RESUMO: O Direito Internacional Público enfrenta na atualidade a problemática da excessiva concentração urbana; de forma semelhante, o Brasil lamentavelmente possui um dos piores índices de sustentabilidade urbana e organização dos espaços citadinos no planeta. O objetivo deste artigo científico, pois, é expor as principais questões que envolvem esta sensível matéria no cenário internacional, e buscar soluções para a realidade pátria.
PALAVRAS-CHAVE: Direito; Internacional; Urbanização; Comunidades.
1. PALAVRAS INICIAIS
A Sociedade Internacional se apresenta para seus estudiosos como dinâmica e aberta, o que nos leva a crer que possui elementos de isonomia entre seus diversos atores. Estados e Organizações Internacionais, segundo a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1986, são entidades capazes de celebrar tratados, o que lhes confere personalidade jurídica internacional. Seguindo opiniões expedidas por abalizada doutrina[1], notadamente após a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, e com o desenvolvimento da disciplina dos Direitos Humanos no sistema internacional durante o século passado, o Indivíduo restou caracterizado como um terceiro sujeito de Direito Internacional[2], o qual, embora não possa firmar tratado, torna-se o principal destinatário das normas jurídicas internacionais e possui disciplina própria de proteção da sua integridade física, moral e intelectual, inspirando inúmeros documentos legislativos posteriores à Declaração de 1948 no direito interno dos Estados componentes da Sociedade Internacional.
Entretanto, infelizmente se verificam no cenário global com freqüência desvios e violações das normas jurídicas internacionais atinentes aos Direitos Humanos. Seja em Estados possuidores de grande desenvolvimento econômico e social, seja em países não detentores de tais conquistas[3], constantes se constituem as violações à disciplina humanística. Na República Federativa do Brasil, foco de nosso estudo, observa-se constantemente violações aos Direitos Humanos por parte das autoridades públicas detentoras do Poder de Polícia, em que muitas vezes ocorre o denominado Abuso de Poder a fim de angariar vantagens em detrimento da população carente de recursos, número expressivo neste país. Esta é a lamentável realidade existente nas comunidades subdesenvolvidas inseridas no espaço urbano das cidades brasileiras, notadamente no estado-membro do Rio de Janeiro (as quais são denominadas popularmente de favelas).
O objetivo do presente estudo é a demonstração da possibilidade de incorporação no espaço urbano das comunidades cuja maioria da população é composta por sujeitos de baixa renda e reduzido status econômico-social, seja através de políticas públicas de desenvolvimento de articulação das comunidades carentes ao ambiente citadino (como o projeto Favela-Bairro, implantado na cidade do Rio de Janeiro no final do século passado e início do atual), seja através de movimentos da sociedade civil (personificados pelas Organizações Não-Governamentais – ONG’s) com finalidades reivindicatórias para o desenvolvimento estrutural destes ambientes degradados.
Atualmente, no Estado brasileiro desenvolvem-se as atividades do Ministério das Cidades, órgão cuja teleologia se encontra voltada para a estruturação de políticas para o desenvolvimento urbano, espraiadas nos entes federativos (em nível municipal, estadual e nacional), cujos propósitos possuem como último nível assegurar o Direito de Habitação do indivíduo (considerado, segundo a recorrente classificação de Norberto Bobbio[4], um direito fundamental de segunda dimensão). O que nos leva, certamente, à atividade desenvolvida pelo Ministério das Cidades no sentido de formular diretrizes para a incorporação de espaços não urbanizados ou semiurbanos, fenômeno comum no estado-membro do Rio de Janeiro.
2. Breves Considerações Históricas e Axiológicas
Formulando juízo de valor sobre a realidade local e peculiar do Rio de Janeiro, verifico que, principalmente no decorrer do século passado, ocorre uma involução no espaço urbano carioca, devido a cada vez maior concentração de comunidades semiurbanas no espaço citadino. Denominadas favelas (palavra derivada do nome de uma espécie vegetal que crescia na atual região da Providência, na capital do estado-membro, atualmente tomada por uma grande comunidade carente de recursos urbanos), estas comunidades por vezes são consideradas prejudiciais pelo restante da população e agentes públicos, pois além das complicações ambientais resultantes da irregularidade das construções, o risco social presente em tais comunidades certamente constitui grande problemática em matéria de segurança pública, interferindo em outros direitos fundamentais. Em nível maior de complicações, realizando a técnica da ponderação de interesses, capaz de solucionar conflitos entre princípios e direitos fundamentais, considera-se patente a prioridade do direito à vida e segurança frente à habitação (ainda mais pelo fato da habitação em tais comunidades não ser considerada digna, haja vista a ausência de saneamento básico e estruturação urbana na quase totalidade das comunidades carentes não incorporadas ao cenário citadino).
Certamente, poderíamos afirmar que um grande esforço conjunto em prol da incorporação das comunidades carentes no espaço urbano, envolvendo o Poder Público, Sociedade Civil e Organizações do Terceiro Setor (denominadas por abalizada doutrina, desde que institucionalizadas e com auxílio do Poder Público, Organizações da Sociedade Civil para o Interesse Público - OSCIP[5]) seria o bastante para a resolução de tão lamentável fenômeno no Brasil. Porém, hodiernamente concebe-se que a maioria dos problemas sociais é, acima de tudo, proveniente de uma desestabilidade política, ou reflexo da mesma. A realidade pátria demonstra que o século XX foi prolífero em transtornos no sistema político brasileiro. Desde a problemática social envolvendo a urbanização do Rio de Janeiro na década de 1920, promovida pelo prefeito Pereira Passos (quando este ainda era capital da República dos Estados Unidos do Brazil), conhecida por Revolta da Vacina (devido a apenas um de seus lamentáveis episódios), passando pelos regimes centralizadores de Getúlio Vargas (1930-1945) e no transcorrer dos governos militares (1964-1985), as políticas públicas voltadas para o desenvolvimento urbano foram relegadas perante opções ditas desenvolvimentistas (infelizmente marcadas sob o signo do que se concebe por Populismo em matéria de estudos da política nacional), as quais em sua maioria fracassaram flagrantemente (e.g. a construção da Rodovia Transamazônica), ou se constituíram em desnecessário dispêndio de recursos para a época (e.g. as construções da Usina Hidrelétrica de Itaipu, da Usina Nuclear de Angra dos Reis, da Ponte Rio-Niterói, etc.), o qual poderia ser reinvestido em outros setores ou projetos consistentes de urbanização.
Após esta breve análise, pode-se afirmar de plano que o Estado brasileiro lamentavelmente realizou inexpressivas iniciativas para resolução das questões ligadas à desordenada ocupação urbana, gerando um déficit social dantesco, como se pode facilmente verificar na cidade do Rio de Janeiro, onde significativos aglomerados semiurbanos convivem (ou, em melhores palavras, conflitam) com redes populacionais organizadas. Neste desiderato, o maior exemplo a ser citado é o da favela da Rocinha, considerada por muitos anos a maior comunidade carente da América Latina[6], em que parcela desta se encontra localizada em uma das áreas mais nobres da capital fluminense, o bairro de São Conrado, cujo Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) possui um dos mais elevados valores do município. Tal realidade merece destaque frente à matéria da inclusão social, presente na agenda de diversos organismos intergovernamentais, notadamente a Organização das Nações Unidas (ONU) e a Organização dos Estados Americanos (OEA).
Quando se discorre acerca do papel das Organizações Internacionais no debate mundial acerca do planejamento urbano e do Direito Urbanístico, devem se considerar determinados fatores presentes na Disciplina Internacional[7]. Estes organismos, frutos do movimento denominado Associativismo Global, em meados do século XIX, constituem-se na atualidade como relevantes sujeitos no cenário jurídico internacional, de forma notável após o término da Segunda Grande Guerra, com a inauguração do sistema global capitaneado pela Organização das Nações Unidas. Inegável se constitui a personalidade jurídica que permeia estes entes[8], na medida em que são capazes de celebrar tratados internacionais, de acordo com o artigo 1º da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1986. Este instrumento normativo internacional, vez que confere às Organizações Internacionais a titularidade na produção de normas de Direito das Gentes, inaugura novo paradigma no estudo das Relações Internacionais. Será possível, pois, a regulamentação e fiscalização globais do Direito Urbanístico e do Planejamento Urbano como medida política capaz de conter o avanço de comunidades carentes de estruturas básicas presentes no ambiente citadino, tais como saneamento básico, fornecimento regular de energia elétrica, de água, gás canalizado, dentre outros. A partir deste ponto do estudo, cabe descrever a atuação de alguns Organismos Intergovernamentais na construção de um “Direito Urbanístico Internacional”, da prevenção do desenvolvimento de comunidades carentes e assentamentos irregulares, e da incorporação pacífica dos já existentes.
3. NORMAS E ORGANISMOS NA DISCIPLINA DO DIREITO INTERNACIONAL APLICADO À URBANIZAÇÃO
O Sistema Global de Estados, como forma estruturar as expressões do Direito Internacional Público e de fomentar as Relações Internacionais, criaram as organizações intergovernamentais em meados do século XIX. Em que pese a opinio iuris de grandes estudiosos no sentido de considerar outras formas de associativismo internacional como estruturas de organismos intergovernamentais, podemos indicar como marco inicial o estabelecimento da União Internacional de Telecomunicações como primeira organização internacional a atuar potencialmente na Sociedade Internacional (adotando-se conceito de Hedley Bull, no que tange à teoria do Realismo nas Relações Interestatais).
Devido às mazelas consequentes das duas Grandes Guerras no início do século XX, em 1945 foi criada a Organização das Nações Unidas, em substituição à Liga das Nações. A partir deste marco, pode-se afirmar a origem do atual fenômeno de codificação do Direito Internacional, o qual ainda expõe sua pujança no cenário mundial. Verifica-se no artigo 1º de seu tratado constitutivo a necessidade premente de cooperação internacional na resolução dos problemas de caráter econômico e social:
“Carta das Nações Unidas. Artigo 1º. Os propósitos das Nações Unidas são: 1. Manter a paz e a segurança internacionais e, para esse fim: tomar, coletivamente, medidas efetivas para evitar ameaças à paz e reprimir os atos de agressão ou outra qualquer ruptura da paz e chegar, por meios pacíficos e de conformidade com os princípios da justiça e do direito internacional, a um ajuste ou solução das controvérsias ou situações que possam levar a uma perturbação da paz; 2. Desenvolver relações amistosas entre as nações, baseadas no respeito ao princípio de igualdade de direitos e de autodeterminação dos povos, e tomar outras medidas apropriadas ao fortalecimento da paz universal; 3. Conseguir uma cooperação internacional para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião; e 4. Ser um centro destinado a harmonizar a ação das nações para a consecução desses objetivos comuns”.
Verifica-se de plano o ideário do associativismo internacional levado às últimas consequências, ensejando a aplicação do Princípio da Solidariedade Internacional, principalmente no que tange ao auxílio técnico, científico e financeiro aos assim denominados Países de Menor Desenvolvimento Relativo (PMDR). O fenômeno do Subdesenvolvimento ainda se reputa uma lamentável realidade no plano global, o que enseja diversas classificações dos Estados como peças do tabuleiro político internacional.
Nesse desiderato, certamente é de conhecimento geral a anacrônica classificação em Estados de Primeiro, Segundo e Terceiro Mundos. Concebida no período político-bélico-ideológico erroneamente denominado Guerra Fria, definia com base na aderência a determinada potência do planeta bipolar: os que pertenciam ao Primeiro Mundo eram os Estados Desenvolvidos Capitalistas; de Segundo Mundo, aqueles que se encontravam sob o jugo da extinta União das Repúblicas Socialistas Soviéticas; e os de Terceiro Mundo, os Estados Periféricos, ora capitalistas subdesenvolvidos, ora os que se encontravam no grupo dos Não-Alinhados.
Na atualidade, vige a classificação em países Desenvolvidos e Em Desenvolvimento, que por sua vez considera a autodeterminação e capacidade de expansão econômica destes. Ainda assim, grupos financeiros como os integrantes do G-8 e, por óbvio, o poderio político dos membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU questionam essa pretensa igualdade no plano global.
Em 1948, sob a natureza jurídica de Resolução da Organização das Nações Unidas, foi produzida a Declaração Universal dos Direitos Humanos, certamente o mais importante instrumento de Direito Internacional Público dos últimos séculos. Embora os teóricos de Direitos Humanos reivindiquem a autonomia de sua área de estudo, por motivos exclusivamente didáticos consideraremos este como sub-ramo do Direito Internacional Público, vez que floresceu em meio a instrumentos típicos desta ciência jurídica. Pois bem, sob os auspícios do artigo XVII da Declaração[9], é conferido e assegurado o Direito de Propriedade a todo e qualquer indivíduo, sem quaisquer discriminações. Cabe citar que tal direito deverá ser exercido de acordo com sua Função Social, Ambiental e Laborativa, consagrando assim todas as vertentes de Meio Ambiente, presentes em disciplina específica[10].
Brevemente indicados os mais notáveis pressupostos jurídicos para a existência de um Direito Internacional Urbanístico, vejam-se quais os mecanismos executivos que a Organização das Nações Unidas e outros organismos governamentais apresentam para a estruturação do planejamento urbano nas grandes metrópoles.
Primeiramente, cabem algumas explicações sobre a maior agência fomentadora de estudos e atividades em prol da urbanização concernente com os valores jurídicos da igualdade e dignidade do indivíduo, o UN-HABITAT. Este organismo especializado da Organização das Nações Unidas certamente contribui para a formação de uma disciplina urbanística em plano mundial.
O United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT), é a agência específica do sistema onusiano destinada a promover alternativas sustentáveis ao planejamento urbano em nível global. Segundo descrição presente em seu sítio virtual:
“The United Nations Human Settlements Programme, UN-HABITAT, is the United Nations agency for human settlements. It is mandated by the UN General Assembly to promote socially and environmentally sustainable towns and cities with the goal of providing adequate shelter for all. The main documents outlining the mandate of the organization are the Vancouver Declaration on Human Settlements, Habitat Agenda, Istanbul Declaration on Human Settlements, the Declaration on Cities and Other Human Settlements in the New Millennium, and Resolution 56/206. The agency's budget comes from four main sources - the vast majority in the form of contributions from multilateral and bilateral partners for technical cooperation. The agency also receives earmarked contributions from governments and other partners, including local authorities and foundations, and around 5 per cent from the regular UN budget”[11].
O UN-HABITAT atua nos planos ambiental, cultural, educacional e social, a fim de estimular iniciativas de planejamento urbano baseadas no desenvolvimento sustentável, proteção ao meio ambiente, solidariedade intergeracional e resguardo do patrimônio histórico e artístico, sempre com a primazia da igualdade substancial (ou aristotélica, em face dos afamados estudos políticos do filósofo estagirita) entre os indivíduos que compõem a Sociedade Internacional e possuem personalidade jurídica específica do Direito Internacional Público, conferida pelos mecanismos de Direitos Humanos, dentre os quais a Declaração supramencionada. Tendo como cartilha a Declaração dos Objetivos do Milênio, produzida no seio da ONU, pauta sua atuação pela máxima efetividade das políticas de sustentabilidade urbana, como pode ser verificado em mais este excerto extraído do sítio virtual do organismo:
“The United Nations Millennium Declaration recognises the dire circumstances of the world’s urban poor. It articulates the commitment of Member States to improve the lives of at least 100 million slum dwellers by the year 2020 – Target 11 of Goal No.7 – a task mandated to UN-HABITAT. As large as 100 million may seem, however, it is only 10 per cent of the present worldwide slum population, which, if left unchecked, will multiply threefold to 3 billion by the year 2050. The challenge is made more daunting by the fact that, according to UN-HABITAT’s own research, the world’s slum population has already grown by 75 million in barely three years since the Millennium Declaration. As our towns and cities grow at unprecedented rates setting the social, political, cultural and environmental trends of the world, sustainable urbanisation is one of the most pressing challenges facing the global community in the 21st century. In 1950, one-third of the world’s people lived in cities. Just 50 years later, this proportion has risen to one-half and will continue to grow to two-thirds, or 6 billion people, by 2050. Cities are now home to half of humankind. They are the hub for much national production and consumption – economic and social processes that generate wealth and opportunity. But they also create disease, crime, pollution and poverty. In many cities, especially in developing countries, slum dwellers number more than 50 per cent of the population and have little or no access to shelter, water, and sanitation. This is where UN-HABITAT is mandated to make a difference for the better”[12].
Portanto, são verificados os desforços empreendidos pelo UN-HABITAT em propagar o ideário global de desenvolvimento urbano. O último grande evento de relevo para a realidade brasileira foi a realização do V Fórum Urbano Mundial na cidade do Rio de Janeiro, em 2010, contando com a presença de importantes personalidades, governantes e estudiosos, dos quais tivemos a honra de integrar quando de nossa participação no referido evento internacional.
Em âmbito mais específico, a Organização dos Estados Americanos (OEA) estabelece, em sua agenda de atividades, grupos de trabalho específicos sobre Desenvolvimento Social e Gestão de Riscos nas áreas em desenvolvimento do continente. Com sua atuação calcada na manutenção de riscos, na evolução das instituições democráticas em áreas afetadas, e na colaboração com organismos internacionais especializados, tais como a UNISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction) e a RIMD (Rede Interamericana de Redução de Desastres), certamente realiza importante trabalho de pesquisa e estabelecimento de diretrizes aos governos centrais na redução do número de incidentes decorrentes da deficiente regularização fundiária e urbana, intensificados pelas recentes mudanças climáticas bruscas no cenário global. Segundo pode ser extraído dos meios de divulgação dos referidos Grupos de Trabalho da organização continental:
“Development in the Americas has always progressed alongside threats posed by intensive natural disasters, from earthquakes to hurricanes. However, disaster risk is on the rise due to human factors: environmental degradation, worsening socio- economic conditions and social inequity. Climate change further threatens development, by exacerbating risks from more intense and frequent hydro-meteorological events. The Department of Sustainable Development (OAS/DSD), through its Risk Management and Adaptation to Climate Change section (RISK-MACC), supports the priorities of OAS Member States in adapting to and managing the increasing risks associated with natural disasters. The ultimate goal is to mainstream Risk Management –or deconstruct risk – into development policy and planning across all sectors and government levels, by building on work underway at the regional and international levels, and by taking into account the changing priority needs of Member States and relevant OAS mandates received from the highest-policy making bodies in the Americas”[13].
“The eradication of poverty and inequality are the most urgent challenges that are faced throughout the Hemisphere faces, and require immediate attention. Almost 43 % of the population, 222 millions of people, live under poverty in Latin America and the Caribbean . And two of every five children live in extreme poverty. Even though it is not the poorest region in the world, it has the most unequal distribution of income of the world. The OAS has a crucial role to play in responding to these challenges though its multilateral efforts and within the framework of partnership for development. The concern for social development has been always present on the declarations and actions of the OAS since its creation. This has been clearly expressed through some of the instruments of the Organization, such as OAS Charter, specifically in its Chapter VII; The Strategic Plan of Partnership for Development; the Inter-American Program of Combat Poverty and Discrimination; the Declarations and conclusions of the Summit of the Americas and High level Ministerial Meetings and relevant Inter-American Committees; and the Additional Protocol of the American Convention on Human Rights- “Protocol of San Salvador”. At present times, the OAS is drafting the Social Charter of the Americas and its Plan of Action, instrument that will include the principles of social development and would establish specific goals and objectives that will strengthen the existing instruments on democracy, integral development and fight against poverty, according with the resolutions AG/RES 2056(XXXIV-O/04) y AG/RES. 2154 (XXXV-O/05) of the General Assembly state. The Department of Social Development and Labor supports member States on their multilateral efforts addressing these challenges and on the fulfillment of the mandates received by the relevant political forums, specially those refereeing to the promotion and strengthening of horizontal cooperation”[14].
Observa-se, portanto, o desforço empreendido pela Organização dos Estados Americanos em promover políticas tendentes à construção de um “Direito Urbanístico Internacional”, e à preservação ambiental, em seu aspecto multifacetado. Ora, um organismo intergovernamental de finalidade geral e âmbito regional, como se reputa, deve permear suas atuações apenas no cenário continental em que se encontra inserido; porém, verifica-se que a Organização dos Estados Americanos, através de seus grupos de trabalho, realiza cooperações técnicas internacionais com outras organizações internacionais, tais como as Nações Unidas, o que certamente se constitui em iniciativa louvável por parte desta, que é a mais relevante entidade de cooperação e associativismo do continente. A par das críticas dirigidas à organização interna e controle político da Organização dos Estados Americanos, pode-se afirmar que esta não economiza recursos a fim de promover o desenvolvimento, notadamente da América Latina, e principalmente o planejamento urbano e controle de riscos, oriundos tanto dos assentamentos irregulares (ação antrópica), quanto da influência dos fenômenos climáticos sobre todo este processo (ação natural).
Nesta fase, cabe discorrer acerca da construção teórica de um “Direito Urbanístico Internacional”, e de como os tratados internacionais supramencionados e as principais Organizações Internacionais lidam com este novo campo de estudo do Direito Internacional Público, haja vista o fato de o fenômeno da urbanização em massa se caracterizar como um novo tema no cenário global. Como referido nas linhas anteriores, a atuação dos organismos intergovernamentais e as normas de Direito das Gentes produzidas ao longo dos anos sobre planejamento urbano e desenvolvimento social formaram um compêndio teórico poderoso, similar ao Direito Urbanístico brasileiro centralizado na Lei Ordinária Federal 10257/2001 (Estatuto da Cidade). Ora, creio que após a tese adiante explicitada, o raciocínio desenvolvido ao longo deste estudo far-se-á presente na comunidade acadêmica.
