IV Reformas ao modelo de Democracia Participativa vigente:

E o que podem os brasileiros fazer para aperfeiçoar a democracia participativa em termos de reformulação jurídica de seu modelo constitucional e legal?

A proposta apresentada pela OAB atende os anseios de aperfeiçoamento do regime de democracia participativa.

Especialmente por que contempla a autoconvocação de referendos e plebiscitos.

Todavia, devido à regra constitucional do art. 49, XV, da CF/1988,[11] para evitarmos discussões de inconstitucionalidade face ao rico Projeto de Lei da OAB, deve haver a reforma ab-rogatória do inc. XV, ou seja, sua mera supressão. E deve haver a inclusão, na Constituição, de novo enunciado regrando percentual de eleitores menos dificultoso do que o previsto para a iniciativa popular de lei ordinária.

Esse enunciado novo deve consagrar fórmula eleitoral que não leve em conta o total da população brasileira, para plebiscitos e referendos nacionais, como está regrado no § 2.º do art. 61 da CF/1988: “um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”.

Seria melhor um número fixo.

Nessa matéria, na qual se exige número de assinaturas, é preciso atentar para o seguinte: encontrar o equilíbrio entre condições muito fáceis de cumprir e condições inalcançáveis. As primeiras levam a um excesso de consultas sobre temas com pouca relevância e interesse para os eleitores, levando a abstenção e ao desinteresse, e mesmo a banalização de um instrumento. A segunda impede, na prática, o recurso ao referendo ou ao plebiscito, revogando, de fato, sua existência.

Em termos concretos, o número de assinaturas de eleitores, que é o critério usado correntemente, não pode ser demasiado baixo e nem demasiado alto.

Assim, vejamos como exemplo o critério adotado para iniciativa popular no Brasil. Pensamos ser de difícil consecução. Vejamos um exemplo interessante: o projeto que resultou na Lei eleitoral 9.840/1999, que a OAB e o Conselho Nacional dos Bispos do Brasil apoiaram, em verdade foi recebido pelo parlamento como iniciativa do Legislativo, por haver problemas técnicos na sua propositura popular: problemas com assinaturas! Assim, igualmente, incorporado a projeto de lei complementar proposto pelo Executivo em 1993, é o caso da LC 135/2010, que institui novas hipóteses de inelegibilidade no direito brasileiro.

O referendum não deve ser consultivo, mas sempre vinculante.

v Cultura democrática e perspectivas da Democracia Representativa

Pode haver democracia representativa sólida e estável sem institutos da democracia participativa, todavia será maior, mais legítima e representativa se contemplar tais institutos (Rada, 2008: 885).

Os institutos da democracia participativa são instituições muito democráticas e úteis. O uso indevido que se faça deles é defeito dos homens que governam ou dos governos ou do sistema político em que estão inseridas e não da instituição ou dos institutos, os quais podem ser corrigidos (Fornos, 2002: 148).

Como afirmou o Prof. José Afonso da Silva, os constituintes brasileiros de 1988 optaram por um modelo de democracia representativo que tem como sujeitos principais os partidos políticos, que até hoje são os protagonistas quase exclusivos do jogo democrático, com temperos de princípios e institutos de participação direta dos cidadãos no processo decisório governamental. Isso exige reforma após 20 anos de Constituição.

O povo em geral não está devidamente informado sobre esses instrumentos de democracia participativa, por isso tem sido pouco utilizados.

A falta de conscientização da população brasileira sobre esses institutos constitui o principal obstáculo à sua utilização, acrescido isso do fato de que partidos e parlamentares não têm interesse nessa prática de democracia representativa, pois a entendem – não confessadamente – como um desrespeito, um desprestígio aos representantes eleitos pelo voto popular.

O Brasil não é um país com tradição na utilização de mecanismos de participação popular. Sob a égide da Constituição Federal de 1988, são poucos os exemplos concretos relacionados a tais institutos (Lei Daniela Perez, Lei 9.840/1999,[12] referendo sobre negócio e uso de armas, plebiscito sobre mudança sistema e forma de governo, recente LC 135/2010, que tratou sobre vida pregressa e inelegibilidade, apelidada de “Ficha Limpa”.).

Ao que tudo indica, o Congresso Nacional do Brasil teme perder prerrogativas legislativas com a aplicação mais frequente dos mecanismos e busca refrear sua utilização.

Para que a utilização do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular seja uma realidade mais contínua em nosso País, sem dúvida é necessário o fortalecimento de uma cultura democrática participativa, função esta que tem na educação um papel essencial. No entanto, também é um pressuposto para a viabilização do jogo democrático a fixação de regras e procedimentos claros que respaldem a atuação dos cidadãos em todas as etapas relacionadas à sua participação política.

A democracia participativa não é só um método mais legítimo e às vezes útil nos regimes representativos em busca de participação e de legitimação. É um espírito público, uma vontade comunitária que os textos legais, sozinhos, não podem criar. É preciso o fomento de uma cultura democrática, de uma cultura de democracia participativa.

O século XX teve como maior triunfo o sufrágio universal para a democracia liberal e representativa. Mas a evolução da democracia não para aí. O século XXI verá o passo progressivo de uma democracia representativa, permeada, fortemente, inovadoramente, pela democracia participativa.

As últimas reformas constitucionais, tanto da Europa do Leste quanto da América Latina, constituem um bom presságio (Bradizec, 2002: 381), pelo menos, de um uso mais extenso e pragmático, que esperamos renda frutos ao futuro da democracia brasileira.

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Notas

§ 3.º Na oportunidade prevista no parágrafo anterior, as respectivas Assembleias Legislativas opinarão, sem caráter vinculativo, sobre a matéria, e fornecerão ao Congresso Nacional os detalhamentos técnicos concernentes aos aspectos administrativos, financeiros, sociais e econômicos da área geopolítica afetada.

§ 4.º O Congresso Nacional, ao aprovar a lei complementar, tomará em conta as informações técnicas a que se refere o parágrafo anterior.

Art. 5.º O plebiscito destinado à criação, à incorporação, à fusão e ao desmembramento de Municípios, será convocado pela Assembleia Legislativa, de conformidade com a legislação federal e estadual.

Art. 6.º Nas demais questões, de competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o plebiscito e o referendo serão convocados de conformidade, respectivamente, com a Constituição Estadual e com a Lei Orgânica.

Art. 7.º Nas consultas plebiscitárias previstas nos arts. 4.º e 5.º entende-se por população diretamente interessada tanto a do território que se pretende desmembrar, quanto a do que sofrerá desmembramento; em caso de fusão ou anexação, tanto a população da área que se quer anexar quanto a da que receberá o acréscimo; e a vontade popular se aferirá pelo percentual que se manifestar em relação ao total da população consultada.

Art. 8.º Aprovado o ato convocatório, o Presidente do Congresso Nacional dará ciência à Justiça Eleitoral, a quem incumbirá, nos limites de sua circunscrição:

I – fixar a data da consulta popular;

II – tornar pública a cédula respectiva;

III – expedir instruções para a realização do plebiscito ou referendo;

IV – assegurar a gratuidade nos meio de comunicação de massa concessionários de serviço público, aos partidos políticos e às frentes suprapartidárias organizadas pela sociedade civil em torno da matéria em questão, para a divulgação de seus postulados referentes ao tema sob consulta.

Art. 9.º Convocado o plebiscito, o projeto legislativo ou medida administrativa não efetivada, cujas matérias constituam objeto da consulta popular, terá sustada sua tramitação, até que o resultado das urnas seja proclamado.

Art. 10. O plebiscito ou referendo, convocado nos termos da presente Lei, será considerado aprovado ou rejeitado por maioria simples, de acordo com o resultado homologado pelo Tribunal Superior Eleitoral.

Art. 11. O referendo pode ser convocado no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da promulgação de lei ou adoção de medida administrativa, que se relacione de maneira direta com a consulta popular.

Art. 12. A tramitação dos projetos de plebiscito e referendo obedecerá às normas do Regimento Comum do Congresso Nacional.

Art. 13. A iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, subscrito por, no mínimo, 1% (um por cento) do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de 0,3% (três décimos por cento) dos eleitores de cada um deles.

§ 1.º O projeto de lei de iniciativa popular deverá circunscrever-se a um só assunto.

§ 2.º O projeto de lei de iniciativa popular não poderá ser rejeitado por vício de forma, cabendo à Câmara dos Deputados, por seu órgão competente, providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação.

Art. 14. A Câmara dos Deputados, verificando o cumprimento das exigências estabelecidas no art. 13 e respectivos parágrafos, dará seguimento à iniciativa popular, consoante as normas do Regimento Interno.

Art. 15. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

1. [1] Suma de exposição para a VIII Convenção Latino Americana de Direito – Colad, ocorrida na Republicana Dominicana, em Santo Domingo de Guzman, entre os dias 21 a 25.09.2009.

2. [1] Ver texto integral:

   “Lei 9.709, de 18 de novembro de 1998

   Regulamenta a execução do disposto nos incisos I, II e III do artigo 14 da Constituição Federal.

   O Presidente da República:

   Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

   Art. 1.º A soberania popular é exercida por sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, nos termos desta Lei e das normas constitucionais pertinentes, mediante:

   I – plebiscito;

   II – referendo;

   III – iniciativa popular.

   Art. 2.º Plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa.

   § 1.º O plebiscito é convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido.

   § 2.º O referendo é convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição.

   Art. 3.º Nas questões de relevância nacional, de competência do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, e no caso do § 3.º do art. 18 da Constituição Federal, o plebiscito e o referendo são convocados mediante decreto legislativo, por proposta de 1/3 (um terço), no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional, de conformidade com esta Lei.

   Art. 4.º A incorporação de Estados entre si, subdivisão ou desmembramento para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, dependem da aprovação da população diretamente interessada, por meio de plebiscito realizado na mesma data e horário em cada um dos Estados, e do Congresso Nacional, por lei complementar, ouvidas as respectivas Assembleias Legislativas.

   § 1.º Proclamado o resultado da consulta plebiscitária, sendo favorável à alteração territorial prevista no caput, o projeto de lei complementar respectivo será proposto perante qualquer das Casas do Congresso Nacional.

   § 2.º À Casa perante a qual tenha sido apresentado o projeto de lei complementar referido no parágrafo anterior compete proceder à audiência das respectivas Assembleias Legislativas.

3. [1] “Projeto de Lei 4.718/2004

   Regulamenta o art. 14 da Constituição Federal, em matéria de plebiscito, referendo e iniciativa popular.

   Art. 1.º A presente lei tem por objeto regulamentar o art. 14 da Constituição Federal, em matéria de plebiscito, referendo e iniciativa popular.

   Art. 2.º A soberania popular é exercida, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular, pelo voto universal, obrigatório e secreto, com valor igual para todos.

   Art. 3.º O povo decide soberanamente em plebiscito:

   I – a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Estados ou Municípios, bem como a criação de Territórios Federais, a sua transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem;

   II – a execução de serviços públicos e programas de ação governamental, nas matérias de ordem econômica e financeira, bem como de ordem social, reguladas nos Títulos VII e VIII da Constituição Federal;

   III – a concessão administrativa de serviços públicos, em qualquer de suas modalidades, bem como a alienação de controle de empresas estatais;

   Art. 4.º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Estados, bem como a criação de Territórios Federais, sua transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem, serão decididos pelos cidadãos com domicílio eleitoral nas Unidades da Federação envolvidas, em plebiscito realizado na mesma data e horário, conforme determinação da Justiça Eleitoral.

   § 1.º A iniciativa do plebiscito competirá ao Senado Federal, mediante resolução aprovada pela maioria absoluta de seus membros, ou a cidadãos que representem, no mínimo, dez por cento do eleitorado de cada Unidade da Federação envolvida na decisão plebiscitária.

   Art. 5.º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão, em cada caso, por determinação prévia de lei estadual, dentro do período máximo de dois anos após a sua promulgação, e dependerão de consulta, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos estudos de viabilidade municipal, apresentados e publicados de acordo com o disposto na lei estadual de autorização.

   Parágrafo único. A iniciativa do plebiscito competirá a cidadãos que representem, no mínimo, dez por cento do eleitorado de cada Município envolvido na decisão.

   Art. 6.º A iniciativa dos plebiscitos mencionados nos incisos II e III do art. 3.º compete ao próprio povo, ou a um terço dos membros de cada Casa do Congresso Nacional.

   § 1.º A iniciativa popular, que será dirigida ao Presidente do Congresso Nacional, exige a subscrição do pedido de manifestação do povo por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles, observando-se o disposto no art. 13, § 1.º.

   Art. 7.º O plebiscito, em qualquer de suas modalidades (art. 3.º), é convocado pelo Congresso Nacional.

   Art. 8.º Por meio do referendo, o povo aprova ou rejeita, soberanamente, no todo ou em parte, o texto de emendas constitucionais, leis, acordos, pactos, convenções, tratados ou protocolos internacionais de qualquer natureza, ou de atos normativos baixados pelo Poder Executivo.

   Parágrafo único. É obrigatório o referendo popular das leis, de qualquer natureza, sobre matéria eleitoral, cujo projeto não tenha sido de iniciativa popular.

   Art. 9.º O referendo é realizado por iniciativa popular, ou por iniciativa de um terço dos membros de cada Casa do Congresso Nacional, dirigida ao Presidente deste, com observância, no caso de iniciativa popular, dos requisitos indicados no art. 6.º, § 1.º, bem como do disposto no art. 13, § 1.º.

   Art. 15 A alteração ou revogação de uma lei, cujo projeto seja originário de iniciativa popular, quando feita por lei cujo projeto não teve iniciativa do povo, deve ser obrigatoriamente submetida a referendo popular.

   Art. 16 Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

   Art. 17 Fica revogada a Lei n. 9.709, de 18 de novembro de 1998.”

4. [1] Nota interessante: houve intensa campanha durante a constituinte de 1988 para que se acolhessem os institutos da democracia participativa. Três emendas populares foram propostas no sentido de incluir no texto os institutos da democracia popular, uma delas com 400.000 assinaturas. No primeiro turno, referendo, plebiscito, iniciativa popular e veto popular foram aprovados com 360 votos, 89 contrários e 12 abstenções. No segundo turno cairia o veto popular (Silva, 2002: 21).
5. [1] O jurista Gwénaël Le Bradizec traça a seguinte classificação quanto ao poder de provocar referendos: referendo como recurso do príncipe, recurso dos cidadãos e recurso dos partidos (2002: 370).

6. [1] Notas interessantes a respeito do assunto:

   – Lula, enquanto deputado constituinte, propôs que a atual Constituição Federal de 1988 fosse submetida a referendo;

   – Getúlio Vargas, na outorgada Constituição de 1937, no seu art. 187, embora tenha usado o termo plebiscito, em verdade estabeleceu referendo constituinte, que nunca foi concretizado, eis que dependia de regulação por decreto presidencial.

7. [1] Vejamos os momentos da narrativa constitucional de 1937:

   “Art 5.º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se, ou desmembrar-se para anexar-se a outros, ou formar novos Estados, mediante a aquiescência das respectivas Assembléias Legislativas, em duas sessões, anuais consecutivas, e aprovação do Parlamento Nacional.

   Parágrafo único. A resolução do Parlamento poderá ser submetida pelo Presidente da República ao plebiscito das populações interessadas.”

   “Art 63. A todo tempo podem ser conferidos ao Conselho da Economia Nacional, mediante plebiscito a regular-se em lei, poderes de legislação sobre algumas ou todas as matérias da sua competência.

   Parágrafo único. A iniciativa do plebiscito caberá ao Presidente da República, que especificará no decreto respectivo as condições em que, e as matérias sobre as quais poderá o Conselho da Economia Nacional exercer poderes de legislação.”

   “Art 174. A Constituição pode ser emendada, modificada ou reformada por iniciativa do Presidente da República ou da Câmara dos Deputados.

   § 1.º O projeto de iniciativa do Presidente da República será votado em bloco por maioria ordinária de votos da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal, sem modificações ou com as propostas pelo Presidente da República, ou que tiverem a sua aquiescência, se sugeridas por qualquer das Câmaras.

   (...).

   § 4.º No caso de ser rejeitado o projeto de iniciativa do Presidente da República, ou no caso em que o Parlamento aprove definitivamente, apesar da oposição daquele, o projeto de iniciativa da Câmara dos Deputados, o Presidente da República poderá, dentro em trinta dias, resolver que um ou outro projeto seja submetido ao plebiscito nacional. O plebiscito realizar-se-á noventa dias depois de publicada a resolução presidencial. O projeto só se transformará em lei constitucional se lhe for favorável o plebiscito.

   Art 175. O primeiro período presidencial começará na data desta Constituição. O atual Presidente da República tem renovado o seu mandato até a realização do plebiscito a que se refere o art. 187, terminando o período presidencial fixado no art. 80, se o resultado do plebiscito for favorável à Constituição.”

   “Art 178. São dissolvidos nesta data a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, as Assembleias Legislativas dos Estados e as Câmaras Municipais. As eleições ao Parlamento nacional serão marcadas pelo Presidente da República, depois de realizado o plebiscito a que se refere o art. 187.”

   “Art 187. Esta Constituição entrará em vigor na sua data e será submetida ao plebiscito nacional na forma regulada em decreto do Presidente da República.”

8. [1] O Brasil é uma República Federativa Presidencialista. Tem 26 Estados-Membros e um Distrito Federal. Cada Estado-membro tem sua própria Constituição. O Distrito Federal tem uma constituição cujo nome é “Lei Orgânica Distrital”. Vejamos a distribuição desses estados por regiões: Região Norte – ocupando 45% da área territorial do país, é composta por 7 Estados: Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins; Região Nordeste – ocupando 18% da área territorial, é composta por 9 Estados: Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Sergipe; Região Centro-Oeste – ocupando 19% da área territorial, é composta por 3 Estados: Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, além do Distrito Federal; Região Sudeste – compreendendo 11% da área brasileira, é composta por 4 Estados: Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo; Região Sul – abrangendo 7% do território, é composta por 3 Estados: Paraná, Rio, Grande do Sul, Santa Catarina.
9. [1] Entre outros precedentes, ver: “Processo legislativo dos Estados-Membros: absorção compulsória das linhas básicas do modelo constitucional federal entre elas, as decorrentes das normas de reserva de iniciativa das leis, dada a implicação com o princípio fundamental da separação e independência dos Poderes: jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal” (ADIn 637/MA, Pleno, j. 25.08.2004, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 01.10.2004).

10. [1] “Art. 5.º-A. A soberania popular, no âmbito do Estado do Amapá, será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

    I – plebiscito;

    II – referendo;

    III – iniciativa popular.

    Art. 5.º-B. Através de plebiscito o eleitorado se manifestará, especificamente, sobre fato, medida, decisão política, programa ou obra pública e, pelo referendo, sobre emenda à Constituição, sobre lei e sobre projetos de emenda à Constituição e de lei.

    § 1.º Podem requerer plebiscito ou referendo:

    I – um por cento do eleitorado estadual;

    II – o Governador do Estado;

    III – um terço, pelo menos, dos membros da Assembleia Legislativa.

    § 2.º A realização de plebiscito ou referendo depende de aprovação da maioria absoluta dos membros da Assembleia Legislativa.

    § 3.º A decisão do eleitorado, através de plebiscito ou referendo, será válida quando tomada por maioria de votos, desde que tenha votado mais da metade do eleitorado estadual e, tratando-se de emenda a esta Constituição, quando tomada por maioria absoluta de votos, não computados os em branco e os nulos.

    § 4.º Convocado o plebiscito ou referendo, o Presidente da Assembleia Legislativa dará ciência à Justiça Eleitoral, a qual caberá, nos limites de sua circunscrição, adotar as medidas necessárias a sua realização.”

11. [1] “Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

    (...)

    XV – autorizar referendo e convocar plebiscito.”

12. [1] O que seria a Lei Daniela Perez, segundo a Wikipédia em língua portuguesa: “Daniela Perez (Rio de Janeiro, 11.08.1970 – Rio de Janeiro, 28.12.1992), atriz brasileira, filha da autora de telenovelas Glória Perez. Daniela tinha 22 anos quando foi brutalmente assassinada pelo colega de trabalho, o ex-ator Guilherme de Pádua e sua mulher Paula Nogueira Thomaz, que a emboscaram e mataram com 18 golpes de punhal. Causou muita indignação à população brasileira o fato do casal de homicidas, poucas horas depois de atirar o corpo de Daniela num matagal, ter ido abraçar e prestar solidariedade à família dela. Julgados e condenados por homicídio duplamente qualificado, com motivo torpe e impossibilidade de defesa da vítima, o casal cumpriu apenas 6 dos 19 anos a que foi condenado. A indignação popular que se seguiu a esse episódio resultou na alteração da legislação penal, graças aos esforços de sua mãe Glória Perez, que encabeçou uma campanha de assinaturas e conseguiu fazer passar a primeira emenda popular da História do Brasil. Ainda que a mudança da lei não tenha atingido os assassinos de Daniela, a partir daí o homicídio qualificado passou a ser punido com mais rigor”. Disponível em: [http://pt.wikipedia.org/wiki/Daniela_Perez]. Acesso em: 08.08.2009.