aos municípios; 4) os assuntos que resultem de acordos que podem ser estabelecidos entre mais de um município do mesmo departamento ou de mais de um departamento, desde que autorizados pelo Intendente; 5) os temas que o respectivo governo departamental transferir aos municípios (Lei 18.567, art. 7º). O art. 8º ainda estabelece que naquelas partes do território departamental em que não houver município essas atribuições serão exercidas pelo departamento.
Por sua vez, as obrigações estão relacionadas ao âmbito de sua jurisdição ou a delegações do governo departamental, e dizem respeito fundamentalmente à administração da atividade cotidiana da povoação, tais como: disciplinar a localização de feiras; cuidar do trânsito, da iluminação pública, das instalações pluviais, do recolhimento e do depósito de resíduos, bem como dos cemitérios; elaborar programas de saúde, higiene, proteção ambiental e cultura; realizar obras de melhoria e de conservação; adotar medidas em prol da pecuária, da indústria e do turismo; agir emergencialmente em casos de incêndios e catástrofes naturais (Lei 18.567, art. 13). No intuito de cumprir tais obrigações, a eles cabem, também no âmbito do que lhe é próprio ou por delegação do departamento: ordenar gastos, aplicar multas, administrar recursos financeiros e humanos sob sua responsabilidade; supervisionar o funcionamento da máquina pública; designar representantes do município em atividades de coordenação e de promoção do desenvolvimento regional; cuidar para que sejam respeitados os direitos e as garantias fundamentais dos habitantes; requerer o auxílio da força pública sempre que seja necessário para o cumprimento de suas funções (Lei 18.567, art. 12).
Vistas essas questões, cabe perguntar sobre a efetiva natureza dos municípios, tal como estão regulamentados pela legislação. E, nesse quesito, há concordância dos autores quanto às grandes limitações que lhe são inerentes para atuar efetivamente como uma terceira instância na organização político-administrativa.
Uma delas diz respeito aos recursos financeiros necessários para custear a realização de seus serviços e de suas atividades, inclusive o funcionamento da própria máquina pública. O art. 19 da Lei 18.567 determina que o financiamento decorre de fundos que serão destinados pelo governo departamental e de recursos do Orçamento Nacional previstos no Fundo de Incentivo para a Gestão dos Municípios, que será criado a partir de recursos que não afetem aqueles atualmente destinados aos governos departamentais. Magri (2010 p. 6-7) considera que os municípios dependem totalmente da provisão do governo departamental respectivo, pois não existem mecanismos e instrumentos que estabeleçam algum grau de autonomia em matéria de competências financeiras. Na mesma medida, não têm capacidade de imposição fiscal em nenhuma área, logo não têm fonte de arrecadação própria.
O art. 20 da Lei 18.567 define que o governo departamental proverá os municípios com os recursos humanos e materiais necessários para que eles possam cumprir com suas obrigações, conforme o orçamento quinquenal e as modificações orçamentárias aprovadas pela Junta Departamental. Logo, os governos municipais não têm funcionários próprios, estes compõem o corpo do departamento (Idem, p. 8).
Outro elemento a demonstrar a limitação na esfera de autonomia do município surge no art. 17 da Lei 18.567, o qual dispõe que"os atos administrativos gerais e particulares dos municípios admitirão os recursos de reposição e, conjunta e subsidiariamente, de apelação ao Intendente." [10] Assim, Delpiazzo (p. 16-17) afirma que o município carece de personalidade jurídica, é simples órgão (da pessoa jurídica governo departamental) dotado de uma desconcentração mais ou menos ampla, que lhe permite desenvolver uma competência própria, porém sem que isto implique ruptura do vínculo hierárquico da ordem administrativa.
Por todos esses elementos, Magri (2010, p. 1) tem uma visão crítica a respeito dos municípios instituídos no Uruguai, afirma eles não têm capacidade de exercício da autoridade, constituem-se como uma instância de segunda ordem. Logo, apesar de possuir a denominação "governo", não têm autonomia fiscal e financeira, capacidade redistributiva, e os recursos que recebem se originam da transferência de outros níveis.
Na mesma linha, Veneziano (2010, p. 8-9), apesar de ressalvar que o principal da criação dos municípios está no fato de a lei dar eletividade, recursos, materiais e competências ao terceiro nível de governo – o que considera um avanço para um sistema político, onde até então só predominavam JL, que eram órgãos desconcentrados de governos –, a autora não deixa de destacar que o processo vivenciado não é uma descentralização em sentido jurídico estrito, já que os órgãos criados não possuem personalidade jurídica nem recursos próprios, e têm uma autonomia relativa. A autora também frisa que esta realidade é contraditória com o fato de ser outorgado aos municípios o máximo de legitimidade possível (o voto popular), o que os põe, ao menos nesse campo, em pé de igualdade com os demais níveis de governo.
3.3 O Caráter eletivo dos municípios
Como foi anunciado em passagens anteriores, a Lei 18.567 explicita, no art. 9º, que o município é um corpo coletivo, formado por cinco membros, todos eleitos pelo sistema proporcional. A quantidade de cargos segue o modelo que vinha sendo adotado para as JL desde a Constituição de 1934. O primeiro nome da lista mais votada do partido mais votado torna-se o Alcalde [11], quem preside o município, é o responsável pela direção administrativa e representa-o externamente. Os outros quatro eleitos são denominados Conselheiros (Concejales) (Lei 18.567, art. 9º e 11). [12]
Além de eliminar as autoridades unipessoais e as de caráter não eletivo, outra das novidades trazidas pela lei é não repetir o modelo de maioria automática vigente para a composição da Junta Departamental e que garante ao partido do Intendente a maioria absoluta no órgão legislativo, caso não a atinja nas urnas. [13] Portanto, o modelo torna possível que o partido do Alcalde seja minoritário. Destaca-se, ainda, que houve não só a determinação de uma denominação específica para essas autoridades locais, como a adoção de nomes distintos daqueles utilizados nos planos nacional e departamental, o que reforça a distinção entre esses níveis governamentais.
Para integrar o município são exigidos os mesmos requisitos – bem como as mesmas incompatibilidades e proibições (Lei 18.567, art. 10) – que contemplam os edis departamentais, os quais estão discriminados no art. 264 da Constituição de 1996. A Lei 18.644, de 12 de fevereiro de 2010, passou a explicitar quais esses requisitos: ter 18 anos e cidadania natural ou legal com três anos de exercício; e ser natural do departamento ou nele estar radicado há pelo menos três anos. Igualmente, ela impõe que os Intendentes e edis departamentais são inelegíveis para o município.
No que tange às incompatibilidades e inibições, quem as esclareceu definitivamente foi a Lei 18.665, de 7 de julho de 2010, pois as normas anteriores não era totalmente claras. Os Alcaldes estão submetidos ao mesmo regime que os Intendentes, logo o cargo é incompatível com qualquer outro emprego público, exceção feita a de docente, ou com qualquer situação pessoal que implique receber salário ou retribuição por serviços de empresas que contratem com o Governo Departamental (Const. 1996, art. 289). Os Conselheiros equivalem aos edis, por isso a restrição atinge aos funcionários dos governos departamentais ou quem é assalariado ou recebe remuneração por serviços de empresas privadas que contratem com o governo departamental. A restrição a ser Conselheiro abrange, ainda, os funcionários compreendidos no art. 77, inc. 4º da Constituição de 1996, quais sejam: magistrados, membros do Tribunal de Contas, diretores de Entes Autônomos e dos Serviços Descentralizados, militares de qualquer patente, policiais de qualquer categoria, os quais devem abster-se de dois a 10 anos para ocupar qualquer cargo público (Const. 1996, art. 290).
Agrega-se que, durante o mandato, as autoridades locais não poderão atuar como diretores ou administradores de empresas que contratem obras ou que sejam fornecedoras do governo departamental, assim como com qualquer outro órgão público que tenha relação com ele (Const. 1996, art. 291). A penalidade para a não observação dessas restrições é a perda de mandato (Const. 1996, art. 292). Também é afirmado que os cargos de autoridades locais são incompatíveis com o exercício de outra função pública eletiva, qualquer que seja sua natureza (Const. 1996, art. 294). Por fim, a Lei 18.665 ainda acrescentou um artigo, segundo o qual os Conselheiros em exercício do cargo que sejam funcionários públicos gozarão dos mesmos benefícios que outorga o art. 673 da Lei 14.106, de 14 de março de 1973, ou seja, eles poderão faltar a suas tarefas, sem nenhum tipo de desconto de sua remuneração, quando tiverem de comparecer a sessões ordinárias ou extraordinárias do município ou suas comissões.
As atribuições do Alcalde, são: 1) presidir as sessões do município e resolver por duplo voto as decisões em caso de empate; 2) dirigir a atividade administrativa do município; 3) exercer a representação do município; 4) propor ao município planos e programas de desenvolvimento local; 5) ordenar os pagamentos municipais em conformidade com o estabelecido no orçamento quinquenal ou nas respectivas modificações e no respectivo plano financeiro, assim como nas disposições vigentes; 6) adotar as medidas necessárias para o cumprimento das obrigações municipais, podendo, assim mesmo, dispor de pessoal, recursos materiais e financeiros para cumprir com os serviços essenciais vinculados à segurança e higiene. Também poderá dispor dessas medidas e desses recursos em casos de urgência, prestando conta ao município na primeira sessão para que este resolva sobre a pertinência da ação (Lei 18.567, art. 14).
Já as atribuições dos conselheiros, são: 1) participar das sessões do município e votar a fim de formular as decisões, que são tomadas por maioria simples de seus integrantes; 2) controlar o exercício das atribuições por parte do Alcalde; 3) representar o município quando este assim determinar; 4) propor ao município planos e programas de desenvolvimento local, sem prejuízo das atribuições das autoridades nacionais e departamentais na matéria; 5) colaborar com o Alcalde para o bom desempenho das obrigações municipais; 6) exercer as atribuições previstas no número 10 do art. 12 da presente lei (Lei 18.567, art. 15).
3.4 Requisitos para a criação dos municípios
A legislação também fixou os parâmetros para que um município seja constituído. Do ponto de vista normativo, a circunscrição territorial urbana e suburbana deve formar uma unidade, com personalidade social e cultural, interesses comuns que justifiquem a existência de estruturas políticas representativas e que facilitem a participação cidadã (Lei 18.567, art. 1º, inc. 2º). Do ponto de vista objetivo, a norma é, como já visto, não incluir territórios pertencentes a mais de um departamento (Lei 18.567, art. 3º, 1), bem como possuir uma população de pelo menos 2 mil habitantes (Lei 18.567, art. 1º, inc. 2º). É importante lembrar que tal contingente populacional é o mesmo fixado na Lei 9.515 para a formação de JL, ou seja, novamente o legislador teve a preocupação de preservar alguns dos parâmetros que a lei vinha adotando – no caso, há mais de 70 anos.
A lei abre a possibilidade de que seja formado um município em territórios que reúnam um contingente populacional menor, desde que o Intendente proponha tal criação e a Junta Departamental a aprove (Lei 18.567, art. 1º, inc. 3º). Nesse caso, foi suprimido o critério não quantitativo que a Lei 9.515 trazia para a criação das JL (ter estabelecidas agroindustriais, fábricas e outras de significação equivalente de interesse social), substituindo-o pela autorização ao Intendente para que tome a iniciativa. Em outros termos: se o Intendente e a Junta Departamental quiserem, a lei não os impede de constituir municípios.
Em situação especial estão as capitais departamentais. Como já havia estabelecido a reforma constitucional de 1996 (art. 262, inc. 2º), elas podem se tornar município ou se subdividir em diversos municípios. Contudo, por conta do papel estratégico que desempenham nos departamentos, e a íntima vinculação com o poder do Intendente, a Lei 18.567 (art 1º, inc. 3º) não assegurou esta autonomia, pois a criação depende da iniciativa do Intendente e da aprovação da Junta Departamental. Nesse âmbito, elas assumem condição igual ao daqueles territórios que tem menos de 2 mil habitantes.
Como referido anteriormente, a lei abriu espaço para que 15% dos eleitores de uma determinada localidade tenham a possibilidade de reivindicar a instituição de município ao governo departamental. O Intendente é autônomo para encaminhar ou não a proposta à Junta Departamental (Lei 18.567, art. 16).
Nas suas Disposições Transitórias, a Lei 18.567 (art. 24) fixa que a instalação dos municípios ocorreria em duas etapas. Como a ideia era garantir imediatamente ao menos dois municípios por departamento, foi determinado que em maio de 2010, concomitantemente à escolha de Intendente e de edis departamentais, houvesse eleição em todas aquelas povoações com mais de 5 mil habitantes. Caso o departamento não tivesse duas povoações habilitadas pelo parâmetro anterior, haveria eleição em localidades com população imediatamente inferior, desde que existissem mais de 2 mil habitantes, ou seja, fosse contemplado o art. 1º, inc. 2º da mesma norma.
Conforme a redação definitiva dada pela Lei 18.644, de 12 de fevereiro de 2010, as demais povoações, ou seja, aquelas que contassem com população de 2 a 5 mil habitantes e que não tivessem sido instituídas em 2010, tornar-se-iam município em maio de 2015. Por dedução, vê-se que foi reafirmado que aquelas localidades com um contingente menor do que 2 mil habitantes não se tornariam município. No caso delas, a única possibilidade se dá por meio da iniciativa do Intendente e da aprovação da Junta Departamental.
Outra determinação transitória era que os governos departamentais teriam 120 dias, contados a partir da promulgação da lei, para atender à determinação do art. 2º da Lei 18.567, qual seja: definir a lista de municípios que, ao cumprirem as condições fixadas na legislação, seriam instalados em 2010 (Lei 18.567, art. 25). Nesse empreendimento, os departamentos deviam estabelecer as circunscrições eleitorais correspondentes a cada município (e o texto torna evidente que ele poderia conter mais de uma circunscrição). Em termos práticos, o prazo se esgotava na primeira quinzena de janeiro de 2010, mas, com a aprovação da Lei 18.644, ele foi ampliado até 15 de fevereiro.
Ainda conforme as disposições transitórias da Lei 18.567, vencido esse prazo, se os departamentos não cumprissem no todo ou em parte aquela determinação, a Presidência da República estava autorizada a elaborar a nominata correspondente – e para isso devia levar em conta os dados populacionais encaminhados pelo Instituto Nacional de Estatística (INE) – e remetê-la ao legislativo. Este, por sua vez, tinha um prazo de 30 dias para deliberar (Lei 18.567, art. 25, inc. 2º). [14]
De fato, o prazo não foi cumprido pela totalidade dos 19 departamentos e, em 25 de fevereiro de 2010, o Presidente Vásquez encaminhou uma proposta com a relação de 91 municípios a serem instalados em 2010 e seus respectivos distritos eleitorais. [15] Esta foi aprovada pela Assembleia Geral, tornando-se a Lei 18.653, de 15 de março de 2010, tendo havido apenas a supressão de dois municípios propostos – ambos no departamento de Rivera, (Lapuente e Las Flores). Definiu-se, portanto, que em 2010 haveria a eleição e a consequente instalação de 89 municípios.
Faz-se referência ao caso do departamento de Flores, no qual, com exceção da capital (Trinidad), nenhuma povoação cumpria o patamar mínimo fixado pelo art. 24 da Lei 18.567, ou seja, contar com mais de 2 mil habitantes. Caso o Intendente não propusesse a criação de um na capital – o que, de fato, não fez – inexistiria município no departamento. Ainda que sem obrigação legal, ele propôs, e a Junta Departamental aprovou, a instalação de um município em Ismael Cortinas, a segunda localidade mais populosa, que tem 1.039 habitantes, conforme os dados do Censo de 2004. Assim, ficava garantida a municipalização em todos os departamentos do Uruguai.
Outro elemento a evidenciar é que praticamente um terço dos municípios está localizado no departamento de Canelones (29 de 89). Este foi o resultado da ação do Intendente, Néstor Carambula (Frente Ampla), que propôs transformar em municípios todas as JL existentes (OROÑO, 2010a, p. 358). Por fim, destaca-se que apenas três das capitais departamentais (Canelones, Maldonado e Montevidéo) passaram a conter municípios: as duas primeiras foram constituídas como tal e a última foi dividida em oito municípios.Esses fatos geraram uma situação digna de nota, decorrente da peculiar distribuição dos habitantes pelo território do Uruguai. Por um lado, a maioria da população passou a conviver com esta inovação, pois foi municipalizada a totalidade dos departamentos de Montevidéo e de Canelones, os dois mais populosos do país, correspondentes a, respectivamente, 40,9% e 15% da população, conforme o Censo de 2004 (INE, 2004), bem como a quase totalidade de Maldonado, o terceiro nesse quesito (4,3%). Por outro, como as capitais concentram cerca de 90% da população departamental, verifica-se que nos outros 16 cerca de apenas 10% dos habitantes estariam contemplados. Dados trazidos por Magri e Freigedo (2010) apontam que o número de eleitores habilitados atingiu 20,3% da população no conjunto daqueles departamentos em que a capital não foi municipalizada, sendo que na medida dos outros três, chegou a 78,3% da população.
