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Analisam-se a legalidade e a constitucionalidade das resoluções e portarias do Sistema Nacional de Trânsito, que estabelecem deveres, ou criam infrações administrativas, exercitando a reserva de competência que lhes foi destinada pela Lei nº 9.503.

Introdução. O fenômeno social gerado pela problemática relativa ao trânsito não é decorrência do desenvolvimento da indústria automobilística que, sensivelmente, avançou para além das expectativas nos últimos séculos, desde as primeiras experiências com veículos impulsionados a vapor realizadas na China, no ano de 1678, pelo padre flamengo de nome Ferdinand Verbiest (conhecido como Nan Huairen - ???)[1].

Firma-se tal entendimento em razão de dois argumentos: em primeiro lugar vale lembrar que o trânsito é matéria multidisciplinar, tratando-se de assunto que toca variados campos das inúmeras ciências exploradas pela humanidade. Por conseguinte, o tema é de crucial importância para a engenharia, a psicologia, a medicina, a sociologia, o direito, etc. Isso implica em dizer que não só por uma questão de juridicidade é que o trânsito despertou a atenção do mundo, mas sim em virtude de estar presente na vida social de uma pluralidade de gerações de grupos étnicos distintos, o que o fez difundir-se em diversas áreas cognitivas do interesse humano; o outro ponto que lhe oferece sustentabilidade é o conceito contemporâneo de trânsito que não fica restrito a utilização de veículos, segundo o que se depreende da definição legal dada ao termo no parágrafo 1º, do artigo 1º, do Código de Trânsito Brasileiro, bem como no anexo I do mesmo diploma, cuja amplitude também abarca a movimentação e imobilização de pessoas e animais nas vias terrestres[2].

Logo, antes mesmo de ser cogitada qualquer ideia acerca de um veículo movido por conta própria, já existia o trânsito de pessoas e animais, imprescindível para a subsistência gregária dos indivíduos, cujas necessidades relacionadas à proteção, à saúde, à alimentação, à exploração, às batalhas com grupos rivais, e outras tantas fizeram do trânsito um tema de inestimável relevância.

A preocupação dos povos antigos com um sistema viário que assegurasse a rápida e tranquila movimentação de seus exércitos para o fim de defender os territórios que lhes pertenciam, revela-se, historicamente, como sendo o primeiro sopro no sentido de se idealizar regramentos que pudessem disciplinar as relações entre os indivíduos e os grupos de pessoas quando da serventia das estradas.

O direito romano dedicou parcela considerável de sua legislação para garantir a segurança no trânsito não só nas estradas que constituíam o seu sistema rodoviário com mais de cem mil quilômetros de extensão, como também nos grandes centros habitados onde já se sentia os incômodos do congestionamento de veículos[3].

Com efeito, o espaço terrestre transitável há muito é alvo de acirradas disputas entre as nações ou, mesmo quando concerne às relações internas de um único povo, inegavelmente, é objeto de desejo de motoristas egoístas que de tudo fazem para trafegar com exclusividade sobre os demais. Isso faz do trânsito, hodiernamente, algo que diz respeito a todos os que integram as sociedades civilizadas, sejam condutores ou pedestres, porquanto compartilham do mesmo cenário urbano, suscetível de eventos acidentais imprevisíveis, com potencialidade de provocar a morte de alguém.

Deveras, as normas que constituem o acervo legislativo regulamentador do direito de trânsito têm reservada a sua incidência para os fatos e as condutas realizadas nas vias terrestres[4] e, também, para alhures acontecidos, desde que, no mínimo, de forma mediata, causem repercussão na mencionada seara jurídica. Terrivelmente empobrecido é o discurso que propaga servir o direito de trânsito para o único fim de se habilitar o cidadão com a licença para dirigir veículos automotores. Decerto que não se trata de erigi-lo a categoria de direito fundamental, como o faz Tomás Cano Campos[5], contudo, inegável é a afirmação de que, em regra, serve como instrumento para se viabilizar o direito de locomoção (direito de ir e vir e permanecer), previsto no inciso XV do artigo 5º da Constituição da República Federativa do Brasil. Não menos verdade é asseverar que a objetividade jurídica das normas que compõe o direito de trânsito é a preservação da vida humana com um trânsito educado, cuja tutela alcança tanto os condutores quanto os pedestres.

Tamanha a relevância e o dinamismo do tema que ensejou entre nós a criação de quatro Códigos num curto período de setenta anos[6], sem prejuízo de mencionar os microssistemas estabelecidos pelos atos normativos inferiores aos legislativos que visam disciplinar questões técnicas específicas, pertinentes aos serviços públicos que os órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito devem prestar[7].

Infelizmente o direito de trânsito não tem recebido a devida atenção da doutrina brasileira, cujo reconhecimento como ciência autônoma ainda é erroneamente contestado por alguns. Adotamos tal opinião porque, com amparo constitucional, temos um Código que contém as regras e os princípios gerias de interpretação e aplicabilidade de todo o sistema jurídico de trânsito, inclusive, dos microssistemas formados ao seu derredor pelas normas infralegais (decretos, resoluções e portarias), que se apresentam com contornos sui generis apropriados aos detalhes particularizados e a tecnicidade que lhes são exigidos, afastando-o, sobremaneira, do direito administrativo de que é derivado, sem deixar de fazer menção às convenções e aos tratados internacionais[8], que ombreados a legislação exclusivamente nacional, disciplinam as relações travadas entre o Estado Brasileiro e as outras nações, no que tange a autorização para a circulação de veículos e a conduta de estrangeiros quando em meio ao trânsito do nosso território.

Essa característica impar conferida aos institutos do direito de trânsito impõe uma inovadora análise interpretativa de alguns dos princípios constitucionais que lhes são aplicáveis, os quais, ao mesmo tempo, e de maneira paradoxal, alinham-se em contraposição, proporcionando comensurar seus respectivos pesos axiológicos sob a perspectiva da ponderação, objetivando, em última instância, prestigiar o de maior interesse in concreto.

Exemplo desse conflito antinômico é o enfrentado quando da leitura do artigo 161, parágrafo único, do Código de Trânsito Brasileiro, onde se infere a colisão existente entre o princípio da legalidade e a disposição de um sistema de trânsito baseado, predominantemente, em atos administrativos (resoluções e portarias), cujo dinamismo, particularidade e celeridade levados em consideração quando da elaboração de suas normas, o torna imprescindível para reger o complexo e instável contexto viário experimentado na atualidade, que se apresenta na melhor forma alternativa de se tentar manter o trânsito seguro para preservação da vida humana.

Desfraldado está o propósito do presente artigo, consubstanciando-se na dúvida concernente a encarar ou não com absolutismo o princípio da legalidade, inquinando ou não de inconstitucionais o conteúdo normativo das inúmeras resoluções e portarias expedidas pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Trânsito, quando estabelecem deveres ou mesmo na ocasião em que criam infrações administrativas, exercitando a reserva de competência que lhes foi destinada pela própria Lei Federal número 9.503 do dia 23 de setembro do ano de 1997.

Por derradeiro, consigne-se que o despretensioso trabalho não é fruto de ideias originais do subscritor, porquanto extraído dos textos escritos por àqueles que verdadeiramente se dedicaram ao árduo e empolgante estudo do direito, cujos esforços serão eternamente reconhecidos, não só pela desenvoltura relativa ao vernáculo jurídico empregado e seu respectivo conteúdo, como, notadamente, por cada lição sedimentada pelos que buscam se nutrir culturalmente dos referidos ensinamentos esculpidos e deixados como legados para a alma da sociedade organizada. Certamente seria presunçoso demais dizer que o doravante denominado “autor” foi forjado na mesma têmpera dos sobreditos exegetas do mundo da ciência jurídica. Todavia, a meta que se forceja atingir com o presente programa didático, malgrado a singeleza de suas linhas, é servir como um arauto que anuncia as publicações do acervo literário do direito de trânsito, buscando métodos para facilitar o aprendizado dos acadêmicos, apontando-lhes o significado e o alcance já delineados pelos verdadeiros mestres.

Sumário: 1. Das infrações de trânsito: pág. 7/13; 2 .Diferenças entre as infrações de trânsito e as demais infrações: pág. 14/18; 3. O artigo 161 do CTB e o princípio da legalidade: pág. 18/44; 4. Conclusão: pág. 44/47.


1. Das infrações de trânsito:

O termo infração, como a maioria das palavras da língua portuguesa, é de origem latina, cuja grafia é INFRACTIO, do verbo INFRINGERE, significando danificar ou quebrar, formado por IN (em), mais FRANGERE (quebrar) [9].

No linguajar coloquial, trata-se de referência feita ao comportamento daquele que desrespeita algum paradigma social que serve a coexistência harmônica das pessoas.

Amplamente utilizado no universo jurídico, define-se como a transgressão a uma norma[10]. No direito penal recebe outras denominações, fazendo parte desta sinonímia à infração penal, que é o gênero das espécies crime (delito) e contravenção penal.

Com efeito, o direito de trânsito não se distancia do sentido unívoco empregado pela teoria geral, contudo, empresta-lhe contornos próprios legalmente estabelecidos, conforme dispõe o artigo 161 da Lei Federal número 9.503 do dia 23 de setembro do ano de 1997:

Art. 161. Constitui infração de trânsito a inobservância de qualquer preceito deste Código, da legislação complementar ou das resoluções do CONTRAN, sendo o infrator sujeito às penalidades e medidas administrativas indicadas em cada artigo, além das punições previstas no Capítulo XIX.

Parágrafo único. As infrações cometidas em relação às resoluções do CONTRAN terão suas penalidades e medidas administrativas definidas nas próprias resoluções.

A fim de facilitar o estudo, dissecaremos a norma em comento, transformando suas partes - que encerram proposições - em indagações lógicas, para então voltarmos com respostas que traduzam uma análise contextual e sistematicamente científica do assunto.

O legislador do Código elaborou o artigo 161 caput, asseverando que a inobservância de qualquer preceito na legislação de trânsito[11] é legalmente reconhecida como infração de trânsito. Desta afirmação, extrai-se uma pergunta inicial: Toda norma jurídica é passível de ser infringida?

A questão demandaria um aprofundamento jus-filosófico um tanto inoportuno para o propósito deste trabalho, eis que diversas são as opiniões dos cultores do direito. Por isso, e em razão da coerência que lhe é peculiar, tem-se como encontrada a exata resposta nos ensinamentos do respeitável mestre paulista de nome Miguel Reale[12], pois dentre os tipos primordiais de normas por ele classificados, há uma distinção interessante quanto a sua estrutura, pois as rotula como normas de conduta e normas de organização, sendo que estas têm um caráter instrumental, visando à estrutura e funcionamento de órgãos ou a disciplina de processos técnicos de identificação e aplicação de normas, a fim de assegurar uma convivência juridicamente organizada; enquanto àquelas objetivam disciplinar o comportamento dos indivíduos ou as atividades dos grupos e entidades sociais em geral. As primeiras, muito bem trabalhadas pelo jurista austríaco Hans Kelsen em sua clássica obra “Teoria Pura do Direito”, são juízos ou proposições hipotéticas que preveem um fato, cujo acontecimento futuro trará consequências que sempre correspondem a uma sanção. Observa-se nesta categoria que a fonte material que cria a norma, não obstante fazê-la para o fim de proteger um direito, desejando que seja respeitada sua diretriz, tem ciência de que o seu destinatário (pessoa física ou jurídica) pode decidir descumpri-la, havendo assim, uma condição para que se efetive a sanção, ou seja, a ocorrência do fato que traga em si a certeza do acolhimento da possibilidade de transgredir o seu mandamento. Em outras palavras, quando o artigo 162 do Código de Trânsito Brasileiro estabelece, hipoteticamente, que dirigir veículo sem possuir Carteira Nacional de Habilitação ou Permissão é infração gravíssima, quer com tal prescrição evitar que pessoas despreparadas assumam a direção de veículos, ocasionando a perturbação do trânsito com manobras inconvenientes que podem dar causa a acidentes; Por conseguinte, apenas se consagrará a infração se o indivíduo voluntariamente resolver praticá-la in concreto, o que possibilitará a penalização do infrator com uma multa de 180 UFIR (Unidade Fiscal de Referência agravada com índice adicional ou fator multiplicador de três vezes), sete pontos deméritos em seu cadastro de habilitação e apreensão do veículo. Já as normas de organização são tecnicamente desenvolvidas com adoção de outro critério, porquanto não existe alternativa para se cumprir ou não os seus preceitos, bem como não há o fato gerador condicionante. É que esta espécie de norma expressa um dever objetivo incondicional, o qual seria absurdo se falar em descumprimento. Como pode se dar a violação da norma expressa no artigo 4º da lei federal 9.503/97, que dispõe: os conceitos e definições estabelecidos para os efeitos deste Código são os constantes do Anexo I! E as normas do capítulo II que tratam da estrutura e funcionamento dos órgãos e entidades que compõe o Sistema Nacional de Trânsito, são passíveis de serem infringidas? Creio que não, mormente o fato de não terem como corolário uma sanção.

Nesse diapasão, fulmina-se como um exagero o enunciado feito pelo legislador no artigo 161, quando proclama constituir infração de trânsito a inobservância de qualquer (grifo nosso) preceito do Código, em razão de não ser possível à violação individualizada de todas as normas contidas em seu corpo, por força da própria técnica legislativa empregada na elaboração de certos tipos de dispositivos. O mesmo raciocínio serve de base para as regras insertas nas leis complementares, nos atos normativos infralegais como as resoluções e as portarias do CONTRAN.

Ademais, regras existem que estão sujeitas a serem infringidas, mas isso não gera a imposição de qualquer sanção. São denominadas pela doutrina como imperfeitas, pois não resultam em pena para o infrator, nem alteração daquilo que se realizou de forma desrespeitosa. Afirmam que correspondem a um momento de transição das normas éticas ou costumeiras para o universo do direito[13].

Em verdade, somente estaremos diante de uma infração de trânsito propriamente dita se o descumprimento da norma jurídica corresponder diretamente a uma das condutas descritas no capítulo XV ou noutro preceito estabelecido em norma deslocada do Código, cuja definição delineie o ato administrativo ilícito, cominando, abstratamente, uma sanção restritiva de direito de trânsito ou outra punição adequada à espécie.

Tal assertiva não importa em desprezo ao reconhecimento hermenêutico de que, sendo normas de condutas ou que estruturam órgãos ou entidades, bem como as que instrumentalizam garantias para a aplicação das primeiras, não são elaboradas para terem validade e eficácia isoladas, de maneira estática, pelo contrário, como células do ordenamento jurídico que são possuem caráter dinâmico se implicando e se correlacionando dentro do sistema onde assumem posições subordinantes, subordinadas, primárias, secundárias, principais, subsidiárias ou complementares[14].

Assim, para melhor ilustrar a ideia, coloquemos em mira o disposto no inciso I do artigo 43 do Código de Trânsito Brasileiro:

Art. 43. Ao regular a velocidade, o condutor deverá observar constantemente as condições físicas da via, do veículo e da carga, as condições meteorológicas e a intensidade do trânsito, obedecendo aos limites máximos de velocidade estabelecidos para a via, além de:

I - não obstruir a marcha normal dos demais veículos em circulação sem causa justificada, transitando a uma velocidade anormalmente reduzida;

Da análise refletida acerca do conteúdo normativo do artigo em questão, não se infere sanção alguma para o caso de se consagrar o seu descumprimento. Para que o comportamento do condutor ganhe contornos de infração de trânsito, resultando tipicidade geradora da penalidade peculiar correspondente, é necessário um degrau a mais na especificidade da ilicitude administrativa, visto que não basta reduzir a velocidade, sem causa justificada, obstruindo a marcha normal dos demais veículos em circulação, deve ir além, chegando ao inferior da metade da máxima estabelecida, retardando ou obstruindo o trânsito, de acordo com o artigo 219:

Art. 219. Transitar com o veículo em velocidade inferior à metade da velocidade máxima estabelecida para a via, retardando ou obstruindo o trânsito, a menos que as condições de tráfego e meteorológicas não o permitam, salvo se estiver na faixa da direita:

Infração - média;

Penalidade - multa.

Quanto ao tema “sanção”, o inciso I do artigo 43, necessita ser completado pelo disposto no artigo 219 da Lei Federal 9.503/97, porquanto, muito embora violado, somente será considerado infração de trânsito com cabimento de penalidade quando atingir os exatos termos deste último, ocasião em que se verá produzir a subsunção do fato à regra.

Resultado diferente decorre da comparação dos primeiros incisos dos artigos 54 e 244 do Código, quando se trata da falta de uso de capacete de segurança com viseira ou óculos protetor, pois, em virtude da quase perfeita simetria entre as normas, a transgressão da primeira implica na incidência direta e imediata da segunda, deflagrando a possibilidade de aplicação da sanção previamente cominada.

Art. 54. Os condutores de motocicletas, motonetas e ciclomotores só poderão circular nas vias:

I - utilizando capacete de segurança, com viseira ou óculos protetores;

Art. 244. Conduzir motocicleta, motoneta e ciclomotor:

I - sem usar capacete de segurança com viseira ou óculos de proteção e vestuário de acordo com as normas e especificações aprovadas pelo CONTRAN;


2. Diferenças entre as infrações de trânsito e as demais infrações:

As ponderações até aqui apresentadas levam a uma certeza; a de que a sanção imposta não pode ser desconsiderada para o fim de definir a infração de trânsito, mesmo porque é na sua finalidade jurídica e pela função administrativa conferida a autoridade que irá aplica-la que se situa a diferença com as demais infrações de outros ramos do direito. Com efeito, infração e sanção são institutos jurídicos que estão intimamente ligados, completando um o sentido do outro. Se a penalidade abstratamente imposta pela norma restringe o direito de conduzir veículo automotor ou implica em pagamento de multa gerada por fato ocorrido no trânsito, cuja aplicação é atribuição de autoridade no exercício de função administrativa, obviamente se trata de infração de trânsito. Isso não quer dizer que toda vez que uma pessoa tem seu direito de dirigir mitigado pelo Estado é por consequência exclusiva de uma infração de trânsito, prevista em norma de natureza administrativa. Tomemos por exemplo o artigo 92, inciso III do Código Penal Brasileiro que prescreve a inabilitação para dirigir àquele que foi condenado pela prática de crime doloso em que o veículo foi utilizado como meio para a execução da infração penal[15]. Nesse caso, muito embora não exista diferença ontológica entre as infrações e seus respectivos corolários – as duas são violações as normas do ordenamento jurídico e com idênticos efeitos – não é menos verdade que a objetividade buscada por cada uma delas é traço que as distingue, porquanto a restrição ao direito de conduzir veículo previsto no Código Penal, além de ser um efeito secundário extrapenal específico da condenação, tem por fim as mesmas metas da pena criminal que a origina, ou seja, a retribuição, a prevenção e a ressocialização do condenado. Ao passo que a mitigação do referido direito ordenada administrativamente pelo Código de Trânsito brasileiro, objetiva a segurança no trânsito[16].

Ainda quanto à restrição imposta pelo Poder Público ao direito de dirigir (suspensão do direito de dirigir e cassação da permissão ou da carteira nacional de habilitação), vale mencionar que pode ser levada a cabo por normas penais e administrativas que assumem configurações distintas no mundo jurídico, derivando, inclusive, de causa outra que não constitui infração, como acontece com a que é expressa no artigo 294 da Lei Federal número 9.503/97, cuja necessidade de garantir a ordem pública durante a tramitação da investigação ou da ação penal outorga ao juiz a possibilidade de decretar, como medida de cautela, a suspensão da permissão ou da habilitação para dirigir veículo automotor ou a proibição de sua obtenção[17]. Para melhor esclarecimento analisemos o seguinte quadro comparativo:

Causa: Restrição: Diploma legal: Natureza: Prazo:
Infração penal; Suspensão de autorização ou de habilitação para dirigir veículo; Artigo 47, inciso III do Código Penal Brasileiro; Pena de interdição temporária de direitos, substitutiva da pena privativa de liberdade aplicada por força de crime culposo de trânsito na condução de veículo de tração humana ou animal; O mesmo prazo dado a pena privativa de liberdade que substitui;
Infração penal; Inabilitação para dirigir veículo; Artigo 92, inciso III do Código Penal Brasileiro; Efeito secundário específico extrapenal da condenação criminal, quando o veículo for utilizado como meio para a prática de crime doloso; Até a reabilitação prevista no parágrafo único do artigo 93 do Código Penal Brasileiro, que pode ser requerida depois de decorridos 2 (dois) anos do dia em que for extinta, de qualquer modo, a pena ou terminar sua execução;
Infração penal; Suspensão ou proibição de se obter a permissão ou a habilitação para dirigir veículo automotor; Artigo 292 do Código de Trânsito Brasileiro; Pena Principal, aplicada isolada ou cumulativamente a outras nos crimes de trânsito na direção de veículo automotor previsto no Código de Trânsito Brasileiro; De dois meses a cinco anos;
Garantia da ordem pública durante a persecutio criminis; Suspensão da permissão ou da habilitação para dirigir veículo automotor, ou a proibição de sua obtenção; Artigo 294 do Código de Trânsito Brasileiro; Medida Cautelar processual determinada pelo juiz no curso da investigação ou da tramitação do processo; Indeterminado - enquanto for necessária a medida;
Infração de Trânsito; Suspensão do direito de dirigir e cassação da permissão ou da carteira nacional de trânsito; Artigo 256, incisos III, V e VI do Código de Trânsito Brasileiro; Penalidade administrativa por cometimento de infração de trânsito prevista na legislação de trânsito; Suspensão varia de um a 24 meses;

Cassação é indefinido, mas decorridos dois anos poderá pedir reabilitação, realizando novos exames.

Não rara é a errônea arguição pelo condutor infrator da tese de defesa de que está sendo duplamente penalizado, quando se seguem as condenações nas esferas de trânsito e criminal acerca da suspensão ou cassação do direito de dirigir, cuja origem é o mesmo comportamento, avocando um possível bis in idem. O mencionado argumento não prospera em razão de serem as sanções frutos de processos de natureza diversa (penal e administrativo), tendo bases legais igualmente distintas. O próprio Código faz a ressalva no parágrafo 1º do artigo 256, a fim de afastar quaisquer dúvidas quanto à independência das instâncias penal e administrativa no que tange a aplicabilidade de penas semelhantes[18].

Se a condenação irrecorrível por infração de trânsito que impute suspensão ou cassação do direito de dirigir for concomitante a sentença condenatória penal de efeitos secundários similares, sugere-se a autoridade de trânsito que dê prioridade a decisão judicial, para imediatamente após o cumprimento desta, iniciar o daquela.


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

FIGUEIREDO, Gustavo Steffen de Azevedo Figueiredo . Princípio da legalidade e infrações de trânsito. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 3073, 30 nov. 2011. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/20533>. Acesso em: 20 fev. 2018.

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