6. Conclusão: Reforma do Estado Como Caminho Para Uma Reformulação das Relações Estado-Sociedade: as Organizações Sociais como Instrumento e Risco desse Processo de Consolidação da Cidadania
A reforma do Estado tem sido um assunto extremamente discutido, bastante polemizado e pouco esclarecido no meio de tantas correntes ideológicas pelas quais está perpassado. Desde o início deste artigo, enfatizou-se a perspectiva de análise sob os prismas do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e do instituto jurídico das organizações sociais, para que se pudesse levantar riscos, significantes e contextualizações das mudanças que, no âmbito do público não exclusivamente estatal, estão conformadas pelo e ajudam a conformar o movimento de reestruturação estatal no Brasil contemporâneo.
Fundamentalmente, foram deixadas mais perguntas que respostas, mas aqui já se poderia, ao menos, delinear uma via de entendimento para a questão introdutória de tudo o que já foi discutido, visto que só caberia dimensionar a transferência para sociedade organizada de esferas significativas de atuação estatal e o incremento de eficiência no aparelho do Estado como instrumentais efetivos de uma mudança positiva na forma de atuação do Estado, na medida exata em que fossem sendo concretizados no seio de uma maior participação social, ou seja, na medida em que o público não-estatal e a eficiência (segundo o modelo de Administração pública Gerencial) realmente fossem capazes, no contexto brasileiro, de agregar cidadania em termos amplos.
No limiar da possibilidade de serem mais uma precarização da prestação de serviços sociais (alguns deles são mesmo deveres do Estado), rumo a um processo de privatização e de exclusão de uma camada da população que não corresponde ao conceito de cliente, e, em via oposta, da perspectiva de chegarem a se tornar um espaço aberto e instrumentalizado para o incentivo do exercício de uma cidadania mais participativa, as organizações sociais hoje ensejam uma série de desafios, seja porque ainda não há praticamente quase nada posto em prática a respeito do foi proposto, seja porque o grau de mudança esperado é definitivamente muito elevado, quem sabe a própria "a reinstituição do Estado" pela sociedade (?).
Ou se reformula o nexo de relações agent x principal, de modo a induzir que a sociedade participe e exerça, acima de parâmetros estritos de eficiência e de gestão para o mercado, controle no nível de accountability, participação social e exercício de cidadania esses que não se restringem apenas à área dos serviços sociais; ou se estará, sob o discurso de reformar o Estado para a contenção de custos da Administração Pública, apenas aderindo à imposição, geradora de extremas desigualdades sociais, da panacéia do mercado.
Neste sentido, à implementação ainda por vir do instituto das organizações sociais colocam-se alguns complexos desafios, para o Estado e para a sociedade, na medida em que tais entidades deverão, antes de mais nada, ser uma construção de ambos os atores, em uma interação ampla e ainda incipiente na realidade sócio-política brasileira.
Ao Estado, cabe tentar resolver a problemática da desconfiança da sociedade em face da "novidade" do instrumento, cabe atentar para o risco do patrimonialismo, da privatização ou mesmo da "feudalização" das O.S., quando da absorção de autarquias e fundações públicas pelas entidades civis sem fins lucrativos e principalmente cabe ao Estado o dever de fornecer mecanismos compensatórios para que os excluídos participem também (donde não ser possível imaginar a completa substituição da prestação de serviços sociais feita pelo Estado pela prestação feita pelas O.S.), tendo em vista a noção de que o Estado não pode se eximir da sua responsabilidade junto a toda a sociedade de garantir, minimamente, os direitos conquistados constitucionalmente.
Por outro lado, os desafios colocados à sociedade são justamente crer na eficácia do instituto; controlar a atuação dos envolvidos, para garantir a condição de espaço público (ainda que não-estatal) e evitar a "promiscuidade" nos processos, donde caber à esfera social também, se necessário for, resistir à privatização dos serviços sociais camuflada sobre a noção de "publicização".
Tais desafios, em linhas gerais, conformam o meio como deverão ser tratados os muitos problemas e riscos do instituto das organizações sociais. Diante do arranjo jurídico ( em vários pontos da Lei 9.637/98, inadequado); do controle social mal instrumentalizado; do desmonte do setor público (praticamente o que se tem hoje com isso é o Estado deixando de ser até mesmo subsidiário no nível de garantia dos direitos sociais, como saúde e educação); do risco da substituição da prestação dos serviços sociais básicos por sua venda; do ceticismo do governo quanto à eficiente prestação estatal de serviços e das muitas soluções artificiais consideradas sob a ótica estrita dos interesses do mercado e não da sociedade como um todo, desponta como caminho basilar de aprimoramento do modelo proposto o necessário conhecimento da realidade brasileira e das políticas públicas na interlocução entre Estado e sociedade. E conhecer melhor para poder exercer um controle mais consciente, para avaliar ganhos e perdas com o processo, para responsabilizar a esfera política (da qual a sociedade é "principal") em termos de compromisso com os interesses dos cidadãos, para efetivamente reformar o Estado e não para comprimi-lo.
Registrados alguns questionamentos quanto a todas essas arestas conflituosas e fundamentais, já se pode retornar à dimensão das organizações sociais no espaço de reformulação das relações Estado-sociedade. Em se visando realmente à construção, a partir da proposta de reforma do Estado que se tem hoje, do Estado Democrático de Direito no Brasil, para um público não-estatal que implique maior e mais efetiva cidadania, eis que aqui se colocam as organizações sociais: aqui e para toda a sociedade, elas estão dimensionadas como e na condição de desafio, por sua vez, à própria democracia brasileira.
Notas
1. Os principais pontos realmente inovadores são a mudança da forma de controle das atividades administrativas (de controle de processos para controle de resultados, com o devido cumprimento de metas e não mais o mero preenchimento de "n" vias e protocolos) e a perspectiva de maior participação popular, seja através de novos mecanismos de controle, seja através da transferência propriamente dita de atividades prestadas pelo Estado para a sociedade organizada (vide a questão das organizações sociais).
Bibliografia
ABRUCIO, Fernando. "Em Busca de um Novo Paradigma para a Reforma do Estado no Brasil". In: Revista do Serviço Público/ Fundação Escola Nacional de Administração Pública, Brasília: ENAP, ano 48, número 1, jan._ abr. 1997, pp. 149-155.
ANASTASIA, Antônio Augusto Junho. "Governo quer cuidar apenas de ações e áreas estratégicas": Entrevista. In: Revista do Legislativo - "Organizações Sociais: a que fim se destinam?". Belo Horizonte: ALEMG, número 22, abril/ junho de 1998, pp. 20-26.
BENDIX, Reinhard. Max Weber: um perfil intelectual. Trad. Elisabeth Hanna e José Viegas Filho. Brasília: UnB, [s.d.], pp. 231-350.
BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia: uma defesa das regras do jogo. Trad. Marco Aurélio Nogueira, 2.Ed., [s.l.]: Paz e Terra, [s.d.], pp. 17-40.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. "A reforma do Estado nos anos 90: lógica e mecanismos de controle". In: Cadernos Mare da Reforma do Estado, n.1, Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997.
______. A Reforma do Aparelho do Estado e a Constituição Brasileira. (Conferência ministrada nos seminários sobre a reforma constitucional realizados com os partidos políticos), Brasília, janeiro de 1995.
BURSZTYN, Marcel. "Introdução à crítica da razão desestatizante." In: Revista do Serviço Público/ Fundação Escola Nacional de Administração Pública, Brasília: ENAP, ano 49, número 1, jan._ mar. 1998, pp. 141_163.
CARVALHO, Maria do Socorro Vieira de. "Desenvolvimento Gerencial no Setor Público: velhas questões e novos desafios". In: Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 29 (4): 27-37, out._dez. 1995.
CHAUÍ, Marilena. "A Universidade Operacional: a atual reforma do Estado ameaça esvaziar a instituição universitária com sua lógica de mercado". In: Folha de São Paulo. Caderno Mais!, São Paulo: 9.5.1999, p.3.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. "Contrato de gestão". In: Direito Administrativo. 10.ed. São Paulo: Atlas, 1999, pp. 252-253.
______. Direito Administrativo. 7.ed. São Paulo: Atlas, 1996.
______. "Organizações Sociais" In: Direito Administrativo. 10.ed. São Paulo: Atlas, 1999, pp. 311-313.
______. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. São Paulo: Atlas, 1996.
ESPING-ANDERSEN, Gosta. "O futuro do Welfare State na Nova Ordem Mundial". In: Lua Nova: Revista de Cultura e Política. N.º 35, 1995, pp. 73-111.
FREITAS, Juarez. "Regime Peculiar das Organizações Sociais e o Indispensável Aperfeiçoamento do Modelo Federal". In: Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Renovar, out._dez. 1998, v. 214, pp. 99-106.
HABERMAS, Jürgen. "Três modelos normativos de democracia." In: Cadernos da Escola do Legislativo, Belo Horizonte, 3(3): 105-122, jan./jun. 1995.
LIMA, Sheyla Maria Lemos. "O Contrato de gestão e a Conformação de Modelos Gerenciais para as Organizações Hospitalares Públicas". In: Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 30 (5): 101-138, set._ out. 1996.
MARTINS, Luciano. Estado Capitalista e Burocracia no Brasil pós-64. [s.l.]: Paz e Terra, [s.d.], pp. 15-40.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 16.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. "Figuras jurídicas introduzidas pela Reforma Administrativa". In: Curso de Direito Administrativo. 11.ed. São Paulo: Malheiros, 1999, pp.142-161.
______. "Serviço Público e Intervenção no Domínio Econômico". In: Curso de Direito Administrativo. 11 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, pp. 477-498.
______. "Princípios fundamentais de Direito Administrativo". In: Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1986, pp. 10-30.
MODESTO, Paulo Eduardo Garrido. "Reforma Administrativa e Marco Legal das Organizações Sociais no Brasil". In: Revista do Serviço Público/ Fundação Escola Nacional de Administração Pública, Brasília: ENAP, ano 48, número 2, mai._ ago. 1997, pp. 27_57.
______. "Reforma do Marco Legal do Terceiro Setor no Brasil". In: Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Renovar, out._dez. 1998, v. 214, pp. 55-68.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. "Organizações Sociais de Colaboração (Descentralização Social e Administração Pública Não-Estatal)." In: Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Renovar, out._dez. 1997, v. 210, pp. 183_194.
MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Reforma Administrativa: texto base - Emenda Constitucional n.19, de 05/06/1998, Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
MULLER, Friedrich. Quem é o Povo: A Questão Fundamental da Democracia. Trad. Peter Naumann. São Paulo: Max Limonad, 1998, pp.83-105.
NASSUNO, Marianne. "Organização dos Usuários, Participação na Gestão e Controle das Organizações Sociais". In: Revista do Serviço Público/ Fundação Escola Nacional de Administração Pública, Brasília: ENAP, ano 48, número 1, jan._ abr. 1997, pp. 27_42.
"Organizações Sociais." In: Cadernos MARE da Reforma do Estado, n. 2, 4 ed. revisada, Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1998.
Presidência da República/ CÂMARA DA REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília, 1995.
PRZEWORSKI, Adam. "Sobre o Desenho do Estado: uma Perspectiva Agent X Principal". In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter. Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas Editora, 1998, pp.39-73.
RAMOS, Marcelo de Matos. "Contratos de Gestão: instrumentos de ligação entre os setores do aparelho do Estado." In: Revista do Serviço Público/ Fundação Escola Nacional de Administração Pública, Brasília: ENAP, ano 48, número 2, mai._ ago. 1997, pp. 81_100.
Revista do Legislativo. "Organizações Sociais: a que fim se destinam?". Belo Horizonte: ALEMG, número 22, abril/ junho de 1998.
SANTOS, Flávia Pessoa; PEDROSA, Maria de Lourdes Capanema. "Aspectos Jurídicos das Organizações Sociais". In: Revista do Legislativo - "Organizações Sociais: a que fim se destinam?". Belo Horizonte: ALEMG, número 22, abril/ junho de 1998, pp. 10-15.
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. "Gênese e Apocalipse: Elementos para uma Teoria da Crise Institucional Latino-Americana". In: Novos Estudos. N.20, São Paulo: CEBRAP, 03/88, pp.110-118.
SILVA, Almiro do Couto e - "Os indivíduos e o Estado na realização de tarefas públicas." In: Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Renovar, jul._ set. 1997, v.209, pp.43_70.
SILVA, Carlos Eduardo de Souza e. "Contratos de Gestão nas empresas estatais: estrutura, problemas e acompanhamentos". In: Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 29 (4): 60-73, out._dez. 1995.
