RESUMO
Atualmente, um dos grandes problemas enfrentados pelo Brasil é o crescente uso de drogas ilícitas. Essa questão vai além do consumo em si das substâncias, relacionando-se, também, ao crime, à violência, ao distúrbio à ordem pública, dentre outros. Analisando a maneira com que governo lida com esse problema, é possível perceber que, apesar de alguns pontos positivos, ainda há muito a melhorar. Este trabalho, portanto, parte de um estudo de direito comparado com a legislação holandesa sobre drogas, considerada uma das mais inovadoras por sua flexibilidade e singularidade. As análises históricas apresentadas buscam facilitar o entendimento sobre as legislações atuais dos dois países, destacando os princípios sobre os quais operam. Assim, procuram-se os pontos que podem avançar através da experiência do outro país, sem, de forma alguma, propor-se uma simples transposição das leis de um Estado ao outro.
ABSTRACT
One of the great problems faced by Brazil nowadays is the rising use of ilicit drugs. This matter refers not only to the actual use of the substances, but also to crime, violence, public order offense among others. The government’s way to deal with this difficulty has, in spite of some great achievements, many issues that need to be solved. This work, through a comparative analysis of the Dutch drug policy, known for its innovative and singular character, aims to find in which aspects these countries can learn from one another. There is, however, no intention to suggest a simple copy of one legislation to the other.
INTRODUÇÃO
Violência, canalização de recursos para o tráfico ilegal de armas, danos à saúde, aos relacionamentos, à ordem pública. Ficam cada vez mais visíveis os inúmeros males que o uso de drogas causa nas sociedades contemporâneas. Especialmente no Brasil, onde o tráfico desse tipo de substância tem papel central na sustentação do crime organizado, cabe a investigação constante dos métodos usados pelo governo em sua política sobre drogas, a fim de construir críticas e buscar melhorias.
Com essas pretensões em mente, este trabalho foi formulado de modo a buscar fontes externas de críticas e perspectivas de melhorias para a abordagem nacional quanto à questão das substâncias entorpecentes. Esse processo se deu por meio de uma metodologia comparativa.
Com efeito, em nossa opinião, esse magistério deve possibilitar não apenas o entendimento mais exato das culturas jurídicas dos outros povos, mas também a avaliação, por parte daquele que empreende a comparação, da cultura jurídica de seu próprio país, ensejando, assim, um relacionamento mutuamente enriquecedor. [01]
Quando se pensa em inovação no âmbito da política sobre drogas, a atual estrutura legislativa holandesa se sobressai, por sua flexibilidade, singularidade e pelos princípios que a guiam. Assim, concebendo a constante mutabilidade que envolve o problema das drogas, e a necessidade recorrente de aprimorar a política em relação a elas, o intuito deste trabalho é o de buscar uma nova maneira de visualizar essa questão no Brasil, não deixando de reconhecer os pontos positivos da atual legislação sobre o tema. A comparação com o sistema de leis holandês, portanto, não se deu pela ideia de uma solução perfeita, mas sim pelo esclarecimento de pontos fracos e fortes no Brasil.
Para que a comparação seja viabilizada, é necessário o entendimento adequado das atuais políticas sobre drogas da Holanda e do Brasil. Logo, será exposta uma breve retrospectiva histórica sobre ambas, a fim de facilitar a compreensão sobre como elas chegaram ao que são hoje, e sobre quais princípios operam. Depois, serão tratados mais a fundo os métodos de que se valem as políticas atuais de cada país e a legislação, em si, de cada um deles. Por fim, serão apresentados pontos das duas legislações por meio dos quais serão construídos elogios, críticas e propostas.
A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA
A legislação brasileira começou a se preocupar com o problema das drogas a partir de 1890. Em seu artigo 159, o Código Penal desse ano considera como crime "expor à venda, ou ministrar, substâncias venenosas, sem legítima autorização e sem as formalidades prescritas nos regulamentos sanitários. Pena: de multa de 200 a 500 mil réis" (Código Penal de 1890, Art. 159). Desde então, o Brasil procurou adequar suas leis aos critérios internacionais e à realidade nacional.
Até o começo do século XX, o Brasil não possuía nenhum controle estatal sobre as drogas. Isso mudou em 1911, quando, em uma reunião internacional em Haia, o país se comprometeu a fortalecer o controle do uso não-medicinal de ópio e cocaína. Sob essa nova perspectiva política, o Brasil criou, no ano de 1921, a primeira lei que limitava a utilização de ópio, morfina, heroína e cocaína. Thiago Rodrigues, doutor em Ciências Sociais, destaca a mudança na mentalidade de certos extratos sociais que precedeu a promulgação da nova lei, em 1921.
O período que antecedeu a redação da lei de 1921 registrou um acirramento do debate no Brasil sobre as drogas e seus usos. Até meados da década de 1910, o consumo de psicoativos era tido pelos principais jornais e pelo Estado como um hábito de jovens oligarcas, condenável certamente, mas de pouca importância. [02]
O autor ressalta, ainda, a interessante associação, ocorrida tanto no Brasil quanto nos Estados Unidos, entre certos "grupos" e "venenos perigosos". Ou seja, o processo de criminalização das drogas acompanhava o ritmo de alcance dessas às crescentes camadas pobres urbanas.
A política instituída vai ganhando força, e as primeiras prisões por uso de drogas no país ocorrem por volta de 1933. Durante o Estado Novo varguista, com o intuito de acompanhar as tendências internacionais no combate aos entorpecentes, o Decreto-Lei 891/38 estabelece normas para a classificação dessas substâncias, assim como restringe sua produção, tráfico e consumo. Até a década de 1970, muitos outros decretos e disposições foram editados para distinguir outras drogas, além de estabelecerem certas alterações na norma penal.
A partir da década de 70, a criminalização e o combate às drogas no Brasil potencializaram-se, partindo de uma iniciativa de esforço conjunto internacional. Com o apoio principalmente dos Estados Unidos, o combate ao narcotráfico, entendido como "o complexo empresarial clandestino que conecta redes várias de produção e comercialização de drogas proibidas" (RODRIGUES, 2004, p. 08) une a comunidade internacional, fazendo com que a proibição tome contorno de guerra mundial às drogas.
Partindo dessa ideia de que a proibição era o caminho para a solução do problema das drogas, em 1976 foi promulgada a Lei de Entorpecentes. Essa lei previa a prisão de seis meses a dois anos dos usuários e de três a quinze anos de traficantes. Sua vigência foi considerável, tendo sido formalmente substituída apenas em 2006, em resposta à nova realidade nacional, que não era mais compatível ao instituído na década de 1970.
Vale ressaltar que, durante o período de vigência da lei de 1976, houve, em 2002, uma tentativa de mudança na legislação com a aprovação da lei 10.409/2002. Ambíguo, o texto aprovado no Congresso Nacional teve grande número de artigos vetados pelo então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso. Sua difícil aplicabilidade fez com que os debates sobre a necessidade de modernização da legislação continuassem a ocorrer. Seguindo essa linha, ainda em 2002, um novo projeto de lei foi apresentado ao Senado Federal. Esse, porém, era ainda mais repressor que a legislação vigente, e, por isso, foi transformado em um projeto de lei substitutivo na Câmara dos Deputados, que deu origem à lei vigente, 11.343/2006.
A lei de 2006, diferentemente das anteriores, institui o Sistema Nacional de Políticas sobre Drogas (SISNAD) e define as competências dos órgãos que o compõem. Além disso, a nova legislação descreve de forma clara como os entes federados devem participar nas políticas sobre drogas. Ela apresenta, ainda, os princípios que guiam as atividades de prevenção e de produção de conhecimento científico sobre o tema, dentre outras particularidades importantes.
Embora não descriminalize o porte de qualquer tipo de droga, a lei de 2006 trata usuários e traficantes de forma diferente, sendo mais branda com os primeiros e mais severa com os outros. Ela prevê que os traficantes sejam presos de 5 a 15 anos e paguem de 500 a 1500 dias-multa, enquanto que a lei de 1976 punia o tráfico com reclusão de 3 a 15 anos e o pagamento de 50 a 360 dias-multa. Outra inovação foi a tipificação do crime de financiador do tráfico, com a previsão de pena de 8 a 20 anos de prisão. "O crime [de financiador do tráfico] se consuma com o abastecimento do crime (entrega de dinheiro, depósitos em conta, entrega de bens etc), seguido do comércio ilegal" (GOMES, 2007, p. 209).
Como dito, em relação aos usuários e dependentes, a legislação de 2006 é mais amena. Até sua aprovação, quem adquirisse, guardasse ou trouxesse consigo substâncias entorpecentes seria preso de 6 meses a 2 anos e pagaria de 30 a 100 dias-multa. A partir da lei de 2006, nenhum usuário é sujeito a encarceramento. A pessoa passa a ser apresentada ao Juizado Especial Criminal, instância julgadora de delitos de menor potencial ofensivo. Esse Juizado fará com que o usuário seja advertido sobre os efeitos das drogas, preste serviços à comunidade e participe de algum curso ou programa educativo.
Apesar de o porte continuar caracterizado como crime, usuários e dependentes não estarão mais sujeitos a penas privativas de liberdade, mas sim a penas socioeducativas aplicadas pelos Juizados Especiais Criminais. [03]
Destaca-se, também, que a nova lei acaba com o tratamento compulsório dos dependentes químicos, deixando-os escolher se querem ou não se tratar. Ela obriga, ainda, que o tratamento especializado seja fornecido pelo poder público. Como, geralmente, o tratamento involuntário tem poucas chances de sucesso, conclui-se que, ao impor internamentos compulsórios, a lei de 1976 era, nesse quesito, mais rígida e menos eficiente que a atual.
Outro ponto importante, e no qual a política brasileira se assemelha à holandesa (que será tratada posteriormente), é a priorização da prevenção do uso indevido de drogas, partindo do pressuposto de ser essa a intervenção mais eficaz e de menor custo para a sociedade. Ressalta-se, ainda, a persecução criminal como um meio eficiente para garantir ações que promovam a redução da oferta de drogas, em níveis federal e estadual, responsabilizando os encarregados pela produção e tráfico de substâncias ilícitas.
A partir da nova lei, e da consequente mudança nas políticas nacionais sobre drogas, é importante que se destaque a interação entre governo e sociedade. "A Secretaria Nacional Antidrogas [04] [...] desenvolveu um amplo processo democrático com participação governamental e popular, para o realinhamento da política vigente" (BRASIL, 2010, p. 11). Nota-se, portanto, a importância da democratização das discussões como meta desse processo de modernização.
A EXPERIÊNCIA HOLANDESA
A questão das drogas na Holanda começou a ser observada a partir da medicina. Marcel de Kort mostra que, até a metade do século XIX, coexistiam, sem que se misturassem, dois tipos de medicina: a primitiva-tradicional e a racional-científica. A primeira era muito baseada, como seu nome diz, na tradição e, por isso, tinha a automedicação como procedimento normal. Esse tipo de medicina não se unia ao outro e, assim, negava tudo que fosse relacionado com o modelo racional-científico. Isso inclui hospitais, médicos e parteiras. A automedicação era composta, basicamente, por opiáceos. Posteriormente, o uso de cocaína e maconha tornou-se, também, integrante da medicina primitiva-tradicional. "Na metade do século XIX [...] o uso de opiáceos ainda não era um tabu. Os vários remédios eram baratos e facilmente encontrados" [05] (de KORT, 1996, p. 04).
Com a convergência dos dois tipos de medicina, a partir da segunda metade do século XIX, o uso de opiáceos e de outras substâncias se difundiu. A morfina, por exemplo, era usada sem restrições, já que não se sabia que ela causava dependência. Com o passar dos anos, os cientistas começaram a pesquisar acerca dessas substâncias que, até então, eram livremente utilizadas. É o caso do "cocainismo", que começou a ser analisado pelos médicos holandeses a partir de 1880.
Um limitante à criação de uma política sobre drogas nessa época estava no fato de que a Holanda ainda lucrava com o comércio internacional de ópio, principalmente com as suas colônias. "Até meados do século XX, os lucros provindos do ópio eram muito substanciais para permitir qualquer forma de proibição generalizada" [06] (de KORT, 1996, p. 08). Diferentemente da Holanda e de outros países europeus, os Estados Unidos anteciparam-se na preocupação com o problema das drogas. Por esse motivo, pressionaram vários Estados para que uma convenção fosse realizada e o problema do ópio fosse discutido. Assim, depois de muita insistência, em 1912, foi realizada, em Haia, a Convenção do Ópio. Nessa convenção, discutiu-se o regulamento, produção e comércio internacional de ópio e cocaína. O acordado nesse evento foi usado como base para a Lei do Ópio de 1919. Tal lei proibia a venda e a posse de ópio na Holanda, além de tornar ilegal o comércio e o transporte de drogas. As drogas previstas; porém, não eram todas. Maconha e cocaína, por exemplo, só foram consideradas substâncias proscritas em 1928. Desse período até a década de 1970, os problemas acarretados pelo uso de entorpecentes foram aumentando, simultaneamente com a discussão sobre eles.
No começo dos anos 70, o governo holandês fez alguns estudos sobre drogas. O relatório Baan (1972) e o relatório Cohen (1975) são de fundamental importância para o entendimento da atual legislação de drogas holandesa. O relatório Baan dividiu as drogas entre aquelas com risco aceitável e inaceitável. Nessa sistematização, a maconha foi descrita como um produto com baixos riscos à saúde, ao contrário da cocaína e da heroína, por exemplo, consideradas drogas pesadas. No entanto, mesmo para as drogas de risco inaceitável, o relatório concluía que o uso do Código Penal não constituía uma abordagem adequada do problema. A comissão, portanto, sugeriu uma completa descriminalização, assim que um sistema de tratamento adequado fosse criado. Até essa criação, o sistema judicial deveria apenas ser usado como um instrumento para direcionar os usuários de drogas pesadas para tratamento.
O relatório Cohen apresentou, também, uma abordagem inovadora. Ele afirmava que as drogas ilícitas poderiam ser usadas de maneira limitada e controlada. Além disso, destacava os efeitos negativos de marginalização dos usuários por meio de "subculturas", ou mesmo da pena privativa de liberdade. O pressuposto que baseava essa ideia era o de que convivendo com outros dependentes de diferentes substâncias, o usuário entraria em contato com diversos novos entorpecentes (muitas vezes mais pesados do que aquele então utilizado) e novas maneiras de uso. E essa é uma importante concepção que permeia a atual política de drogas holandesa: a separação entre o lado da oferta e o da demanda de drogas.
O pressuposto básico que sustenta essa concepção é aquele segundo o qual um tipo de usuário (de heroína, por exemplo) ‘contaminará’ outro tipo de usuário (de cannabis, por exemplo) quando os dois tipos forem forçados a conviver em uma subcultura marginalizada [...]. [07]
Assim, ao final de 1976, baseando-se principalmente nos relatórios que foram descritos, e também com o estímulo da crescente discussão midiática em torno do problema, deu-se uma crucial revisão na Lei de Drogas holandesa. O governo partiu, primeiramente, da concepção segundo a qual uma sociedade livre das drogas não é um objetivo realístico, dada a grande penetração dessas na realidade contemporânea. Considerando que o problema do uso de substâncias entorpecentes é extremamente mutável, agrupando cada vez mais novas drogas, novos grupos e novos riscos, o governo da Holanda buscou abordagens inovadoras, aliadas a uma política prática e flexível. Distinguiram-se, então, três importantes preceitos: prevenir é melhor que curar, curar é melhor que reduzir danos, e reduzir danos é melhor que não tomar atitude alguma.
Considerando que prevenir é melhor que curar, o governo holandês estabeleceu uma política de prevenção universal para os seus cidadãos. Para isso, desenvolve esporadicamente campanhas antidrogas de massa e implanta programas de conscientização em parte das escolas holandesas. "Esse programa está, atualmente, sendo usado por 64-73% das escolas secundárias holandesas e há estimativas de que, no mínimo, 350000 alunos de ensino médio recebam a intervenção a cada ano" [08] (CUIJPERS, 2010, p. 01). Além dessas medidas, há um Centro Nacional de Suporte para a Prevenção de Drogas e uma linha telefônica do governo que constantemente providencia informações sobre o assunto.
Partindo da ideia de que curar é melhor que reduzir danos, as medidas tomadas nesse sentido se dividem em: cuidado ambulatorial e cuidado com internação. A primeira vertente inclui, por exemplo, aconselhamento ambulatorial, trabalho de campo (busca ativa por dependentes), tratamento com metadona e prescrição médica de heroína. Na parte de cuidado com internação, podemos incluir a desintoxicação de usuários, bancada pelo governo, a construção de centros motivacionais públicos e os projetos de casas-abrigo, todos voltados para dependentes que desejem se internar.
Tendo por base, ainda, o pensamento de que reduzir danos é melhor que não tomar atitude alguma, percebeu-se que, apesar dos programas de prevenção e cura, a presença das drogas na sociedade holandesa é inevitável. Partindo desse ponto, foram tomadas medidas que visam à redução dos danos imediatos causados pelos usuários. São exemplos dessas medidas o programa de troca de seringas, as salas para consumo de drogas pesadas, os serviços de testagem de pílulas, além dos diversos programas de prevenção de HIV/AIDS.
A lei holandesa estabeleceu uma clara diferença entre os danos causados pela maconha e por outras substâncias, como a cocaína e a heroína. Além disso, concordou-se que "[...] os riscos à saúde causados pela maconha são muito menores e substanciais do que os riscos sociais que estão ligados à ação criminal contra os usuários de maconha." (DE KORT, 2004, p. 28). Diferenciam-se, também as possíveis naturezas do delito, por exemplo, a posse de pequenas quantidades da droga para uso pessoal da posse da droga destinada ao tráfico. O critério que serve de base para a diferenciação, nesse caso, é a quantidade de maconha em posse do indivíduo. A posse de até 30 gramas é um delito menor, enquanto que, possuindo mais de 30 gramas, o indivíduo torna-se sujeito à instauração de um processo criminal contra a sua pessoa.
Os principais pontos de venda de cannabis são os coffee shops. Esses estabelecimentos são tolerados para que não se marginalize o usuário de maconha (pelos riscos que essa exclusão pode causar) e para separar a oferta de drogas pesadas e leves. Nesses lugares, a venda da substância ocorre em pequenas quantidades (até cinco gramas) e é tolerada em condições restritas. É proibida a venda de "drogas pesadas", não se podem fazer propagandas e deve-se respeitar a ordem pública. Além disso, menores de 18 anos não podem entrar e comprar a droga. Apesar da venda de maconha ser legal, a palavra que define a política holandesa nesse quesito é desencorajamento. Isso pode ser evidenciado pela redução do número das coffee shops, que caiu de 1200 para 750 nos últimos anos.
Vale, também, lembrar que a administração da Holanda é descentralizada em autoridades locais. Isso se aplica à política sobre drogas. Assim, cabe a cada cidade decidir se permitirá ou não a venda de maconha. Apenas 100 dos 500 municípios da Holanda têm uma ou mais coffee shops.
A política holandesa não se restringe; porém, à maconha. O governo também leva em consideração, em suas políticas, os usuários de drogas pesadas, tomando medidas nessa área que são alvo de duras críticas internacionais. Desde o final dos anos 60, por exemplo, a metadona (composto narcótico praticamente idêntico à morfina) é utilizada no tratamento dos dependentes de heroína. É o chamado tratamento de substituição, isto é, o dependente usa metadona no lugar da heroína até que, progressivamente, livre-se da dependência. Já nos anos 70, o governo holandês criou as salas de uso. Nesses locais, os usuários de drogas pesadas, como heroína e cocaína, podem usar as substâncias assistidos por assistentes sociais competentes. A intenção é de tirar os dependentes das ruas, garantindo a ordem pública e a segurança dos próprios usuários. Na primeira metade dos anos 80, o governo começou a troca de seringas. A medida se iniciou devido à recusa de alguns farmacêuticos de venderem seringas para dependentes de heroína. Essa recusa poderia aumentar muito os casos de hepatite B e AIDS, decorrentes da contaminação por uso compartilhado de seringas.
Um dos objetivos do programa é a redução de danos. Essa medida reconhece que muitos usuários de drogas falham na tentativa de abstinência, e tenta reduzir o risco que usuários de drogas injetáveis criam para eles e para os outros. [09]O segundo objetivo foi o de prover serviço acessível e anônimo, o que tem feito parte de uma abordagem pouco invasiva. [10]
Outra medida, que data do início dos anos 1990, é o teste das pílulas de ecstasy, muito consumida em festas de grande escala, como as raves. Se for da vontade do usuário, a pílula pode ser testada em um posto de atendimento. Assim, o governo consegue ter informações sobre as substâncias que as pessoas estão usando, para fazer campanhas de advertência quando há pílulas muito perigosas no mercado. Ele também consegue, nesses postos, informar às pessoas sobre os perigos das drogas. Destaca-se, ainda, desde o final dos anos 90, a prescrição médica de heroína.
A prescrição de heroína é agora reconhecida em alguns países europeus como o tratamento mais adequado para pacientes cujas opções estão se esgotando e nos quais a manutenção de metadona não tem surtido o efeito desejado, e isso mantém o usuário em contato com os serviços de drogas. [11]
A idade média dos usuários de heroína na Holanda é de 40 anos. Entende-se, portanto, que é pouco provável que eles deixem de usar a droga. A experiência com o uso de prescrição médica de heroína tem se mostrado um grande sucesso na realização de seus propósitos e será ampliada nos próximos anos.
