Sumário: 1. Considerações iniciais. 2. Da criação da súmula vinculante. 2.1. Da regulamentação da súmula vinculante. 2.2. Da sua razão teleológica. 3. Do confronto da súmula vinculante com o princípio da separação dos poderes. 4. Independência funcional dos magistrados com o advento da súmula vinculante. 5. Obrigatoriedade do cumprimento da súmula vinculante pela Administração Pública mesmo em confronto com a lei. 6. Conclusão. Referências
1. Considerações iniciais
Versa o presente artigo acerca do Instituto da súmula vinculante. Este foi trazido ao mundo jurídico por intermédio do artigo 103-A da Constituição da República Federativa do Brasil.
Tal instituto veio ao mundo jurídico para consolidar a jurisprudência no país, dando, assim, mais celeridade à prestação jurisdicional do Estado. Visa, a súmula, diminuir o quantitativo de processos existentes hoje no judiciário brasileiro.
Logo, temos que considerar também o efeito da segurança jurídica trazida pela vinculação do judiciário e da Administração pelos julgados do Supremo Tribunal Federal. É uma uniformização de jurisprudência obrigatória que assegura o mesmo direito ou a mesma interpretação do direito para jurisdicionados de norte a sul do país.
Entendo que um posicionamento firmado pela mais alta corte do país, o Supremo Tribunal Federal, já era respeitado e seguido pelos Tribunais Superiores, Tribunais Intermediários e pelos juízes de 1º grau. Assim, s.m.j., o grande avanço na criação da súmula vinculante é a obrigatoriedade constitucional desta em relação à Administração Pública (Federal, Estadual e Municipal).
Com efeito, no presente arrazoado, tecemos algumas considerações acerca da criação da súmula vinculante, seu suporte constitucional, sua obrigatoriedade frente à Administração Pública e seu posicionamento no ordenamento jurídico pátrio.
2. Da criação da súmula vinculante
O instituto da súmula (sem ser vinculante, apenas orientadora) surgiu em nosso ordenamento em 1963. E, segundo o ex-ministro Victor Nunes Leal, esta teve o objetivo de equilibrar “a dureza dos assentos e a inoperância dos prejulgados".
Essa primeira concepção de súmula foi criada com base na reiteração de julgados da Suprema Corte e, além de não vincular outros órgãos do judiciário, não vinculava a Administração Pública. Assim, era uma súmula orientadora e não vinculante.
A Emenda Constitucional nº 45/2004, também lembrada como “Emenda da Reforma do Judiciário”, criou o instituto da súmula vinculante. Deste então, como de praxe, após a criação de qualquer novo instituto jurídico, seguiu-se de acalorados debates e questionamentos sobre o tema.
O artigo 103-A, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004 assim cria a súmula vinculante:
"Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos do judiciário ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade.
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”
Nascia, então, a tão temida súmula vinculante, de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal. Mais adiante discutiremos outros aspectos da súmula. Contudo, podemos já afirmar que esta só pode ser aprovada pelo STF, por decisão favorável de dois terços de seus membros.
Podemos, também, comentar que esse instrumento atinge os três Poderes da República. Explico. A súmula vincula todos os demais órgãos do Poder Judiciário, como também, vincula o Poder Executivo inteiro.
Diante do exposto, concluímos que apenas o Poder Legislativo não é atingido diretamente pela força “normativa e vinculante” da súmula. Contudo, o Poder Legislativo é atingido de forma reflexa, como veremos adiante, por causa da competência privativa do Senado Federal de suspender a eficácia de uma lei declarada inconstitucional pelo STF.
2.1 Da regulamentação da súmula vinculante
O artigo 103-A da CF estabelece que seu dispositivo será regulamentado por lei. Daí adveio a Lei 11.417, de 19 de dezembro de 2006.
Citada Lei prevê a manifestação do Procurador-Geral da República antes de cada votação para edição, revisão ou cancelamento das súmulas vinculantes. Assim, nos moldes do artigo 103-A da CF, especifica os pressupostos para criação da súmula vinculante tais como jurisprudência consolidada na Corte Suprema, matéria constitucional, possível insegurança jurídica, evitar efeito multiplicador de processos. Vejamos:
“Art. 2º O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, editar enunciado de súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma prevista nesta Lei.
§ 1º O enunciado da súmula terá por objeto a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja, entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública, controvérsia atual que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre idêntica questão.
§ 2º O Procurador-Geral da República, nas propostas que não houver formulado, manifestar-se-á previamente à edição, revisão ou cancelamento de enunciado de súmula vinculante.”
Há, também, em seu artigo 2º, a reiteração da necessidade de maioria de 2/3 dos votos para a adoção de súmula pelo STF em sessão plenária:
“§ 3º A edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula com efeito vinculante dependerão de decisão tomada por 2/3 (dois terços) dos membros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária.”
Em seu artigo 3º, encontramos os detentores de iniciativa de proposta de súmula vinculante, senão vejamos:
“Art. 3º São legitimados a propor a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III – a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV – o Procurador-Geral da República;
V - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VI - o Defensor Público-Geral da União;
VII – partido político com representação no Congresso Nacional;
VIII – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional;
IX – a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
X - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
XI - os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares.
§ 1º O Município poderá propor, incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante, o que não autoriza a suspensão do processo.
§ 2º No procedimento de edição, revisão ou cancelamento de enunciado da súmula vinculante, o relator poderá admitir, por decisão irrecorrível, a manifestação de terceiros na questão, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.”
Com efeito, além de reiterar o rol trazido pela Constituição, a lei confere a mesma legitimidade para edição, revisão ou cancelamento de súmula ao Defensor Público-Geral da União, aos Tribunais Superiores, aos Tribunais de Justiça dos Estados e do DF, aos Tribunais Regionais Federais, aos Tribunais Regionais do Trabalho, aos Tribunais Regionais Eleitorais e aos Tribunais Militares.
Há, ainda, a possibilidade de iniciativa incidental, se for parte em processo, de município da federação.
Os efeitos das súmulas vinculantes podem ser modulados em razão da segurança jurídica ou do excepcional interesse público segundo o artigo 4º de sua lei regulamentadora.
“Art. 4º A súmula com efeito vinculante tem eficácia imediata, mas o Supremo Tribunal Federal, por decisão de 2/3 (dois terços) dos seus membros, poderá restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de outro momento, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público.”
O art. 7º da Lei 11.417/2006 estabelece que caberá reclamação ao STF, ressalvados, também, outros meios de impugnação, em caso de contrariedade à súmula vinculante. Vejamos:
“Art. 7º Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação.
§ 1º Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento das vias administrativas.
§ 2º Ao julgar procedente a reclamação, o Supremo Tribunal Federal anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial impugnada, determinando que outra seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme o caso.”
Vale ressaltar que, no caso de ato administrativo, a lei reza que é necessário o esgotamento de todas as instâncias administrativas para que a reclamação seja conhecida no Pretório Excelso.
2.2 Da sua razão teleológica
Para melhor compreensão do tema, achamos por bem trazer à baila o que, no nosso entender, seria a razão teleológica da criação do instituto da súmula vinculante. Esta foi criada, entre outras razões, com o intuito de evitar o acúmulo de processos nos tribunais do país que versam sobre as mesmas questões.
Dessa forma, não são recebidas ações e recursos sobre assunto já sumulado. Tal instituto está reduzindo o volume de processos e dará mais celeridade aos tribunais de todo país, surgindo como solução para a sobrecarga do trabalho repetitivo nos tribunais.
Com efeito, a Administração Pública é parte na maioria das ações em curso no judiciário brasileiro. Muitas vezes em casos repetitivos que o próprio Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de se manifestar e julgar.
A súmula vinculante não está restrita aos julgamentos que lhe deram origem. Está disposta de modo, até genérico, para alcançar o maior número de processos possível.
Fazendo a construção interpretativa da citada súmula com o comando constitucional do art. 103-A, chegamos à conclusão que estão abrangidos todas as espécies de processos, judiciais ou administrativos, de todas as esferas da Administração Pública (Federal, Estadual e Municipal).
Para evitar, justamente, que a Administração Pública repita os atos já declarados inconstitucionais pelo STF, foi criada a súmula vinculante.
Nesse sentido, transcrevemos o voto do Excelentíssimo, ex-Advogado-Geral da União, e, atual Ministro do Supremo Tribunal Federal, José Antonio Dias Toffoli, na discussão, por exemplo, da proposta da Súmula Vinculante nº 21, in verbis:
"Senhor Presidente, voto pela aprovação da súmula e registro que ela é bastante relevante e está a demonstrar a grande importância de se ter a existência do instituto da súmula vinculante com efeito no tocante à administração pública, que volta e meia procura estabelecer – por meio de decretos, resoluções ou decisões – a necessidade de depósito prévio para que o cidadão possa apresentar o seu recurso administrativo.
Tive oportunidade de, muitas vezes, já tendo precedente desta Corte quando oficiava na Advocacia-Geral da União, evitar que saíssem atos normativos, atos administrativos, neste sentido.
Essa súmula mostra o caráter extremamente pedagógico, para o Estado brasileiro e para a Administração Pública, da utilidade da Súmula Vinculante contra a Administração Pública; grande relevo, pois alcança a defesa da cidadania e da Constituição, que busca garantir o exercício do recurso, independentemente da necessidade de depósito prévio.
Neste sentido, voto favoravelmente à súmula nos termos propostos pelo Ministro Cezar Peluso."
Pedimos vênia, também, para transcrever o voto da eminente Ministra Carmem Lúcia, na mesma sessão plenária:
"Senhor Presidente, quero apenas enfatizar que, na forma dos precedentes, quando se utiliza uma norma no singular, no caso da súmula, todo e qualquer recurso administrativo, portanto, ainda que não seja de entidades da administração direta, mas também das indiretas, - chamo a atenção, por exemplo, do caso do DETRAN, que normalmente exige que em qualquer penalidade para qualquer processo se faça o depósito -, neste caso, nós estamos exatamente dando vinculação aos efeitos do que foi decidido.
Eu não só aprovo, como acho que, na esteira do que disse o Ministro Dias Toffoli, é exatamente para que se extingua uma determinada prática, que é essa da exigência para se discutir."
Assim sendo, chegamos à, até fácil, conclusão que, como maior “cliente” do judiciário, o ente mais afetado com a edição de súmulas vinculantes é a Administração Pública.
3.Do confronto da súmula vinculante com o princípio da separação dos poderes
Em tese, o STF, nem em seu controle difuso de constitucionalidade, pode revogar diretamente uma lei. Obedecendo ao princípio da separação dos poderes, o artigo 52, X, da Constituição Federal confere esta prerrogativa privativamente ao Senado Federal, senão vejamos:
“Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal.”
Portanto, o STF pode declarar uma lei inconstitucional, mas, nunca revogar tal lei. Nesse sentido é a manifestação do ilustre Carlos Velloso, citado pelo não menos brilhante professor, Ivo Dantas:
“...a comunicação ao Senado deveria ficar restrita às declarações de inconstitucionalidade, vale dizer, no caso concreto. É que, neste, a lei declarada inconstitucional somente não será aplicada na demanda em que foi suscitado o incidente, porque não vigora, no sistema judicial brasileiro, o princípio da força obrigatória do precedente, ou do stare decisis. Por isso, no controle incidenter tantum, difuso, torna-se necessário que o Senado suspenda a eficácia da lei declarada inconstitucional, o que vem desde a Constituição de 1934.” (DANTAS, Ivo., 2001)
Ocorre que o STF já vem se manifestando no sentido de que com o advento da súmula vinculante, a resolução do Senado Federal seria quase que desnecessária. Lendo alguns trechos do julgamento da Reclamação 4335/AC percebemos que alguns Ministros já assim se manifestam.
O Ministro Eros Grau afirmou que a decisão definitiva do STF contém força normativa suficiente para suspender a execução de uma lei. Por sua vez o Ministro Sepúlveda Pertence aduziu que o mecanismo de outorga ao Senado da competência para suspensão da execução da lei tem se tornado cada vez mais obsoleto e, insistiu que a EC 45/2004 conferiu ao STF poder que, praticamente, dispensaria a intervenção do Senado quando criou a súmula vinculante.
Diante disso, entendemos que, sem ter sido objeto de alteração pela EC 45/2004, o artigo 52,X, da CF/88 estaria, realmente, sem muito sentido diante do novo artigo 103-A criado. A Resolução do Senado teria função tão-somente de dar “maior” publicidade à decisão do STF e não executoriedade à mesma.
Logo, se o STF editar uma súmula vinculante deve notificar o Senado Federal para que este dê publicidade. Outrossim, se apenas declarar a inconstitucionalidade da lei sem, no entanto, editar súmula vinculante, aí sim deve notificar o Senado para que este suspenda a exequibilidade da lei.
É bem dever que, houve um claro enfraquecimento do Senado Federal e fortalecimento do Supremo Tribunal Federal nesta questão de poder constitucional conferido ao Pretório Excelso pelo artigo 103-A da CF/88. Entendo que, temos aqui uma afronta ao princípio da separação dos poderes.
4.Independência funcional dos magistrados com o advento da súmula vinculante
Para alguns juristas a súmula vinculante entraria em confronto com o princípio do livre convencimento motivado do juiz. Explico. O caso não teria, em tese, uma análise individualizada pelo magistrado. Este, simplesmente, aplicaria um entendimento já existente no mundo jurídico e não teria a oportunidade de sentenciar conforme seu entendimento ou sua consciência. Vejamos o que diz Isabella Rodrigues Rocha de Carvalho, na obra “A súmula vinculante em face ao princípio do livre convencimento do juiz”, de 2008:
“...Adotar o instituto em estudo é afrontar de forma cristalina o princípio do livre convencimento do magistrado, assim como todos aqueles resultantes e ensejadores dele, pois a obrigatoriedade da decisão do juiz ser prolatada segundo decisões previamente colacionadas pelo STF torna inútil a figura dos jurisdicionados, das provas e da própria pretensão reclamada, tendo em vista já haver resposta pré-concebida ao direito suscitado ...” (CARVALHO, 2008, p. 4).
Assim, o juiz ao invés de analisar o processo e aplicar a lei para dirimir o conflito conforme seu entendimento, este apenas, sem autonomia alguma, seria um instrumento de aplicação do entendimento da Suprema Corte materializado na súmula vinculante.
Seria, segundo alguns, o engessamento da 1ª instância do judiciário. O juiz que cuida do processo está perto de seus jurisdicionados. Está lá na comarca do interior e poderia decidir, caso a caso, com mais justiça por estar vivenciando o cotidiano dos cidadãos. Para corroborar este pensamento trazemos à baila as citações de Rodrigo Paladino Pinheiro:
“... a súmula é a extinção de instâncias, a subjugação do oxigênio jurisprudencial, exercido através das decisões dos juízes singulares, que habitam com seus jurisdicionados, conhecendo-lhes os nomes e as feições. Não são, os brasileiros dos pequenos centros, multidões acéfalas, informes e meros valores estatísticos (sic). (JÚNIOR apud PINHEIRO, 2007, p. 4).
[...] querem fechar o Judiciário aos avanços, ao novo, ao desafio de criar; querem podar toda e qualquer tentativa de prática de um Direito mais aberto e mais crítico. Mas tais súmulas vinculantes vão também amordaçar as lutas populares na direção da crescente e dialética ampliação dos direitos humanos...” (HERKENHOFF apud PINHEIRO, 2007, p. 5).
A despeito dos respeitáveis posicionamentos acima esposados, entendo que, na realidade, não ocorre o dito engessamento. O juiz de 1º grau vai sim analisar os fatos no caso concreto, com toda sua peculiaridade e, se entender que o caso exige outra interpretação ou que a súmula vinculante não se aplica, este pode livremente, desde que motivado, deixar de aplicar a súmula para sentenciar o processo aplicando uma interpretação diversa do direito.
Se algumas das partes no processo entender de forma diversa do juiz no sentido de que seria caso de aplicação da súmula vinculante, estas, por comando constitucional do § 3º do art. 103-A da Constituição Federal, têm o instituto da reclamação como instrumento adequado para cassar uma sentença ou requerer que outra seja lavrada em substitutivo da decisão reclamada. Tal reclamação, inclusive, veio regulamentada no art. 7º da já citada Lei 11.417/2006.
Há quem entenda, como o professor Sormani, que apenas se fez de forma explícita uma realidade implícita que existe na hierarquia do Judiciário. Apenas, poupando tempo para as partes. Dando celeridade ao deslinde do feito que fatalmente aconteceria quando o processo chegasse à Suprema Corte Brasileira. Entendimento este que, humildemente, concordo.
Citamos, então, o professor Sormani:
“... À primeira vista, parece incompreensível não dotar de efeitos vinculantes os precedentes jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal: se ele é o órgão de cúpula do Poder Judiciário, nada mais lógico que exista o respeito às suas decisões pelos demais órgãos judiciais ...” (SORMANI, 2005, p. 1).
Ademais, a qualquer tempo o próprio STF pode rever seu entendimento, haja vista que, o direito é dinâmico e determinado posicionamento com o passar dos anos pode tornar-se contrário aos fins do direito que são o bem comum, a paz social e a justiça.
